《黄河保护法》正式施行一周年之际，也是生态环境法典编纂紧锣密鼓推进之时。作为流域专门立法，该法既是“江河战略”法治化的生动实践，又是“生态系统方法”在环境立法中的良好运用，是生态环境法典编纂的重要参考。而法典编纂对相关立法进行系统整合、集成升华，也为进一步健全法治体系、加强黄河保护提供了契机。相关各方应把握时机，多措并举，大力推进法律实施，在实施过程中完善制度体系、提炼成功经验、发掘难点问题，为黄河保护和法典编纂作出应有贡献。

　　加强配套立法，完善规则体系

　　《黄河保护法》是一部基础性、框架性法律，许多条文表述笼统，需要配套立法的细化落实和衔接转化。

　　一是以《黄河保护法》为指引，对相关法规、规章进行清理、修正。多年来，沿黄各省市人大、政府以及国务院相关部门制定了大量有关黄河事务的法规、规章，许多内容已陈旧、落伍，与《黄河保护法》不甚契合甚至存在抵触，迫切需要修改增删，消除矛盾分歧，为法律实施扫清障碍。

　　二是各省市分别制定《黄河保护法》“实施条例”或相关专门立法。《黄河保护法》内容众多，流域内各省市差异甚大，不宜“一刀切”适用，应当根据本地实际情况和特殊需求，就相关条款的具体适用作出细化规定与合理变通，确保法律条文在本区域落地生根。对此，《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展条例》已作出有益探索。

　　三是针对重点问题进行专项立法。各省市面临的重点问题和任务各有千秋，须分别单独立法，已有范例如《山东省黄河三角洲生态保护条例》《河南省黄河河道管理条例》等。另外，《黄河保护法》明确授权相关部门就特定制度（重点水域禁渔期、生态功能重要区域补偿）进行立法，也需贯彻落实。

　　四是加强立法协作，推进协同立法。黄河流域各省市位于同一生态系统内，地方立法既要体现差异、发挥个性，又要服务大局、形成合力。《黄河保护法》第6条要求，黄河流域相关地方根据需要在地方性法规和地方政府规章制定等方面加强协作，这在一些省市已有实践。譬如，山东省人大常委会组织该省九市人大常委会围绕“黄河水资源保护与集约节约利用”进行协同立法。此类地方性立法效果良好，未来有待向省际扩展。

　　创新体制机制，统筹协调执法

　　要加强流域保护，就要把各类环境资源活动纳入契合生态整体保护的制度框架内有序进行。这离不开政府主体的主导作用，以及政府行为的统筹协调。《黄河保护法》七成以上条文涉及政府职权与责任，对此我们要创新执法体制机制，予以贯彻落实。

　　一是细化完善统筹协调机制，构建完备的制度体系。《黄河保护法》用7个条文对“黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制”作出系统规定，形成了“国家统筹+流域机构统管+省级协调+部门联合+专委会咨询”的制度框架。当前，还需要针对具体环节制定细化、可操作的规范性文件，使法律规范从纸面走向实践。另外，《黄河保护法》中规定了大量需要不同政府主体合作完成的任务，明确要求“会同”的就有35处。这些规定的良好实施也需要相关地方政府和部门机构在前述流域统筹协调机制的基础上，进一步建立地方和部门之间针对特定领域或重要事项的统筹协调机制。

　　二是制定权力清单，落实法定职责。相关政府主体应对标《黄河保护法》相关条款，逐条梳理法定职责，建立详细的权力清单，把相关权责主体细化到具体区域、机构和个人。对于法律规定的各种具体任务，如相关名录、目录、方案、清单、规划、标准、规范、指标、定额的制定等，应制定实施计划和工作方案，分解任务，部署实践，确保完成。

　　三是规范规划编制，优化规划内容，强化规划权威。规划是系统管理的关键和抓手，《黄河保护法》建立了丰富的规划体系，许多政府主体也承担着制定相应具体规划的职责，必须严格按照科学程序，充分听取专家和公众意见，确保规划内容科学合理、契合实际。对已制定的规划要严格遵守、充分利用，作为各类相关审批、许可、执法活动的依据，充分发挥规划的引领、约束作用。

　　四是加强联动执法，实施专项整治。针对跨领域、跨部门重点问题，联合相关地方政府调动多部门、多层级人员力量定期开展联合执法，实施专项整治，合力破解困扰实践的“老大难”问题，尤其是生态环境部等多部门联合印发的《黄河生态保护治理攻坚战行动方案》确定的各项治理难题。

　　积极能动司法，有效补充监督

　　司法是法律实施的最后防线，也是对执法的有效监督和补充。最高人民法院和最高人民检察院分别就“贯彻实施《黄河保护法》”和“服务保障黄河流域生态保护和高质量发展”制定专门意见，发布典型案例，积累了丰富经验。未来应更进一步，把握和利用不同诉讼类型的特点，在不同领域发挥不同诉讼优势，在司法实践中“激活”法律条款，发挥《黄河保护法》实施的“鲶鱼效应”。

　　一是通过行政公益诉讼督促行政主体积极履职，协调合作。行政公益诉讼以行政机关“怠于履职”为前提，以实现行政机关积极履职为目标，是贯彻落实政府职责条款的有效手段。对此，《黄河保护法》规定了大量涉及政府职责的条款，为行政公益诉讼的适用提供了广阔空间。值得一提的是，在是否“怠于履职”的判断标准上，行政公益诉讼比一般行政诉讼更为严苛，监管部门必须积极行使职权、穷尽一切可能的手段和资源才可免责，因此它具有强烈的督促效果。另外，黄河保护涉及众多跨区域、跨部门事务，责任主体众多。检察机关在诉前程序中可以就同一问题分别对不同部门发送检察建议，从而有效促使相关行政主体交流合作、协调行动。

　　二是通过民事公益诉讼强化损害救济。黄河极端脆弱的生态环境要求更加充分的损害填补和风险预防。环境民事公益诉讼以修复生态环境和赔偿生态服务功能损失为主要责任，有助于受损环境的修复和恢复。要把环境风险预防纳入制度范畴，使《黄河保护法》中诸多体现风险预防理念的条款得以通过诉讼获得实施。

　　三是通过民事诉讼弘扬环境价值，强化环境教育。普通民事诉讼以救济个人私益为中心，但《民法典》绿色原则及相关规则拓宽了民事裁判的考量范围，将生态公益、弘扬环境价值、发挥教化功能纳入其中。《黄河保护法》中水资源节约集约利用、促进高质量发展、黄河文化保护传承弘扬等相关章节条款，可以与《民法典》绿色原则一并适用，从而使黄河保护的私法救济得以落实。法官运用绿色条款解决相关民事争议，使环境影响、生态效益成为判断民事行为合法性的重要因素，对提高公众环境资源意识、引导形成绿色低碳生活方式具有独特作用。

　　四是通过环境诉讼集中管辖破除地方主义干扰，推进协同治理。近年来，随着环境审判专业化的推进，环境案件跨区域管辖渐成常态。许多地方设置了跨越不同层级和区域的环境审判专门机构，集中处理环境案件。这对于打破传统行政区划束缚、摆脱地方主义狭隘，从流域整体保护出发处理案件，具有积极意义。

　　（作者系北京大学法学院研究员、中国法学会环境资源法学研究会副秘书长）