人大预算审查监督是人民代表大会制度在财政预算监督领域的具体实践，体现了中国式预算制度的民主优势。近年来，各地人大在推动政府预算公开，实行人大和政府共享财政信息，完善初步审查环节，改善预算权力结构等方面迈出了坚实的步伐。法治建设、审计监督工作呈现新气象。

　　地方人大监督政府预算不仅仅是人大和政府之间的关系，而是国家治理体系各主体之间的关系。提升地方人大的预算监督能力，实际上是涉及到国家治理体系中各权力结构之间的调整甚至重构，是一个长期的过程，我们需要坚持以时间换空间的思路。人大在监督政府“钱袋子”方面是否有效、有为、有位，取决于人大在政治生活中的总体定位、法律规则、预算权力结构、人大的监督手段和方式、人大自身的组织和监督能力等很多因素。各地人大的预算监督能力和协商民主落实的程度有比较大的关联。审视地方人大的预算监督能力除了在人大自身寻找原因外，还应该打开视野，从相对宏观体系中寻找更深层次的影响变量。政府预算涉及每个公民和具体政府部门的切身利益。预算的编制、执行和监督是一个在党的领导下各政治权力结构多元互动的过程，是一个协商的过程。因此，全面发展协商民主，进而在预算中践行全过程人民民主的理念，能够有效推动地方人大预算监督能力的提升。

　　寻求共识是中国地方人大预算监督的一个价值遵循。制度的价值取向不同，也决定了我们分析中国地方人大预算监督不能简单套用基于西方制衡理念形成的预算监督理论，否则我们难以准确讲述中国故事，更不用说解读。中国成功的实践，为理论研究提供了一个实验室，借助这个实验室，我们在学术上可以检验已有的理念，发展新的概念理论和分析框架，进而形成把中国成功实践说清楚讲明白的理论。但是我们也不能自说自话甚至不对话。在研究中国问题的过程中，要在不同的话语和知识体系的对话中有所创新。

　　预算监督制度要符合该国国家治理体系的基本价值理念，共识可能就成了我国地方人大预算监督一个基本的价值遵循。相反，制衡是西方议会预算监督的价值理念。从理论上来说，中国地方人大预算监督的价值目标并不是制约或者制衡政府，而是为了保障公共预算的合理化，而这个目的与行政机关的价值诉求具有内在的一致性。人大和政府这些年形成了良性互动，关键之一是有共识这一基本前提的存在。寻求共识自然就成为了我国地方人大预算监督的基本理念。无论是政府的预算改革，还是人大预算监督提前介入以及初审，基本上都是为了寻求在预算监督中的共识。所以协商民主是形成共识的民主，这与西方关注权力制衡有明显的不同。各方面广泛协商的过程，就是找到最大公约数、发扬民主、集思广益的过程。

　　第一，全方位推动人大和政府间的协商。提升地方人大预算监督能力一个可行的目标是争取党委重视和政府尊重、在政府部门预算中树立权威。人大监督政府预算不是为监督而监督，目的是在党的领导下推动现代化建设事业的发展。人大和政府总体上是相互配合、相互支持、相互理解的关系。人大预算监督的角色定位是寓支持于监督。协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。全面发展协商民主，能够有效提升地方人大监督政府预算的能力。我们应该用机制创新和一个个具体的行动，推动预算权力结构的逐步调整，通过一个个微小调整，点滴改良，不断增强人大监督的刚性。第二，完善人大内部的协商机制。有效果比有道理更重要，改进地方人民代表大会的工作流程，更好的收集整理和汇总各代表团的意见，完善预算报告审议表决的程序。第三，跟踪问效，改变文来文往的现象，健全二次审议、满意度测评等制度。第四，加强各个委员会的沟通。加强人大财经委（常委会预算工委）与人大各专门委员会、政府财政部门和审计部门的沟通协调机制；在初审环节尽可能多地安排更多的人大代表参与初审；人大初审政府预算时，邀请相关专门委员会参加并发表意见，邀请预算资金相关方共同审议。通过面对面的沟通、交流，促进协商民主。第五，坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合，认真听取政协委员的意见。第六，推进协商民主广泛多层制度化发展。对政府预算的监督还要有广泛的公众参与。在政府与民众的互动中增进相互理解。开门编预算，不断扩大参与主体，增加参与环节，健全参与途径。例如，允许感兴趣的公众列席相关预算安排和审议的会议。

　　（作者系西南政法大学政治与公共管理学院院长、教授。本文根据“国家治理高端论坛之财政治理子论坛暨第十六届（2022）公共经济与公共政策研究论坛”上的学者发言整理。）