预算问题是一个跨学科的问题。政治学、经济学、社会学等不同的学科都在研究预算问题。从国家治理角度看，首先要厘清两个概念，一是预算制度，二是预算管理制度。预算制度是一个基本概念，嵌入底层逻辑，而预算管理制度是在预算制度基础之上、基于管理需要形成的一系列制度安排。预算制度简单来说就是国家对预算权力作出的法律规定和基本制度安排，核心是立法部门与行政部门之间的预算权划分，以及央地之间的预算权划分。预算管理制度其实是行政部门，也就是狭义政府对预算管理权限、管理原则、管理方法所做出的制度安排，核心是财政部门与非财政部门之间的预算权限划分问题。

　　目前，预算的核心问题之一是如何将预算权在立法机关和行政部门之间作出适当制度安排，核心问题之二是央地之间的预算权划分。一般把央地之间的预算权划分归为财政体制，但也并非完全相等。这里涉及到国家治理的横向架构和纵向架构。

　　预算制度嵌入国家治理结构之中，构成国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要支柱。党的十八大以来，我国在健全现代预算制度领域作出了一系列重要部署，取得了显著成效。尤其是2015年1月1日起实施的新《中华人民共和国预算法》，实际上属于预算制度的法治化，把预算制度变成了一个法律。新《中华人民共和国预算法》有一个实质性的转变，即预算从政府手中分配资金的工具，变为了约束政府的制度安排。其他的一些改革，实际上都是从预算管理制度层面颁布的一系列文件，比如预算绩效管理、深化预算管理制度改革之类，都是从预算管理制度或者说从行政部门角度去实施的预算改革，不属于底层的预算制度改革。我们不能把重心放在预算管理制度方面，整个预算管理制度的改革其实取决于预算制度改革的深化。

　　我国预算制度深化改革面临的挑战：一是法治化程度低，缺少财政基本法，预算法在执行过程中受到其他一些法律法规的掣肘。二是预算的约束力较弱，预算调整的随意性较大。三是预算与政策的融合程度较低，政策单边突进，预算被动跟进。四是预算在公共资源配置中的决定性作用没有发挥出来，预算的宏观配置能力比较弱，资金碎片化、存量固化。其五是预算的完整性与数据公开方面，表现为形式上完整，实质上不完整。其六是预算的会计基础、统计基础、法律基础不健全。

　　推进现代预算制度改革：一是要考虑到当前“风险社会”的来临。新冠肺炎疫情给我们思考“风险社会”提供了一个现实的案例，“风险社会”是人类社会面临的大趋势，预算制度改革要放在“风险社会”大背景下去考虑，从风险的视角来编制预算、执行预算和审查预算。二是构建确定性，预算因公共风险而存在，因对冲公共风险而显现功能。三是构建以风险为导向的预算。一方面，预算制度改革要考虑到政治风险、经济风险、社会风险，甚至法律风险等各个方面；另一方面，对其他的预算管理制度也需要进行重新思考，尤其是预算绩效，要厘清预算绩效到底指的是什么。

　　（作者系中国财政科学研究院院长、教授。本文根据“国家治理高端论坛之财政治理子论坛暨第十六届（2022）公共经济与公共政策研究论坛”上的学者发言整理。）