内容提要：作为政府分支机构之一，美国法院以不同于立法和行政机构的方式影响着外交事务。在历史上，美国法院在调节外交权配置、支持联邦政府外交权扩张、维护外交权中的分权制衡等方面发挥了重要作用。美国最高法院在一系列案件裁决中形成了法院介入或回避外交事务案件的司法原则，并使之不断发展。美国法院对外交事务的影响体现于整个司法过程之中，而非仅体现在判决结果上。近年来，美国政治极化推动法院调整处理外交事务案件的立场。法院以更加积极的司法监督部分取代司法尊让立场，同时倾向于采取更加能动的司法解释。经特朗普政府改造过的美国法院系统在府会博弈加深的背景下正进一步介入外交事务，带来司法政治层面的显著变化。

　　关键词：美国司法；司法政治；美国外交；政治极化

    作者简介：陈长宁，四川大学国际关系学院副教授、四川大学美国研究中心主任。

　　美国法院并非外交机关，但作为政府机构的分支之一，能够对外交事务施加影响。关于其具体影响力的大小，美国学者大致有三类观点。第一类认为，美国司法权的被动属性决定了法院影响外交事务的难度较大。第二类强调从历史角度客观评价美国法院对外交事务的影响，认为不应忽视法院在外交事务中的作用。第三类是对第二类的延伸，不仅认为美国法院具备介入外交事务的能力，而且主张法院应当发挥更大影响；或者持相反立场，强调法院应约束自身作为。中国学界对该问题的研究思路与判例梳理与美国学界大同小异。

　　学者们有必要继续推进相关研究，法院在影响外交事务方面相较于行政与立法机构的特色、最高法院以外的其他法院的作用、判决之外的其他司法程序的作用、法院在维护宪法原则时对现实外交政策的影响等诸多方面的研究都亟需加强。此外，当前至少有三方面因素使得美国法院影响外交事务的研究更具紧迫性。第一，全球化、技术进步与全球治理变革致使美国国内问题常与国际问题交织在一起。第二，美国政治极化不仅改变了总统与国会之间的外交权博弈态势，而且也正向司法界蔓延，推动法院调整在外交事务中的立场与角色。第三，美国加强对华战略竞争的现状使得相关研究对中国而言更具意义。

　　鉴于此，本文拟在探究美国法院能不能、该不该、想不想影响外交事务的基础上，结合相关实践和判例，对既有分析框架进行反思与重构。本文将首先讨论法院在美国外交权政治架构中的定位与功能，进而梳理其介入或回避外交事务案件的司法原则及相关判例，最后分析政治极化背景下其对外交事务立场的调整。

　　一、美国法院影响外交事务的制度框架与能力

　　美国法院能否影响外交事务，一方面取决于美国政府架构对外交权的配置和限制，另一方面则决于其自身的能力和手段。前者主要体现于美国宪法文本中，后者则反映在其对涉外案件的处理上，包括涉及外交争议，在司法程序中适用国际法、条约或外国法，外国政府或其他涉外主体为当事方的案件等。

　　（一）美国政府外交权架构中的法院

　　美国1787年宪法是特定情境下联邦主义者与反联邦主义者妥协的产物。美国独立之初，外部环境复杂严峻，唯有组建统一、高效的联邦政府，才能“确保抵御外国军队和势力的威胁”。反联邦主义者对于把外交权赋予联邦政府没有根本性异议，关注的重点是防止联邦政府滥用战争或外部威胁等理由在国内增加税赋，侵犯各州或人民的权利，乃至走向专制。

　　美国宪法把包括发动和应对对外战争在内的广泛外交事务交由美国联邦政府管理，并未限制法院介入外交事务，而是在纵向和横向两个维度的分权架构中为法院保留了影响外交事务的空间。在“联邦-州”纵向分权维度，美国法院对外交事务的影响主要体现为维护外交权的配置。各州在外交事务上无权的原因，除了美国宪法的限制之外，还包括最高法院以司法审查的形式抵制各州参与外交事务。

　　在联邦政府各分支间的横向分权维度，美国法院影响外交事务的主要方式是处置外交争议。制宪者有意设计了总统与国会共享外交权的分权制衡机制。随着美国联邦政府外交权力不断膨胀，总统与国会都在宪法明确列举授权的基础上挖掘出一系列各自的“隐含权力”。由于宪法的有限列举不足以涵盖外交权行使中的所有复杂情况，总统与国会之间围绕如何处理外交事务产生了很多争议。美国法院在填补宪法空白、协调外交权在联邦政府内部的具体归属方面发挥了关键作用。概言之，虽然法院不参与外交决策，但能够决定谁有权制定具体外交政策。在联邦政府与州政府、联邦政府内部外交权分配方面，法院都发挥着举足轻重的作用。

　　（二）美国法院影响外交事务的能力

　　相比于国内事务，外交事务的特殊性之一在于决策信息常需要保密。若将这些需要高度保密的信息置于司法程序中，可能会损害国家安全。有学者指出，美国法院在处置涉及外交政策与国际关系的案件时往往缺乏必要的信息与资源，“既无解决争议的标准，也没有实施判决的手段”。这一现实会增加法院介入外交事务的顾虑，但不会构成根本阻碍，因为法院有与其他政府部门相应的能力、规则和先例来处理涉密证据。

　　不论是从美国在国际秩序中的角色看，抑或是着眼全球化时代的互通交融，都不难发现，美国国内问题与国际问题之间的界限正在模糊。新冠疫情肆虐期间，美国法院的一系列裁决影响了美国参与国际合作、应对公共卫生危机。2022年，美国最高法院推翻1973年“罗伊诉韦德案”的判决，不仅深刻影响了美国国内政治，冲击了美国政治体制的信誉和稳定，还削弱了美国政府在生殖健康权乃至人权保护方面的国际领导力。2023年，美国最高法院在“冈萨雷斯诉谷歌案”中关于恐怖分子利用社交媒体发布内容的裁决影响了对跨国互联网公司的法律规制乃至数字治理。美国法院裁决个案愈加具有国际影响力，在此背景下，法官难以将视野完全局限于国内。

　　美国法院对外交事务产生重要影响不乏判例实践。以其对中美关系的影响为例，1979年中美正式建交，卡特政府承认中华人民共和国政府为中国唯一合法政府，断绝与台湾地区的“外交关系”并废止1954年美台“共同防御条约”。以共和党参议员巴里·戈德华特为首的20位参议员试图加以阻挠，并以卡特总统“废约”行为未经参议院批准为由诉至法院。最高法院裁决称，国会与总统尚未采取行动主张宪法赋予的权力，部分参议员提出的异议不能代表参议院的官方立场，由于立法与行政机构之间未形成“宪法性僵局”，故争议尚不适合由法院裁判。其言下之意是，如果国会与总统确已采取正式行动，争议仍无法解决，法院则可凭借由宪法所赋予的权力审理诉讼。从外交的角度来看，美国最高法院上述裁决的意义远不止巧妙地搁置争议，而是在中美关系翻开新篇、向前发展的背景下，化解了美国反华势力的攻击。该案表明，美国法院不仅能够影响外交事务，甚至能在特定情况下直接干预外交政策。

　　二、美国法院介入外交事务案件的司法原则

　　美国法院有能力影响外交事务，并不意味着法院总是应该介入外交事务案件。由于美国宪法对此并无明确规定，因此美国法院是否应介入外交事务案件的依据主要是最高法院在裁决相关案件过程中逐步形成的一系列司法原则。这些司法原则一经确立，除非被法院自己推翻，否则立法或行政机构很难对其进行干预。美国法院处理外交事务案件的司法原则发展变化的主要线索表现为法院对总统行使外交权的支持或限制。

　　（一）“唯一机关”原则

　　美国最高法院在1936年“美国诉柯蒂斯-赖特出口公司案”中确立了“唯一机关”原则。最高法院在该案中支持总统独立行使外交权：“在广阔的外交领域，存在各种各样重要、复杂、微妙的问题，仅总统有权代表国家发声和倾听。”最高法院认为，宪法设置的分权制衡与总统在条约谈判中享有全权并不矛盾，总统独立行使外交权时不受国会干涉。“总统是国家在对外关系中的唯一机关，也是与外国交往的唯一代表。”

　　更重要的是，最高法院在该案中强调了美国联邦政府对内与对外权力之间的根本区别：其对内权力来自于美国宪法的明确授予，以及宪法“必要与恰当”条款确立的默示权力；外交权则源于主权，而不是宪法。最高法院指出，联邦政府外交权的渊源与对内权力截然不同，各州在美国独立前后都不曾单独拥有外交权。在美国独立之前，北美殖民地的外交权力完全由英国掌控，宣布独立则意味着外交权由英国政府直接转移至作为整体的邦联（而非各州），再到后来的联邦。既然联邦政府拥有的外交权并非来自各州让渡，故外交权不同于对内权力，不限于宪法条文的列举。在第二次世界大战爆发前的复杂国际形势下，美国法院运用特有的政治影响力支持联邦政府扩张外交权。

　　美国法院对总统独立行使外交权的支持在二战期间达到顶峰。二战后，美国法院转向逐步加强对总统行使外交权的监督与限制。1952年，为保障朝鲜战争的军需供应，杜鲁门总统签署行政令强制接管钢铁厂以阻止罢工。钢铁厂将争议诉诸司法渠道后，美国联邦地区法院和巡回上诉法院接连作出对总统不利的裁决。最高法院判决提起上诉的杜鲁门政府败诉，认为其试图控制钢铁厂既缺乏国会授权，亦超出了宪法所授予的总统权力范围，属于总统行使权力越界。罗伯特·杰克逊大法官在对该案的并存意见中提出了判断总统行动是否在权限之内的“三种类型”分析框架，还对联邦政府权力的本质作了反思：“总统权力不是固定的，而是波动的，取决于其与国会权力的分离或结合。”该框架并未否认联邦政府外交权来自主权，但限制总统绝对独立行使外交全权，这也引出了一个新问题，即法院应当秉持何种原则对待政府分支之间因行使外交权而产生的争议。

　　（二）“政治问题”原则

　　美国法院决定是否介入外交事务案件的重要原则之一是“政治问题”原则。司法中的“政治问题”是指不适合通过司法途径解决的问题，即使美国最高法院对一些涉及“政治问题”的案件享有管辖权，其通常也更愿意将问题留给政府的政治机关去解决。外交事务案件也一度被认为是不具有可诉性的“政治问题”。在1962年“贝克诉卡尔案”中，美国最高法院重新划定了法院回避审理“政治问题”的界限，对6种不具可诉性的“政治问题”做了详细界定。

　　美国最高法院反对不加区分地回避外交事务案件，但当案件所涉外交事务需要政府表达一致立场时，法院应予以尊让。着眼现实，外交事务往往复杂且具有争议，美国政府各机构在外交事务中的行动未必总能协调一致，外交政策可能是多个机构博弈与妥协的结果。特朗普政府执政期间在美国外交政策方面采取的一系列反传统举措加剧了行政与立法机构之间的对抗。这让政府在外交事务上表达一致立场的难度增大。

　　在2012年“泽沃托夫斯基诉克林顿案”中，美国最高法院再次检验了“政治问题”原则。该案原告要求根据《2003财年外交关系授权法》将其护照上的出生地登记为“耶路撒冷，以色列”，但美国国务院一贯禁止将耶路撒冷所属国登记成“以色列”，认为在护照上如此登记将被视为对争议地区的明确外交承认，会严重损害美国国家安全利益。联邦地区法院和巡回上诉法院均主张以“政治问题”原则驳回起诉。最高法院裁决撤销原判并发回重审。由首席大法官约翰·罗伯茨执笔的多数意见认为，本案并不属于法院应回避的“政治问题”——原告并未要求法院判断耶路撒冷是否为以色列首都，只是诉请法院判断原告是否有权要求依照相关法律将“以色列”登记在护照上。

　　斯蒂芬·布雷耶大法官对该案判决持反对意见，他支持下级法院以“政治问题”原则回避司法审查，尤其是案件争议涉及外交事务、需要政府表达一致立场时。他同时指出，本案原告寻求司法救济的利益并非特别重大，不涉及宪法所赋予的基本权利遭到其他政府部门侵害；在护照上登记出生地仅涉及当事人的“意识形态利益”，当事人应向相关政府机构寻求救济，而不宜由法院介入。结合该案多数意见与布雷耶大法官的反对意见可以发现，他们均反对将“政治问题”原则绝对化。

　　“9·11”事件推动了美国国家安全与个人权利之间关系的重塑，法院不仅致力于维护分权原则，也常从保护个人权利角度介入外交事务案件。若只关注个案裁判结果，则会忽视法院在司法过程中对外交事务的影响。美国最高法院之外的其他联邦法院及州法院对具有政治争议的外交事务案件进入司法程序采取阻挡、限制、放任或顺应等不同立场，也是法院影响外交事务的方式。党派政治掺入司法考量使得“政治问题”原则的适用更趋复杂。一方面，“法官们希望去限制那些可能与其自身意识形态立场相冲突的案件进入法院”。另一方面，美国法院也需要通过审理某些有重要影响的案件来巩固自身权威，推动其支持的政治议程。

　　三、美国法院影响外交事务的立场变化

　　美国法院怎样影响外交事务，不仅受制于美国政府的权力架构及司法原则，还取决于法官所秉持的司法哲学理念与意识形态立场。美国民主、共和两党愈发强调以意识形态为标准任命联邦法官，这会使法院深陷党争，在处理外交事务案件时更易受党派利益干扰。在政治极化背景下，美国法院对其他政府机构行使外交权的基本立场已由司法尊让转为监督，并倾向于更加能动的司法解释。近年来事关移民问题、气候变化应对政策等的代表性案件能够体现这一变化。

　　（一）更加积极的司法监督

　　美国最高法院在2018年“特朗普诉夏威夷案”中展现了其处理外交事务案件的立场变化。2017年1月27日，特朗普上台后仅一周便颁布“阻止外国恐怖分子进入美国的国家保护计划”行政令（简称“特朗普旅行禁令”）。夏威夷州等主张，该行政令歧视性对待伊斯兰教和穆斯林，违反了美国宪法的政教分离条款。美国最高法院最终以5票赞成、4票反对的结果裁定行政令合法。从判决结果上看，最高法院支持了“特朗普旅行禁令”，但大法官之间意见分裂。着眼整个司法过程可以发现，法院形成判决结果的推理过程也影响了外交事务，此案反映出法院改变了对其他政府分支负责的外交事务的司法审查原则。

　　“特朗普旅行禁令”事关禁止某些外国人群体入境美国，主要涉及两项司法原则。一是最高法院在一系列美国排华判例中确立的“国会全权”原则，即“无论在战时还是和平时期，国会均享有充分而绝对的权力，以其认为适当的理由禁止任何外国人群体入境，或递解其出境，这些权力可以授予给行政机构予以实施，对此，司法部门不宜进行干预”。二是在1972年“克莱因登斯特诉曼德尔案”中确立的“表面合法且善意”标准。最高法院认为，当行政机构依照《移民和国籍法》就移民问题作出决策时，只要符合“表面合法且善意”标准，就不应受司法干涉。在“特朗普诉夏威夷案”中，最高法院对“特朗普旅行禁令”的审查并未止步于判断其是否符合“表面合法且善意”标准，多数意见对行政令进行了合理性审查，也因此引发争议。

　　法院是否应对外交事务争议采取实质性审查、用何种标准审查是一个关键问题，其意义不亚于判决结果本身。如果司法者主观上并不想介入外交事务，也可将外交事务案件纳入司法渠道，但不进行实质审查。而在该案中，最高法院在司法过程中突破了“表面合法且善意”标准，不再回避审查行政令的背后动机。正如布雷耶大法官所指出的，“今天的最高法院并没有选择置身事外，宣称此类案件提出了无法审查的‘政治问题’，也没有在受理案件之后例行公事般地以总统或国会胜诉了事，当安全措施同其他宪法性保障发生冲突时，它选择了更加深入地参与其中……最高法院的立场确实已经从尊重转变为监督”。

　　近年来，美国民主、共和两党在移民问题上分歧显著，大法官中的自由派与保守派对该问题的看法也相左。在“特朗普诉夏威夷案”中，支持“特朗普旅行禁令”的保守派大法官本可依照“表面合法且善意”标准得出相同结论，但却主动审查了行政令的背后动机。反对“特朗普旅行禁令”的自由派大法官们则主张进行比保守派更加积极的司法监督。本案由自由派大法官撰写的两份反对意见都不相信“特朗普旅行禁令”旨在保护美国国家安全利益，并试图揭露行政令背后的宗教歧视本质。“特朗普诉夏威夷案”最重要的意义是最高法院示范了更加积极的司法监督立场，下级法院将会遵循先例，趋向不再仅凭形式上的合法与动机上的善意而尊让其他政府分支行使外交权时的自由裁量。

　　美国法院从受理案件到实质审理，再到终局裁决通常需要较长时间，最高法院紧急介入政治争议并主动加快程序进度更是极特殊的情形。即便最高法院决定介入外交事务案件，在其作出终局裁决之前，下级法院也能够运用预先禁令等司法工具对外交事务施加即时性影响。由此可见，司法监督立场的加强，会使法院更积极地在司法过程中影响外交事务。

　　（二）更加能动的司法解释

　　2022年的“西弗吉尼亚诉环保局案”是反映最高法院对待外交事务立场调整的又一代表性判例。该案展现了最高法院可通过更加能动的司法解释去干预行政机构的政策实施。

　　2015年，美国环保局颁布“清洁能源计划”，提出到2030年使美国发电产生的碳排放比2005年减少32%。该计划是美国履行《巴黎协定》减排承诺的重要举措，也是其试图引领全球应对气候变化合作的重要抓手。然而，该计划自颁布之日就遭到众多州与企业的强烈反对，后因存在未决诉讼而被暂缓实施。2022年，最高法院以6票赞成、3票反对的结果判决《清洁空气法》并未授权美国环保局根据“清洁能源计划”监管温室气体排放。拜登政府指责该案的判决是“又一令美国倒退的毁灭性决定”。

　　“西弗吉尼亚诉环保局案”的争议焦点是当《清洁空气法》存在概括授权及模糊表述时，环保局是否有权自由裁量。与之相关的既存有效原则是最高法院在1984年“谢弗林诉自然资源保护协会案”中确立的“谢弗林尊让”原则。法院适用该原则进行司法审查时遵循“两步法”：首先判断国会是否已就争议法律问题作出明确表态，若国会意图明确无疑，法院和行政机构必须尊重国会意图；若缺乏明确表态，则法院不应自行解释，而应判断行政机构对法律所作解释能否被接受，只要合理，法院就应予以尊让。然而，由首席大法官罗伯茨撰写的多数意见认为，由于“清洁能源计划”的经济和政治意义重大，本案争议应被归入“特殊案件”之列，适用“重大问题”原则，这也是最高法院首次适用该原则。在此情形下，环保局不能仅凭看似合理的条文判断国会授权意图，使自身行为获得合法性，而必须获得国会明确授权。但是，国会当下几乎不可能就应对气候变化议题达成一致意见，给予行政机构明确授权。因此，从实际效果来看，法院通过认定“重大问题”行使了否定行政机构政策实施的权力，而且受到较少制衡。在政治极化背景下，国会立法能力越弱，法院通过司法解释“立法”的作用就显得越强。

　　“西弗吉尼亚诉环保局案”判决的司法效果之一是限制了“谢弗林尊让”原则的适用范围。面对国会立法的模糊表述和规则空白，法院在该案中并未尊让负责实施该法律的行政机构制定立法性规则来合理解释法条含义，而是将争议问题的经济和政治意义作为先决性问题进行审查。该案判决不仅直接阻碍了拜登政府履行应对气候变化义务和有效参与全球治理，更反映出法院愈发能动的司法解释将产生深远影响。在外交事务领域，国会大量立法都是通过概括性授权专门机构来应对具体问题的。遵循此判例，法院将在许多争议情形下适用“重大问题”原则，从而影响或直接干预外交政策实施。

　　“西弗吉尼亚诉环保局案”与推翻“罗伊诉韦德案”、推翻北卡罗来纳大学、哈佛大学录取“平权行动”等颠覆性判决一样，都出自经由特朗普改造的美国最高法院之手。保守的最高法院能够激进地阻滞重大政治议程，甚至颠覆社会改革进程。有学者评论道：“法院的裁决反映了司法干预的倾向与日俱增，即采取激进的法律解释，作出的裁决将极大地限制美国在世界上的作为……罗伯茨法院在短短数年间创造出一个在外交政策领域颇具影响力的新角色……最高法院正在成为‘影子外交部’。”

　　四、结论

　　法院是美国政府的组成部分，并未游离于政治之外，而是以不同于立法和行政机构的方式参与政治和影响外交事务。要把握美国法院对外交事务的影响，就必须立足于司法权的特点。即使美国法院在外交事务案件中持消极立场，“以退为进”也是一种表达态度、施展影响力的方式。美国法院对外交事务的影响取决于其在外交权政治架构中的定位与功能，通过一系列判例逐步确立的司法原则，以及法官自身所秉持的司法哲学理念与意识形态立场。美国法院对外交事务的影响不仅体现为个案的裁决结果，也体现于整个司法过程之中。如果仅关注案件裁判结果，就会忽视美国最高法院之外的其他法院对外交事务的影响。各级法院对“政治问题”原则的适用与否，何时、为何将外交事务案件纳入司法渠道，在司法过程中怎样运用各种司法工具，以及如何进行司法审查，都是法院影响外交事务的具体表现，也是观察美国司法政治的重要窗口。

　　特朗普政府时期，美国政治极化加剧并向法院蔓延，其深远影响将长期体现在经党派博弈改造的整个法院系统中。近年来，美国法院以更积极的司法监督部分取代司法尊让立场，并倾向于采取更加能动的司法解释干预外交政策实施。美国国内与国际问题的界限日趋模糊，立法与行政机构围绕外交权的博弈愈发激烈，法院对待外交事务的司法立场变化明显，这些因素都决定了美国法院将对外交事务产生更大、更深远的现实影响。（注释略）