摘要：依法治国进程中，教育行政权力导向模式将会逐步转变为教育行政法规导向模式。在创新创业教育领域中，加强行政法治化建设，可以有效均衡行政机关、高校、师生和其他利益相关方之间的权利边界，可以使行政机关的职权行使内容和行使程序得到合理约束，使高校办学自主权更加明晰，使创新创业教育的特色创新和可持续发展得到更好保障。过去20年中，行政机关高频使用行政政策，对创新创业教育的社会需要灵活回应；高效运用行政指导，对高校和其他主体实施柔性影响；适度采用行政检查，对探索中的争议做法包容试错，这些做法对高校创新创业教育中国特色的形成，发挥了很好的作用。但在创新创业教育的行政法律规范系统化建设和教育行政行为的规范化实施方面，仍有很大的提升空间。加快该领域教育行政法治化建设，对促进我国教育行政法治化水平的整体提升，具有积极的理论意义和现实迫切性。

　　关键词：教育行政法；法治化；创新创业教育

　　作者简介：严毛新，浙江工商大学公共管理学院教授，浙江杭州　310018

　　在依法治国进程中，教育行政管理模式需要以法治化为导向，进一步改革创新。党的十八届三中全会明确提出推进教育“管办评分离”改革，不断提高教育现代化治理能力与水平。过去几十年中，我国教育立法不断完善，但行政机关仍不同程度地受传统思维惯性的影响，在不少工作中不自觉沿袭以往管理思路。高校对行政机关动态的行政命令、行政政策依赖性较强，自主管理活力释放不够。高校依据稳定的法律和规则自主运行的模式，尚待进一步完善。从教育行政法治视角来看，政府与高校之间虽然还存在一部分内容的行政性委托代理关系（如国有资产的管理等），但大部分属于外部行政法律关系。在这种外部行政法律关系中，政府行政机关是行政主体，高校则是行政相对人。作为行政主体的行政机关，应遵循依法行政、依程序履责；作为行政相对人的高校，自主办学的权利范围应当不受干预。教育行政法治应体现在教育工作的各个方面，其中的重点工作和热点工作尤其需要关注。过去几十年中，高校在学位授予、招生录取、学生权益保护等方面的法治化程度已经取得明显进步，但在另一些长期热点工作领域，如创新创业教育领域的法治化、规范化问题，还需要更多关注。

　　一、创新创业教育中国道路探索的法治现状

　　（一）高频使用行政政策，对创新创业教育的社会需要灵活回应

　　推进创新创业教育需要完善高校配套制度，也需要社会外部法律规范的协同，在系统法律规范制定尚不成熟的情况下，推进这项工作需要灵活结合各类需要，更多借助行政政策，运用行政手段，尝试多种做法，探索出有效的经验。笔者曾统计过自2001年至2010年国务院办公厅和教育部每年发布的高校毕业生就业工作专项文件，其中有关“大学生创新创业教育”和“大学生创新创业”表述的数量比例，明显呈现逐年上升之趋势，2001年为0.55%，之后逐年上升，到2010年达到16.25%。可见，国家行政机关对高校创新创业教育的重视程度越来越高，高校外部配套政策越来越多，政策供给的层级也越来越高。2015年后，很多政策直接从国务院层面下达，如2015年5月，国务院办公厅下发《关于深化高等学校创新创业教育改革实施意见》；同年6月，国务院下发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，就优化财税政策、提供便捷融资、支持创业起步成长等体制机制方面提出一系列要求。

　　近年来，各类与高校创新创业教育直接和间接相关的行政政策，涉及的领域越来越广，主要包括以下4个方面。①推进高校创新创业教育课程及师资建设方面的政策，如2012年8月，教育部办公厅下发《普通本科学校创业教育教学基本要求（试行）》，要求面向全体学生系统开展创业教育课程，并明确教学要求；2016年11月，教育部办公厅下发《关于建设全国万名优秀创新创业导师人才库的通知》，引导提高创新创业教育导师质量建设。②鼓励教师等专业技术人员直接参与创业方面的政策，如2017年3月，人力资源社会保障部下发《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》，明确鼓励事业单位专业技术人员“到企业挂职或者参与项目合作”“兼职创新或者在职创办企业”“离岗创新创业”。这一政策对于公办高校而言，在教师带领学生创新创业、在实践中指导学生创新创业教育等方面提供了更大的政策空间。③加强创新创业教育空间设施建设方面的政策，如2015年3月，国务院办公厅下发《关于发展众创空间推进创新创业指导意见》，简化了创业企业工商注册办理手续，放宽了对利用各种场地、空间办理新型创业孵化器的规定，推出了多种财政补贴和优惠。④税收优惠支持创新创业教育方面的政策，如2017年6月，《财政部、税务总局、人力资源社会保障部关于继续实施支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》；2019年1月，《关于创业投资企业个人合伙人所得税政策问题的通知》，直接对个人所得税的相关优惠政策问题进行了细化规定，对各省级政府及国务院各部委和直属机构，提出34个方面的工作要求，在该意见下发后，多个部门和多地政府下发了专门的文件加以落实。如浙江省人民政府在2019年3月下发了《浙江省人民政府关于推动创新创业高质量发展  打造双创升级版的实施意见》。

　　除各类分项性的政策外，行政机关还出台了很多综合性政策，如2018年9月，国务院下发《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》针对当前创新创业生态、科技成果转化机制等方面存在的问题，对各省、自治区、直辖市的“双创”工作明确细化了28个方面工作的要求。综合分析上述政策，可以看出高效务实性导向非常明确。各项政策紧密关注现实发展需求，灵活引导相关部门创新现有机制，突破原有障碍，整合创新资源，鼓励包括高校师生在内的各类群体积极创新创业，为高校等社会组织更便利地开展创新创业教育提供保障。另一方面，由于政策的稳定性较弱，绝大部分的政策是以“通知”“意见”形式呈现，很少转化为规范性制度，政策的长期可预期性相对较弱。

　　（二）高效运用行政指导，对高校和其他主体实施柔性影响

　　行政指导是行政机关在其特定的法定职权范围内，为实现特定行政目的，所采取的指导、劝告、建议等非强制性行为，用以谋求行政相对人同意或主动采取协力性行为。行政指导具有非强制性的特征，过去20多年中，在高校创新创业教育方面，政府相关部门大量采用此类行政行为。这一方面体现在定期性的政府文件中，如教育部每年度均会在固定的时间下发关于做好高校毕业生就业创业工作的文件；另一方面体现在一些专项性的工作指导文件中，如指导开设创业类的课程，开设创业学分等文件。通过这些行政指导，教育行政部门灵活引导高校在创新创业教育方面采取其希望看到的行为，同时对符合其指导的高校，公开给予各种形式的积极评价。

　　2015年5月，国务院办公厅下发《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，明确提出倡导健全创新创业教育课程体系、改革现行的教学和学籍管理制度；2016年，教育部办公厅下发《关于建设全国万名优秀创新创业导师人才库的通知》。近年来，教育部高等教育司每年举办全国大学生创新创业年会，截至2019年，已举办了12届。为健全创新创业教育行政指导的组织机构，2010年5月，教育部高教司成立了“2010—2015年教育部高等学校创业教育指导委员会”，该委员会定位于促进高校创新创业教育；2018年12月，又成立了“2018—2022年教育部创新创业教育指导委员会”，明确提出“建设一批创新创业教育的‘中国金课’”等目标。2016年教育部办公厅开展首批深化创新创业教育改革示范高校认定工作；2017年1月，公布了首批共99所深化创新创业教育改革示范高校名单；2017年8月，公布了第二批共101所。教育部办公厅在2018和2019连续两年下发“关于做好深化创新创业教育改革示范高校建设工作”的通知，在2019年的通知中，对各示范高校提出4项工作重点。

　　相比传统教育内容而言，创新创业教育对国内高校是一个新事物，具体如何有效开展至今仍存在很多争议。在此背景下，用柔性的行政指导，能够有效传递政府的鼓励意图，这显然比刚性的行政监督更符合创新创业教育的推进需要，通过行政指导，让高校自己决定如何根据自身的优势和偏好，选择其教育行为。行政指导采用非强制方式，鼓励引导不同类型的高校大胆创新，常常既有方向性指引，又有案例性参照，还有方法性举例，使高校可以结合自身特点，积极尝试各种新的作法，从而更有利于引领高校创新创业教育的繁荣发展。

　　（三）适度采用行政检查，对探索中的争议做法包容试错

　　在高校创新创业教育的推进过程中，教育行政机关通过行政政策不断提出要求，其中大部分政策均为面向全体高校。由于各地各类高校所处的地域、行业外部条件差异，不同高校传统和现实教育理念不同，这些政策在具体落实过程中，不同高校执行到位程度差异明显。面对这种现象，教育行政机关所采取的大多是鼓励先进的做法，对落实成效相对滞后的高校也较少采取行政检查。这使得创新创业教育的现行政策要求即使在科学性合理性尚不到位的情况下，适应性也能得以明显提高，鼓励高校大胆探索创新的政策价值得到更好凸显。

　　一些高校在创新过程中，所采取的细化措施出现一些争议。如部分高校推出的学生参加创业活动可以替代学业课程学分的措施，对高校传统的课程和学分认定条件显然有很大改变，这背后既可能存在合法合规性的争议，也可能会存在合理性的争议。这样的质疑一度引发媒体热议，如对温州大学推出的改革措施，《中国教育报》报道的标题是《创业园可建，抵学分就算了》，中国网的标题则是《开店抵学分，荒唐》。面对高校探索中此类暂有争议的做法，教育行政机关允许试错，适度采用行政检查，使高校勇于创新的精神得到了很好的保护。