党的二十大报告提出，就业是最基本的民生。强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。就业优先政策是实施就业优先战略的重要内容和政策抓手，在推进中国式现代化和高质量发展的进程中发挥着特殊的重要作用。特别是在当前疫情反复、稳增长保就业形势严峻的背景下，不断强化就业优先政策，是夯实民生基础、促进高质量充分就业目标顺利实现的必要之举。

　　改革开放以来，随着劳动就业制度实行市场化改革，就业政策在宏观政策体系中的地位日益凸显。党的十八大以来，努力实现更高质量、更加充分就业成为就业政策的核心。就业政策不仅着力于扩大就业数量，也更重视努力提高就业质量，实现劳动者体面就业。在坚持就业优先战略的同时，2019年政府工作报告首次将就业优先政策置于宏观政策层面，而且稳就业保就业列入“六稳”“六保”政策首位。就业优先政策首先强调的是目标定位要优先，强化政府促进就业的责任；其次是政策制定要优先，加强就业政策与财税、产业、金融、社会等政策协同，在各类政策制定和评价中充分考虑对就业的拉动作用；再次是服务供给要优先，把提供便捷高效的就业服务作为为民办实事的首要内容。新冠肺炎疫情暴发后，就业优先政策不断强化，成为稳就业的重要手段。

　　在实施就业优先政策的过程中，如何保持长期政策与短期政策之间的衔接性和协调性，不仅考验地方政府部门对政策的准确理解和把握能力，也考验政策执行的灵活性与执行力。在政策总体效果显著的前提下，也出现了一些偏差和误区。比如，一些地方和部门在制定和执行经济发展政策的时候，过重依赖政策的短期效应，缺乏对消除妨碍经济增长与就业扩大的体制机制性因素的认识和措施。在当前经济政策有可能陷入“流动性陷阱”、就业呈现“凯恩斯失业”特征日益明显等风险时期，宏观政策更应该加强针对性和有效性，同时注重政策的稳定性和延续性；一些地方对共同富裕目标的长期性、艰巨性和复杂性认识不足，误认为共同富裕是“同时富裕、同步富裕、同等富裕”，甚至等同于搞“平均主义”，无形中增加了市场的疑虑，影响了营商环境；在执行环保政策的时候，一些地方片面理解“双碳”战略的内涵，导致一批中小企业陷入困境，引发新的就业矛盾；在统筹防疫与经济发展、扩大就业的关系时，有些地方搞“一刀切”、层层加码，阻碍了劳动力的正常流动，加剧了就业的困难。

　　强化就业优先政策，就必须坚持将就业更好地置于各项宏观政策的核心目标之中。无论是财政政策还是货币政策、产业政策，都要围绕着就业这个目标，正确处理好长期政策和短期政策的关系，尤其要避免长期政策“短期化”现象，防止长期政策与短期政策不协调甚至相抵牾的情况发生。

　　具体来说，强化就业优先政策，必须考虑以下重要因素。

　　一是人口与劳动力变化。人口是一国最基本的国情，也是制定就业政策的基础和出发点。未来我国人口最大的变化趋势就是老龄化不断加深带来的机遇与挑战。国家统计局的数据显示，2020年，我国15—59岁人口为89438万人，占63.35%。与2010年相比，劳动年龄人口减少了约3000万，比重下降了近7个百分点。一方面，人口与劳动力增速下降甚至出现负增长，在一定程度上可以减轻就业压力，但另一方面，老龄化带来的人口与劳动力负担加重，以及经济增速下降，又会给就业带来更大压力。

　　二是技术进步。技术进步是实现中国式现代化、推动高质量发展的最大动力，也是经济可持续发展的持久动能。目前，科技进步对我国经济增长的贡献率已达到60%左右。技术进步对就业的影响表现在两个方面：一方面是推动就业结构转型升级，另一方面还会对就业岗位产生毁灭效应和创造效应，即在毁灭旧岗位的时候也会创造新的就业岗位。从历史经验来看，技术进步短期对就业岗位的毁灭效应大于创造效应，但从长期来看，则是创造效应大于毁灭效应。以工业机器人为例，根据联合国工业发展组织的研究，如果将所有影响考虑在内，工业机器人的存量增长，给全球就业增长带来了积极贡献。其中新兴经济体所产生的大部分就业机会，源于工业化经济体机器人存量的增加。

　　三是劳动力素质提高和人力资本积累。劳动力素质提高和人力资本积累需要久久为功，这既是适应技术进步的需要，也是实现中国式现代化和高质量发展的基础条件。目前，我国的劳动力依然以中等教育水平为主，技能型人才十分短缺，这是导致我国结构性失业的重要原因之一。因此，我们既要加强劳动者的技能培训，尽快提高劳动者适应劳动力市场变化的能力，同时更要注重劳动者整体素质的提高，这是缓解结构性就业矛盾的必经之路。当前及未来时期，要高度关注灵活就业人员的技能提升。目前我国灵活就业人员已达2亿人左右。众多低技能劳动者没有进入职业技能体系中进行再培训和再教育，而是源源不断地进入灵活就业领域。加强职业培训是提高灵活就业人员素质和技能水平、增强劳动力市场适应性的重要环节，也是打破灵活就业人员就业低水平重复、拓展职业发展空间的助推器。与此同时，创新灵活就业人员职业技能认定的标准，支持企业自主开展技能人才评价、发放职业技能等级证书、改革职称评定制度，使更多灵活就业人员对未来发展有更大的空间和希望。

　　四是劳动力市场制度改革。制度改革往往需要经历较长时期的调整和转型，其对劳动力市场的影响则是缓慢但又深远的。在我国，劳动力市场的制度变迁主要表现在城乡之间和地区之间劳动力市场的变化。按照充分发挥市场在资源配置中决定作用的原则，我国劳动力市场的演变必然是城镇劳动力市场占主导、农村劳动力进一步减少的格局，也是劳动力自由流动、实现要素最优配置的过程。正如党的二十大报告强调的，要“统筹城乡就业政策体系，破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会”。要破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端，最重要的是大力推进户籍制度改革的步伐。近些年来，我国的户籍制度改革有所加快，特别是由于各地人才竞争的加剧，落户政策有了明显的松动。与建设全国统一劳动力市场的要求相比，户籍制度改革无论是深度还是广度仍有较大差距，特别是在社会融合性方面，仍需进行更深层次的改革。消除就业歧视则是劳动力市场制度变革的另一项重要内容，也是强化就业优先政策、实现高质量充分就业必须解决的一个关键问题。目前，我国已经构建了一套较为完整的促进就业公平、消除就业歧视的法律法规体系，但各种就业歧视现象仍未得到根本解决。随着女性在高校大学生中的比重逐渐上升并占据了多数，女大学生就业难问题日益突出，但她们在劳动力市场中受到的歧视现象也屡见不鲜，这又进一步加剧了大学生就业难的问题。因此，有必要制定专门的“反就业歧视法”，加大劳动法律法规的执法力度，转变传统观念，为劳动力市场公平竞争创造良好的制度环境。

　　总之，我们必须清醒地认识到，当前及未来一段时间，我国经济发展面临的内外部环境都将发生很大变化，不确定性甚至超预期性影响因素增多，要实现高质量充分就业的任务十分艰巨。很显然，要强化就业优先政策，既要注重长期性政策体系构建，也要注重短期性政策的针对性和有效性，还要特别注重长期性政策与短期性政策的衔接与协调，以使政策的效应最大化。这是实现高质量充分就业目标的关键所在。

　　（作者系对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员）

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