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俞祖成:日本的官僚制与“官僚下凡”
2019年05月16日 09:10 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:俞祖成 字号

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  2017年1月,日本媒体纷纷揭露文部科学省长期参与“有组织的官僚下凡斡旋”。围绕该事件,文部科学大臣松野博一于2017年2月21日对外公布了事件调查中期报告,承认有关“官僚下凡”的违法事例总数多达27起。对此,《日本新华侨报》刊文称:“最近,随着官员‘下凡’从事红顶中介东窗事发,日本负责‘教书育人’的文部科学省已然冰天雪地,迅速陷入舆论旋涡。论其势头,绝不亚于在特朗普新政下频频制造新热点的日美关系。”

  何谓“官僚下凡”

  “下凡”(日语:天下り)本为神道教术语,原意为神从天降,后特指离职后的中央高级官僚接受再就职斡旋,以便获得其出身部委所管辖的外围团体、关联企业、独立行政法人、国立大学法人以及特殊法人等机构的高级职位。

  对于成功“下凡”的高级官僚而言,他们不但可以在离职时获得一笔可观的退职金,而且还能在再就职机构以高管的名义获得丰厚报酬。而对于接受“官僚下凡”的准政府机构和民间企业而言,精通法律政策且管理水平高,同时在政商两界拥有广泛人脉的“下凡官僚”能够为他们提供无形的获利或发展保障。这种“官僚下凡”不但容易破坏社会资源的合理配置和公平竞争原则,而且极易形成官商勾结和腐败滋生的温床。这种备受诟病且屡禁不止的“官僚下凡”问题,与日本官僚制本身存在的官尊民卑、身份等级制、官场潜规则以及官僚主导政治等结构性问题紧密相关。

  日本近代官僚制的构建及特征

  日本近代官僚制大约诞生于明治维新期间的1885—1899年。在这个时期,明治政府创设内阁制度以统合行政机构,之后开设帝国议会并积极培养具备专业知识和技术的高级官僚。1886年,明治政府主导创办了以培养高级官僚为使命的“帝国大学法科大学”(后更名为东京帝国大学法学部,即如今的东京大学法学部)。直到1893年,帝国大学法科大学毕业生无需考试即可成为高等文官的特权才被废除。之后,明治政府为了从全社会范围获取政府所需人才,相继颁布了文官任用令、文官考试规则、文官惩戒令以及文官分限令等官僚制度,从而构建起日本近代官僚制度体系。

  形成于明治维新期间的日本近代官僚制度以“资格任用制”为基本原则,将官僚从高到低区分为亲任官、勅任官、奏任官以及判任官,同时贯彻天皇主权理念,规定所有官僚均为天皇的仆人并要求他们时刻向天皇保持无私忠诚,从而在日本社会形成一股根深蒂固的“官尊民卑”之观念。之后,这种封建身份等级色彩浓厚的官僚制度虽然经历了“大正民主时期”的政党政治洗礼,然而接二连三的政治混乱打断了这一进程并逐渐催生自诩为“革新官僚”的官吏集团,最终导致其与致力于推动侵略战争的军部势力的融合。

  二战结束后,在驻日盟军总司令部的主导下,日本推行基于国民主权的一系列改革。在此背景下,战前的官僚被重新定位为“公务员”以强调其作为国民公仆的基本属性。此外,根据新出台的《国家公务员法》,公务员的人事行政权由坚持政治中立原则的人事院接管。然而,政治原理的转换并不能迅速改变官僚的行为规范,从而导致日本战前官僚制的传统得以延续至今。概括而言,战后日本公务员制度所保留的传统官僚制要素包括以下几点。

  第一,身份等级制色彩浓厚的公务员录用制度。负责公务员人事行政的日本人事院将国家公务员考试划分为I 类考试、II类考试和III类考试。其中,I 类考试合格者被视为干部候选人员(职业官僚组),今后有望逐级晋升为课长、局长、事务次官。而其他两类考试合格者被视为“非职业官僚组”,从而几乎无法获得逐级晋升的机会。这种内含“隐形身份制”的公务员考试制度被称为“入口遴选制”,显然延续了战前官僚制中的身份等级传统。直到2012年,日本才实施新的公务员考试制度,将国家公务员考试重组为“综合职”考试和“一般职”考试。其中,综合职公务员负责政策的起草、调查和研究,而一般职公务员则负责定型化的行政事务。然而遗憾的是,改革后的新制度仍无法摈除传统影响。在实际运作中,综合职公务员被视为“职业官僚组”,而一般职公务员则被视为“非职业官僚组”。

  第二,作为官场潜规则的“早期劝奖退职惯例”。在等级森严的日本官僚体制中,并非所有职业官僚组的公职人员均能晋升至局长或事务次官。一般而言,同期职业官僚组的公职人员一般只有1人可以升任至局级以上职位,而同期其余官僚(45—54岁)则会被人事部门谈话、劝退。然而,这种劝退并未“一退了事”。人事部门不但需要奖励被劝退的官僚一笔可观的退职金,而且还需要通过各种方式为他们安排再就业岗位,即开展所谓的“官僚下凡”斡旋工作。1985年,日本实施公务员60岁退休制度。之后,早期劝奖退职惯例通过其他不同方式得以延续。2007年,日本政府修订《国家公务员法》,新增有关公务员再就职规制的法律条款,试图以此剔除备受诟病的“官僚下凡”现象。然而,正如2017年初被曝光的文部科学省有组织的“官僚下凡”斡旋事件所揭示的,日本“官僚下凡”现象从未间断过。

  第三,主导政策制定过程的官僚集团。战后日本经济的腾飞,很大程度上得益于官僚主导的政府体制。在战后很长一段时间,日本中央各部委的官僚机构主导制定了各种行业法(例如石油业法、建设业法、道路运输法、银行法以及证券交易法等法律),据此掌控各行各业的准入规制、生产总量、产品策划以及企业干部人事等权限。换言之,日本各中央部委的官僚集团通过行使行业规制以及行政指导等权力,在不同行业中打造出“官方掌控的市场空间”并据此强化官方与商界的联系乃至勾结,从而为“官僚下凡”打通各种渠道。

  精英官僚影响日本立法

  日本的立法类型包括“议员主导立法”和“内阁主导立法”。其中,前者是指根据宪法第41条以及国会法第56条的规定,一定数量的国会议员有权向国会提出立法建议的立法过程。而后者是指根据内阁法第5条,内阁总理大臣代表内阁向国会提交立法建议的立法过程。截至目前,内阁主导立法占据日本立法的绝大多数。

  值得关注的是,内阁向国会提交的法律草案一般由中央各部委的精英官僚负责起草,其法律草案的起草环节大致如下:第一,就某个急需立法解决的社会问题,中央各部委首先组建名为“研究会”或“恳谈会”的局级私人咨询机构并确定大致的立法方向。第二,根据这一立法方向,主管科室的课长、课长辅佐以及系长等精英官僚展开协议并着手制定立法大纲。第三,局长主持召开的局级会议对主管科室提交的第一稿立法草案进行审议。根据审议要求,主管科室对立法草案进行修订,同时与相关部委和政党进行协商并达成妥协,最后形成局级立法草案。第四,各部委的大臣官房文书课对立法草案进行审查并提出修订要求。第五,各部委确定立法草案后,先后提交至内阁府法制局和事务次官会议进行审查,最后提交至内阁进行阁议并最终形成“内阁提出法案”。

  除了民主党执政时期,内阁主导的立法形式成为日本立法最常见的形态,从中可见日本精英官僚在法律政策制定过程中所发挥的巨大影响力,这也成为“官僚下凡”屡禁不止的根本原因。换言之,只要日本无法改变这种官僚主导的立法模式,“官僚下凡”现象就很可能得不到彻底治理。

  (作者单位:上海外国语大学国际关系与公共事务学院)

作者简介

姓名:俞祖成 工作单位:上海外国语大学国际关系与公共事务学院

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