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项继权 王明为:村民理事会:性质及其限度
2017年10月19日 09:53 来源:《福建论坛·人文社会科学版》 作者:项继权 王明为 字号

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  摘 要:村民理事会是在村民小组(自然村)基础上成立的村民自治组织。对于村民理事会的性质、作用及其未来发展,人们存在明显的分歧。本文以湖北省大冶市茗山乡的农村基层治理改革为样本,讨论村民理事会的性质、功能及其未来发展的走向及限度。从实践来看,村民理事会是自然村落中村民自愿组建的组织形式。村民理事会不仅有助于反映和维护自然村落村民的利益,参与和协助村民委员会的工作,也是在组织村民,推动村民自治从个体参与到群体参与、从分散化的利益表达到组织化的利益表达的重要机制。村民理事会有利于调动村民参与的积极性,激发村民自治的内部活力。然而,村民理事会并不是《村民委员会组织法》法定的基层群众性自治组织,而是一种基层社会自治组织形式;村民理事会参与和承担村民自治的部分事务,但它不是也无力取代现行村民委员会;村民理事会是现行村民自治组织的有益补充,但不是也无力成为村民自治下沉的组织载体。明确村民理事会的性质、功能和限度,可以更清醒地认识和把握当前村民自治的发展方向。

  关键词:村民理事会;村民委员会;村民自治 

  村民理事会是在村民小组(自然村)基础上成立的村民自我组织与管理的组织形式。自2014年中央一号文件提出在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点以来,一些地方纷纷尝试以村民理事会为载体,实现村民自治下沉。然而,村民理事会与现存的村委会自治究竟有何区别?村民理事会是否可以承担村民委员会的功能?是否可以成为一级村民自治组织,或者说成为村民自治下沉的组织载体?少数地区尝试依托村民理事会重构村民自治组织体系是否具有必要性、可行性及推广价值?如此等等问题涉及对村民理事会组织性质、功能的认识,也关乎我国村民自治未来的走向与发展。为此,我们尝试通过案例调查[①],分析村民理事会的性质、功能、作用及其限度,并分析村民理事会取代村民委员会的理论与实践依据及其前景。

  一、村民理事会:自治下沉或重建的载体?

  村民理事会并不是新鲜事物。早在2002年,安徽省望江县就在全国率先建立村民理事会。望江县的村民理事会主要以村民小组为单位组建。由于村民小组大都立足自然村落划分,村民理事会事实上也是建立在自然村的基础上,成为管理村落事务的自治组织。此后,江西、山东、湖南、福建和广东等省市的一些地方在新农村建设中纷纷以村民小组或村落为单位建立村民理事会(有的称之村民事务理事会、村庄理事会、新农村建设理事会等)。2013年,安徽省在修订本省《中华人民共和国村民委员会组织法》实施办法中明确规定“村民小组的村民可以自愿成立村民理事会,其成员由村民推选产生。”强调“村民理事会配合、协助村民委员会开展工作,村民委员会支持、指导村民理事会组织村民开展精神文明建设、兴办公益事业。”这被视为全国范围内第一次将村民理事会写入村委会组织法实施办法的省份。

  如果说早期的村民理事会旨在协助村民委员会的工作,加强村民小组和村落事务的管理的话,自2014年中共中央一号文件提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式,农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方,可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”之后,一些地方纷纷尝试将村民理事会打造成为村民自治下沉的组织载体,甚至取代现行的村民委员会,成为一级村民自治组织。如广东省清远市将自治单位缩小到自然村层面,即把现存的“乡镇——村——村民小组”调整为“乡镇——片区——村(原村民小组或自然村)”的基层治理模式,同步建立村民理事会,作为重新划分的村委会成立前的过渡性自治组织[②]。事实上是以村民理事会取代现行的村民委员会,实现村民自治的下沉。与此不同的是,安徽省则是以现有行政村为基本单元,在不改变村民自治机制,不增加农村基层管理组织和层级的基础上,依托村民会议、村民代表会议等载体,广泛开展农村社区协商,丰富完善村民理事会等协商形式[③]。尽管各地的实践形式不一,但都期望充分发挥村民理事会的自治功能,甚至期望以此再造村民自治组织体系。然而,究竟如何认识村民理事会的性质、功能和作用,村民理事会是否可以取代现行的村民委员会成为村民自治的组织载体,以及村民理事会的实践价值及推广价值人们仍存在不少分歧。

  尤其是从实践及理论来看,有的将村民理事会视为是近年来农村基层党组织领导下的以社区、村民小组为基本单元建立的具有较强行政功能的新型村民自治组织。[④]在这些人看来,现存村委会管理半径过大,人员过多,以村民小组(自然村)为基本单位重建村委会开展村民自治是一种有效形式,而在自然村中设置的村民理事会能有效弥补现存村委会组织的缺陷,有效地实现村民自治。为此,有的将村民理事会视为村民自治下沉的组织载体。[⑤]广东清远的实践就是在村民小组基础上建设村民理事会以取代现行的村民委员会,重建村民自治组织体系。村民理事会事实上成为新的一级村民自治组织形式。不过,大多数地方都强调村民理事会是村民委员会内部的一种村民自组织形式,村民理事会不是取代而是协助村民委员会的工作。村民理事会是联系村民与村党支部及村委会的桥梁和纽带,对村民委员会的部分工作能起到参谋作用,可谓村民委员会的助手。[⑥]由此,村民理事会是在村党支部和村委会的领导下,由农民自己通过选举产生的一种社会自治组织。[⑦]

  对于村民理事会的实践价值及未来发展,一些学者认为村民理事会作为村民自治组织,能有效衔接“乡政”和“村治”,有助于政府基层治理民主化[⑧]。充分发挥村民理事会的功能,有助于村民自治下沉以更加贴近农民,有助于充分调动村落精英和社会资源,发挥村民自主管理的作用。不过,也有的认为,村民自治下沉到村落,更加容易受到村落家族的影响,尤其是在受宗族势力影响较大的南方地区,江西、广东等地发展起来的村民理事会虽凭借血缘辈分将村民串联为一个整体,但其决策权往往演变为少数几个房头所有,民主形同虚设,极大地制约着村民理事会的长效持续发展。[⑨]村民理事会取代现行的村民委员会不仅面临法律的障碍,也面临人力、物力和财力的局限,事实上并不具备可行性和必要性。如此等等,实践的差异与理论的分歧本身反映现实生活的复杂性。对于村民理事会的性质、功能及其未来需要我们更深入的观察和讨论。为此,我们试图通过对一个地区村民理事会的调查对上述问题进行讨论。

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