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党、国家与社会:三者维度的关系 ——从基层实践看中国政治的特点
2015年05月05日 15:41 来源:《华中师范大学学报:人文社科版》(武汉)2005年第02期 作者:景跃进 字号

内容摘要:

关键词:

作者简介:

  作者简介:景跃进(1958-),男,浙江嘉兴人,中国人民大学国际关系学院教授,博士,主要从事政治学理论与方法、当代中国政治研究。中国人民大学 国际关系学院,北京 100872

  内容提要:“国家—社会关系”与“党政关系”是流行于学界的政治分析范畴。在许多情况下,它们是被“隔离”使用的。基于近年来的村民自治实践及其产生的诸多问题,文章考察了“国家—社会关系”和“党政关系”这两对范畴之间的内在关系,并在此基础上探究中国政治的某些特点。通过这一“案例”,论文试图说明中国政治实践对中国政治学研究可能产生的影响。

  关 键 词:国家与社会/党政关系/范畴间关系

  标题注释:基金项目 教育部人文社会科学研究“十五”规划课题“村民自治中的党支部与村委会关系”(01JA810004)

  “国家与社会关系”与“党政关系”是我国政治学研究中广为人们运用的两对概念。在这篇文章中,笔者所要思考的是这样一个问题:这两对概念或范畴所揭示的社会—政治现象之间是否存在某种内在的联系,以及这种联系对于我们思考和运用这两对范畴具有什么意义?就此一主题而论,文章具有较强的理论色彩。不过笔者讨论的进路是具体的,确切点说,这一讨论基于改革开放以来乡村政治的背景。文章首先反思乡村研究中国家与社会关系范式的运用脉络,其次围绕村民自治实践中出现的两委“一肩挑”现象,解析党政关系与国家—社会关系的交织(注:本文的观点最先发表在拙著《当代中国农村“两委关系”的微观解析和宏观透视》(北京:中央文献出版社2004年)一书。2004年5月曾作为会议论文提交在复旦大学召开的“中国政治与政党发展”研讨会。此次在杂志上发表,笔者作了一些技术处理。)。

  一、乡村研究中国家与社会关系范式的既有反思

  改革开放以来,随着全能主义政治的消退,“国家与社会”关系逐渐成为国内学界普遍采用的一个分析术语(注:这一范畴首先是通过市民社会的讨论而引入学界的。上个世纪九十年代初,《中国社会科学季刊》(香港)的一系列专题文章在大陆学界开启了这一学术话语。从理论上说,市民社会是国家与社会关系范畴的一种特定型式,关于它是否适用于分析中国社会存在一定的争论。不仅如此,有的学者对国家与社会二分法是否适合于中国也提出相应的疑问。对此,学者们给出了不同的回答。尽管如此,随着自由主义著作在国内的大量引介和影响日隆,国家与社会关系的分析范畴越来越为人们普遍接受。杨念群:《近代中国研究中的“市民社会”——方法及限度》,二十一世纪,(香港)1995年第12期。黄宗智的“国家与社会之间的第三领域”,载于甘阳主编、哈贝玛斯等著《社会主义:后冷战时代的思索》。牛津大学出版社1995年版;梁治平:《清代习惯法:社会与国家》(导论部分),中国政法大学出版社1996年版;黄宗智主编:《中国研究的范式问题讨论》,社会科学文献出版社2003年版。)。在乡村政治(尤其是村民自治)的研究中,无论是理论文章,还是经验研究,它几乎成为一个主导性的研究范式。

  运用国家与社会关系范式分析乡村政治时,所谓“国家”更多地是指作为国家代理人的乡镇政府。在普通农民眼中,国家是与“官”联系在一起的,而他们在日常生活中大量接触到的“官”便是乡镇干部。而“社会”则指村庄和村民,在概念上与国家相对分。是故,乡镇与村庄的关系被视为国家与社会的关系,“乡政村治”这一术语典型地代表了这一分析思路(注:“乡政村治”这一术语是张厚安教授对实行村民自治后乡村关系的一种概括。所谓“乡政”是指乡镇为一级政府组织,属于国家的范畴;而“村治”指村庄实行村民自治,是群众自治性组织,属于社会的范畴。可见,“乡政村治”是从组织性质和法律关系的角度来观察乡村关系的。乡村之间的实际关系远比这一术语丰富和复杂得多。)。在此,国家与社会的区分是根据政府(行政)组织的边界来确定的。这一做法自然有一定的理据,尤其是对于一个曾经历了高度政治化的社会来说,“乡政村治”格局的确立具有非常重要的意义。但另一方面,这一区分只反映了复杂事像的一个方面,如果忽视其他面向,显然有过分简单化之嫌。笔者以为,至少有两点值得注意:一是乡镇政府在扮演上级政府的代理人角色之外,还具有自身的特定利益。当这种特定利益没有得到很好的满足或有效约束之时,就有可能出现各种搭便车和越轨行为。各种形式的土政策虽然以政府的名义出台,但其实可能是完全违背中央政府的法律和政策。在这种情况下,乡镇与村庄发生的矛盾若要运用国家与社会关系的范畴来分析,一定要非常谨慎。因为此时代表国家利益的中央政府往往与农民站在一起,在减轻农民负担的问题上,我们就经常能遇到类似的事例。可见,政府并不总是以整体方式来行动的,相反它很可能解裂为许多的行动者,因此在运用“国家”的帽子时,应当有所谨慎[1]。其二,虽然在组织性质上,村庄不属于政府系列,但由于村庄的特殊性质,它具有一定的行政管理功能。《中华人民共和国村民委员会组织法》对此亦作了明文的规定。村干部在履行行政管理职能时,同样扮演了国家代理人的角色,即使他们的身份并非国家干部。这样村干部与村民之间的矛盾有时也可以用国家与社会关系的范畴来分析。这意味着从方法论角度看,乡镇与村庄之间的组织边界并非国家与社会关系的天然边界[2](p213)。诚如徐勇所说,“由于乡镇属于国家在农村的基层政权,其管理的事务体现着各级政府的意志,通常被称为政务,即政府下派的任务。在村一级实行村民自治,自治的范围主要是涉及本村村民利益的事务,通常称之为村务,即社区自身的事务。由于村隶属于乡,由乡所管理的政务必然会延伸到村。这样,在村的范围同时存在着政务和村务”[3](p212)。因此,国家与社会关系分析范式不能仅仅停留在组织结构的层面,我们还必须从利益代表和功能履行这两个角度来把握这一范畴的含义。

  如果我们的认识仅停留在此,显然是不够的。当我们运用国家与社会关系范式来分析当代中国农村的乡村关系时,还必须解决的一个问题是如何看待作为“国家代理人”的乡镇政府?在党政不分的体制中,讨论国家与社会关系而忽视政党组织的角色与作用是缺乏现实性的。问题是如何从学理层面来解析党、国家、社会三者之间的复杂关系?说得更具体一些,我们是否应该将乡镇党委包括进广义的乡镇政府范围之内(在宏观层面,这一问题的表述是:是否可以将执政党作为国家的有机组成部分)?(注:政党与国家的关系具有不同的类型,对此,有学者区分道:“一般而言,在历史上执政党对国家政治生活的领导曾经有过三种方式:一是执政党位居政府之上,由执政党作出决策,而政府成了直接执行党的决策的工具;二是执政党根本不通过国家政权机关,而直接行使管理国家及一切社会事务的职能,即所谓‘党国’政治;三是执政党通过国家政权行使对国家政治生活的领导,即通过国家代议机关制宪、修宪及其他立法活动,以及通过国家政权机关对法令的贯彻实施来实现领导。”张志明:《从民主新路到依法治国》,江西高校出版社2000年版。)

  在这一问题上,我们需要一种辨证的研究视角。一方面,必须认识到中国共产党在中国政治体制中的特殊地位以及相应的党政关系结构。一如胡伟所说,“中国共产党……是当代中国政府过程的中枢。中共组织实际上已把国家机关的权力统一于自身,而且掌握着军事力量,决定着利益表达、综合、决策和执行的全过程。无论从其结构上看还是功能上看,它已经不同于世界政治现象中的一般政党的意义,事实上构成了一种社会公共权力,相当于国家组织而又超越了国家组织。只是,中共并未完全取代国家组织,而是使国家组织的存在更加有助于自身功能的发挥。这既有社会主义国家的一般特征,也有中国自己的特点。”[4](p98)

  另一方面,尽管中共组织与国家机器之间存在着紧密的联系,但两者不是一回事。在最近发表的一篇论文中,林尚立从功能角度将国家等值于广义的政府概念(包括立法、行政和司法三部分),认为“在中国,把党这样一个特殊的政治力量纳入国家这个范畴是不合适的。政党是现代政治的主角,但是政党并不因此成为政治制度的组成部分。政党只有作为政治制度的实际操作者——执政党,才拥有实际的政治力量,而这种政治力量也只能借助于政治制度即国家才能实现。在这样的情形下,政党(执政党)自然可以归入国家这个范畴。中国共产党是社会主义事业的领导核心,既是执政的力量,也是领导的力量,作为执政的力量,是政治制度的实际操作者,作为领导的力量,可以不依赖政治制度,即国家制度,而拥有实际的政治力量。所以在中国,党的权力与国家权力之间虽有部分重叠,但两者之间还是相对独立的。”[5](p153-154)

  由此,我们得到了一个硬币的两个图面:一方面,作为执政党,中共占据着国家机构的核心地位,而且政党的高层组织事实上是作为广义国家机器的组成部分而运作(因此党中央国务院经常联合发文)。“由于……党和政府在人员组织上是一体的,所以,体制内领导和体制外领导在许多方面是互通的。在这种领导方式下,党和政府关系具有很强的内在统一性,党是决策核心,政府是政策执行主体。党对国家领导所形成的党和国家的这种关系,决定了国家全面主导社会是在党对国家全面领导的基础上实现的。同时,党对国家的全面领导为国家主导社会提供了丰富的组织资源和体制资源,因为,在党全面领导国家的条件下,政府内的许多关系,如中央与地方关系、政府与社会团体关系,都同时具有党内组织关系的性质,而党内的组织关系是强调组织间的领导与服从关系的。”[5](p167)另一方面,中共党组织又具有自身的相对独立性,在政府系统之外存在着广大的党员以及渗透于整个社会的党的基层组织。中共组织的这一特性,很大程度上决定了国家与社会范式的局限性。对此,林尚立指出,“……在国家与社会关系中,作为中国社会领导核心的中国共产党具有决定性的作用。我们可以把党作为政治力量归结到国家的范畴,并由此来分析国家与社会关系,但是问题在于党作为一种组织力量,与社会有着密切的关系。这就意味着中国社会的权力关系与一般国家(包括西方国家)有很大差别。这种差别决定了我们不能像研究其他国家那样,直接用国家与社会的二分法来研究中国问题,要充分考虑到党作为一种特殊的政治力量在国家生活、社会生活以及国家与社会关系中的重要作用。”[3](p152-153)

  这一观点对于中国政治的研究具有重大的方法论意义。它提醒我们,不能孤立地运用国家与社会关系范畴来分析当下的中国政治现实,而必须考虑政党的因素(注:笔者写下这句话也是对自身研究反思的一个小结。在“国家与社会关系视野下的村民自治”一文中,我曾使用“单结构双功能”这样的术语来描述村委会的组织性质与承担功能之间的关系。所谓“单结构”是指村委会的性质是群众性自治组织,所谓“双功能”是指作为一种自治组织,它既要承担自治功能又要承担行政功能。这样的叙述在方法论上显然无视村党支部这一最为重要的组织之存在,故注定是片面的、不切合现实的。今天看来,除了其他因素外,导致这种认识偏差的方法论原因是没有处理好党与国家的联系,没有关注这一问题的复杂性。景跃进:《国家与社会关系视野下的村民自治——读徐勇教授的〈中国农村村民自治〉》,(香港)中国书评1998年5月12日。)。由此,国家与社会二分法被政党、国家和社会三角关系所丰富。

  二、党政关系与国家—社会关系的交织:两委关系的实践

  不过,笔者在这篇文章中试图要说明的是另一意义上的党、国家和社会关系——即使在考察国家体制内的政党活动时,也有必要将党组织的角色加以特别的处理。我们以村民自治中两委“一肩挑”为例来说明这一点。

  从逻辑上说,两委关系体现的是一种特殊类型的党政关系(注:杨光斌指出,“中国共产党对国家的领导地位,具体表现为它对国家各个方面的政治领导、组织领导和思想领导。在领导的实现形式上,党的组织存在于广泛的政治生活中,不论是构成政治权力中枢的中央政治机关,还是基层的乡村管理机构、街道办事处和企事业单位及群众团体,都有党的组织。在这一背景下,形成了当代中国政治关系中最根本的‘党政关系’,也就是我们习惯上所说的‘党和国家领导体制’中的‘国家’……。因此,在中国,很多政治关系和重要政治现象,都在一定程度上包含着‘党政关系’的内容。即使那些不直接关系到‘党’或‘政’的政治活动,最后也会或多或少地反映出‘党政关系’的内容来。”杨光斌:《中国政府与政治导论》,中国人民大学出版社2003年版。),乡村关系体现的是国家与社会关系,两者属于不同的分析范畴。但是,在现实生活中,这两个范畴以及它们所描述的经验现象之间存在着内在的联系。在党政合一体制(西方称之为PARTY-STATE)下,政党组织被高度科层制化了(bureaucratization)。在政府的每一层次都有居于权力核心地位的党的机构。由此导致的一个结构性后果是,党政关系与国家社会关系以一种特殊的方式连接在一起,亦即国家与社会关系中渗透着党与国家(政府)的关系以及党与社会的关系(注:严格地说,“党国关系”与“党政关系”不是同一个概念,但在本文论述的脉络内,“忽视”这一区分不会导致大的问题。对此笔者将有专文进行讨论。)。在基层政治中,这种联系表现为:党组织的角色既存在于纵向的乡村关系之中——乡镇党委与村庄党支部之间的上下级关系,也存在于横向的两委关系以及乡镇层面的党委与政府的关系。党组织作为一个中介将村庄的两委关系与乡村的国家—社会关系联结了起来。

  在全能主义政治时期,党政不分与国家—社会不分是同一个硬币的两个方面。实行村民自治显然是对公社体制的一种解构,国家与社会的边界由模糊开始变得清晰起来,但这一过程主要是通过社会要素的成长实现的,而在党政合一体制方面并没有大的根本性变化。因此,党政关系与国家与社会关系之间的联系依然是制度性的,而且存在着相当程度的重叠/交织。在村庄政治层面,“村支部不仅仅是对村庄公共生活进行政治领导,即实现政治领导权,更重要的是扮演了国家行政机构的角色,行使的是国家行政权力。因为几乎所有上级下达的任务,即‘政务’,如计划生育、征兵、征购粮入库、收缴税费等都是由村支部组织实施的。乡镇与村里每年签定目标责任书的第一责任人往往都是村支书。乡镇干部下乡布置或检查工作也是直接与村党支部书记打交道。”“从某种意义上讲,‘两委’关系的实质是国家行政权力与村民自治权力的关系,是政务与村务的关系,是国家和农民的关系。‘两委’冲突的实质就是行政权与自治权的冲突,政务与村务的冲突和国家与农民紧张关系的外显。”[6]

  事实上,在面临村民自治的冲击时,乡镇政府正是利用这一关联机制,通过(甚至强化)对村党支部的领导关系,来弥补由于实行村民自治而出现的失控可能。“一肩挑”恰好成为这样一种制度安排的中介。它成为不同制度安排的连接点和交汇区,因此,也注定要成为一个矛盾冲突的场域。

  我们可以通过对乡镇干部的行为描述来把握/理解这一点。在某种意义上,乡镇干部是从自身的利益角度来看待村民自治的,其利益关注集中体现在以下三个方面:第一,来自人事安排方面的挑战。村干部的传统产生方式主要体现了乡干部的意愿,因此任何新的人事制度变动,都意味着是对既成安排方式的一个挑战。在干群关系紧张的村庄里,村民自治很可能意味着乡镇喜欢的村干部下台,而村民喜欢的“刺头”上台。第二,与人事问题紧密相关的是行政管理任务的落实问题。在压力型体制下,乡镇最迫切需要的是听话和负责的村干部。由于乡镇规模和管理幅度的制约,乡镇干部无法亲自对村庄进行日常管理,以及亲自完成国家的行政任务,村干部对于乡镇干部来说是自己的一条腿。而且实行家庭承包制后,乡镇的行政成本日渐增长,遇到的问题和困难越来越大,在这种情况下乡镇干部更加需要村干部的支持与配合。但村民选举上来的村干部会如何看待乡镇布置的行政任务?是否听话?很大程度上是未知数,这给乡镇行政工作带来了一种不确定性。第三,乡村于部在公务与私交中结成的利益连带关系,这种利害关系虽然不能拿到桌面上来,却是实实在在起作用的政治变量(注:在村委会直选之初,新当选的村主任挟民意而查帐,往往引发激烈的冲突。在大多数情况下,乡镇干部以不同的方式和程度卷入这一冲突,从而凸显了乡村干部之间的这种利害关系。随着乡镇干部的换届和村庄班子的变化,这种利害钮结渐趋淡化。由此导致的一个结果是,乡村干部之间的讨价还价或博弈越来越具有功利色彩。)。

  因此无论从哪个角度考虑,乡镇干部一般都不会由衷地支持村民自治。相反在更多的情况下,村民自治被看作一个外来的危险变量,是对“乡村权力结构复合体”的一种颠覆和挑战(注:所有的乡镇干部都不喜欢村民自治这当然是一个非常武断的说法,笔者在最初的几年中几乎没有遇见内心支持村民自治的乡镇干部,但在2003年秋夏之交的两次走访中,遇见了几位开明之士。何包钢与郎友兴在浙江的研究也发现乡镇干部对于村委会选举的态度发生了微妙的变化。尽管如此,作为制度层面的分析,只要基本结构与宏观环境不发生大的变化,乡镇干部的基本行为模式也不会发生根本性的变化。何包钢、郎友兴:《寻找民主与权威的平衡》,华中师范大学出版社2002年版。)。它可能导致既有权威结构和利益格局的双重解体。前者意味着乡镇对村干部人事权的失控,以及由于这种失控而导致的行政管理的瘸腿;后者意味着非正式关系网以及在这一网络上发展出来的利益格局有可能受到冲击。

  基于上述理由,在两委关系的矛盾与冲突中,乡镇不是一个独立的仲裁者,相反是这场游戏中倾向于与村支书结盟的一个玩家。由此可以理解为什么在各地两委矛盾的报道中,乡镇干部一般都站在村党支部书记的一边。对此,何增科分析道:“实行村委会直选后,村委会干部特别是村委会主任的村庄当家人角色意识和维护村民利益的保护人角色意识明显增强,而国家代理人角色意识和赢利型经纪人角色意识显著淡化。而支委会特别是支部书记则更多地扮演着上级政府‘代理人’和‘盈利型经纪人角色’,村干部双重角色的矛盾和冲突外化为村两委特别是书记和主任的矛盾和冲突。此外,在与乡镇党委和政府打交道的过程中,村委会在完成上级任务和维护村民利益有矛盾时,往往站在维护村民利益一边,对上级布置的工作任务合意的就执行,不合意的就推掉,使乡镇领导甚感头痛。乡镇领导在这种情况下,更多地依靠村党支部来完成各种工作任务,同时在两委争执时有意无意地站在党支部一边。”[7](p76)

  从党政关系与国家—社会关系的交织视角来分析两委矛盾,包含着双重意义:一方面,在两委冲突的背景下,村党支部是如何诉诸于乡镇干部支持的,以此来维护自身的权威;另一方面,在村民自治的背景下,乡镇干部为了完成行政任务以及满足政绩冲动,是如何依赖于村党支部的。在这一双重动力机制的作用下,一肩挑的做法受到了乡镇政府的普遍欢迎——它有利于降低乡镇的行政成本。一肩挑不但从结构上解决了两委冲突的组织基础,而且通过乡镇党委对村党支部的领导关系,可以有效地消解来自村民自治的挑战和潜在威胁。

  图1和图2表示实行“一肩挑”前后,乡村权力结构复合体的变化。

  图1 “一肩挑”之前的乡村组织结构

  图2 “一肩挑”之后的乡村组织结构

  图1和图2的对比显示,在实行“一肩挑”的情况下,乡镇与村庄的关系被简化了,法律文本规定的乡政府与村委会之间的指导关系以及乡镇党委与村支部的领导关系在理论上还可以区分,但在实践中却难以辨识(注:项继权在村庄调查中发现,乡村关系的实际情形远远超出了领导关系和指导关系的范畴。他指出,“‘乡政’对‘村治’的影响既有制度化的组织渠道,也有非制度化的人情往来;既有政治上、政策上的支持,也有行政上的参与和协助。这显然并不能简单地归为一种‘指导关系’或‘领导关系’”。项继权:《集体经济背景下的乡村治理》,华中师范大学出版社2002年版。)。国家法律与中央文件对两委职能的模糊界定恰好为这种关系替代提供了最好的屏障。

  在这一“乡村权力结构复合体”中,村党支部成为一管非常重要的黏合剂,其功能状况直接影响到乡村复合体的有效运作。事实上,为了便于控制,在实行“一肩挑”的地方,乡镇政府开会常常以各村党支部书记会议的名义来召集,从技术操作的角度来淡化村民自治的影响,强化(党组织内部)下级服从上级的领导意识和领导关系,并利用这一点来贯彻乡镇政府的意志(注:在没有实现一肩挑的村庄,乡镇政府也有自己的控制办法。例如,由包村干部决定村庄事务、对村主任实施架空法(乡镇开会不通知他)、任命村庄助理,执掌实际权力、村财乡管等等,类似的土办法可谓五花八门。)。

  而要实现这一目标,前提时必须保证村党支部书记顺利地当选为村主任。在不少地方,“一肩挑”再次刺激了乡镇“管选”的动机。例如,对候选人资格的限定越来越严格,将实现“一肩挑”的比例作为一种行政任务来下达(注:许多地方在村委会选举时,将实行“一肩挑”作为硬性指标来加以落实。有的地方要求70%,有的地方甚至要求高达90%!在南方某省,以政府文件的方式要求乡镇控制候选人的提名权。),在选举过程中强调加强组织领导等等,从而将海选或直选产生的民主政治的活力和生气再次堵塞在瓶子里面,可以观赏,但不能实用。

  三、小结

  从制度设计来看,“一肩挑”结合了双重关系:它既包含了乡镇与村庄的“行政”关系,又反映了乡镇党委与村支部的党组织关系。乡镇政府普遍欢迎“一肩挑”制度安排的奥秘在于:在党政不分的体制下,乡镇政府利用乡镇与村庄党组织之间的领导关系,来淡化甚或取代乡镇政府与村委会之间的指导与被指导关系。这一事实表明,在既有政治体制的背景下,党、国家与社会三者之间的关系必须加以通盘的考虑,而党政关系和国家—社会关系的联结是考察这一问题的一个具体进路。

  收稿日期 2004-10-20

  参考文献:

  [1] Joel Migdal.State Power and Social Sources:Domination and Transformation in the Third World[Z].Cambridge:Cambridge University Press,1994.

  [2] 景跃进.村民自治:国家与社会关系边界的重塑[J].江苏社会科学,1999,(12).

  [3] 徐勇.中国农村村民自治[M].武汉:华中师范大学出版社,1997.

  [4] 胡伟.政府过程[M].杭州:浙江人民出版社,1998.

  [5] 林尚立.集权与分权:党、国家与社会权力关系及其变化[A].陈明明主编.革命后的政治与现代化[C].复旦政治学评论:第1辑.上海:上海辞书出版社,2002.

  [6] 徐增阳,任宝玉.“一肩挑”真能解决“两委”冲突吗——村支部与村委会冲突的三种类型及解决思路[J].中国农村观察,2002,(1).

  [7] 吴理财.当前乡村民主发展的主要问题及其原因——以‘潜江现象’为案例的分析”[OL].中国农村村民自治信息网,http://www.chinarural.org.

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