【内容提要】 国家结构形式是立宪者对立宪之时的政治现实所作的宪法判断，并不存在优劣之分或者一种形式向另一种形式必然过渡的问题。国家结构形式问题，本质上是不同社会发展阶段国家权力纵向配置的“度”的问题。当前，民族区域自治制度实施过程中存在的上级国家机关权力行使不规范、自治权虚置等问题，完全能够在现行宪政体制即复合单一制国家结构形式之下得到解决。通过科学合理配置和规范行使中央与民族自治地方权力，民族区域自治制度将在维护民族团结、国家统一、促进区域经济社会发展等方面发挥更大作用。

　　【关 键 词】国家结构形式/权力配置/民族区域自治

　　国家结构形式是“在国家机构体系内纵向配置和运用国家权力的政治法律制度”[1]1。国家结构形式涉及一个国家内部整体与组成部分之间、中央政权机关与地方政权机关之间的关系，其实质是规定中央与地方之间的权限划分。在多民族国家的现代国家建设中，民族因素直接影响到国家结构形式的选择。“如果国家结构形式处理不当，就必然引起民族矛盾和冲突，造成国内局势的动荡，危及到国家统一和安全。”[2]在中国，民族区域自治制度的建立，丰富和发展了国家结构形式的内涵。然而在民族区域自治实践中，由于中央与民族自治地方权力配置不甚合理，自治权在一定程度上被虚置，也引发了学界对现有国家结构形式的质疑。为此，本文试图从国家结构形式与民族区域自治制度关系的视角进行探讨。

　　一、民族问题引发对国家结构形式的讨论

　　中国共产党在创建初期曾提出采用“联邦制”和“民族自决权”来解决中国的民族问题，但最终根据实际国情选择了民族区域自治。通过民族区域自治，国家希望实现的目标是：(1)采用“区域自治”而不是“联邦制”，在法律上排除“民族自决”和政治分裂的可能性。(2)通过“区域自治”制度与一系列政策(如干部政策、教育政策等)使少数民族能够得到“管理本民族内部事务的权利”，以保障民族平等，加快少数民族地区社会经济发展。(3)“自治地方”的设立在地域上充分考虑到各民族杂居状况和区域经济发展，为自治地方内的族际交流创造条件[3]。民族区域自治制度(当然也包括后来的特别行政区制度)的建立和实施，国家权力的纵向配置方式呈现出与普通行政区域不同的特点，引发学界对国家结构形式的广泛讨论。

　　一般认为，中国是单一制国家，但也有学者认为，中国的国家结构形式既不是联邦制，也不是传统意义上的单一制或单一制与联邦制的趋同状态，因为“世界上单一制与联邦制呈现出的趋同潮流”是“在中央与地方之间有明确分权的基础上的趋同，而在我国中央与地方之间缺乏基本的明确分权”，只是一种“混沌”状态[4]。还有学者认为，单一制与联邦制的划分是个假命题，即使是在“单一制下，中央的决策实际上也很难在不考虑地方利益和区域压力的情况下作出，而在一些国家，中央主权仅仅停留在法律和理论的层面上；联邦制下亦有在地方区域强力推行具体政策的先例。”笔者认为：要对上述争议作出回应，首先要对国家结构形式的分类标准展开讨论。

　　(一)传统国家结构形式的分类标准及其局限。

　　在国内宪法学界，对于国家结构形式的分类标准一直存在争议。例如，王世杰、钱端升先生在《比较宪法》中认为，“联邦制与单一制根本差别之所在，我们以为应全在国家事权划分的手续。凡属联邦国家，其中央政府与各邦政府的事权，全由宪法规定，所以各邦政府的事权，有宪法为保障；其在单一制国家，无论分权至如何程度，其地方团体的事权，总系经由中央政府以普通的法律或命令规定。所以地方团体的事权，初无宪法保障。”[5]事实上，无论是当今联邦制还是单一制国家，中央政府与地方团体的分权都在宪法中有所体现，因此，这种区别标准已不能反映政治现实。

　　童之伟教授在《国家结构形式论》中认为：“单一制与联邦制的区别，从根本上说只有一条，那就是看主权权力是由全国性政府独占还是由其与区域性政府分享；由全国性政府独占主权权力的是单一制，由全国性政府与区域性政府分享主权权力的是联邦制。”[6]单一制国家宪法一般不允许地方政府分享主权权力(对有关事务的最终决定权)。虽然该观点得到较多学者的认同，但是随着各国政治实践的发展，单一制国家中央政府向地方政府分配权力的现象已越来越普遍，在民族自治地方，自治权即包含了地方政府对有关事务的最终决定权；在特别行政区，特区政府对于有关事务的最终决定权则更为广泛。因此，由全国性政府“独占”主权权力的标准已不能涵盖所有单一制国家的宪政实践。