【内容提要】 推进人民代表大会制度理论和实践创新的关键是正确处理党、政府与人大的关系，而处理好这一关系的主导和决定性因素是各级党委要更好地发挥人大作为国家权力机关的作用。实际上，政府与人大的关系并不主要取决于政府或人大，而是主要取决于各级党委的协调作用，只有实现党管干部原则与“一府两院”由人大产生制度的有机结合、完美对接，才能更好地发挥人大在“一府两院”产生中的作用。因此，各级党委要加强“一府两院”对人大负责、接受人大监督的“协调”工作及其相关制度建设。“一府两院”官员对党负责和对人民负责、对党委负责和对同级人大负责是高度一致、不可分割的，人民代表大会不仅是国家权力机关，也是法定的权威监督机关，“一府两院”受人大的监督。因此，党的领导、人民代表大会制度、民主协商制度应更加有机地结合起来，形成一个系统完整、灵活高效的制度体系。同时，人大还要进一步增强自身的能力建设，尽快实现其审议、质询、监督以及讨论和决定重大事项的“能力现代化”。

　　【关 键 词】人民代表大会制度/“一府两院”/政治体制改革

　　“人民代表大会制度是保证人民当家做主的根本政治制度”[1]26。改革开放以来，人民代表大会制度建设取得了巨大成就和进步，但也存在一些问题和尚待完善之处。全面建成小康社会和全面深化改革的新形势对人民代表大会制度建设提出了新的要求，因此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，要“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”[2]28。这是中国共产党十八届三中全会关于全面深化改革的重要战略部署，也是积极稳妥推进政治体制改革的重大举措，值得深入研究。

　　一

　　社会主义国家的人民代表大会制度来源于苏维埃制度，但它可以一直追溯到巴黎公社。在坚持人民当家做主方面，它们一脉相承，但其具体形式又各具特点。巴黎公社是无产阶级专政国家形态的最初尝试，其最高权力机关是由巴黎人民直接选举产生的公社委员会，公社委员会同时又是行政机关和执行机关。也就是说，巴黎公社实行“议行合一”，这就创立了一个不同于西方三权分立的新的政治体制。对此，马克思恩格斯给予了充分的肯定。马克思说：“公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。”[3]55但在实践中，为了贯彻落实公社委员会的决定，不得不成立一些专门委员会，其主要职责类似政府部门和行政机构所担负的职责，其成员全部是巴黎公社的委员。也就是说，巴黎公社委员一身二任，既是议员，又是政府各部的部长和主要官员。十月革命胜利前夕，列宁在谈到新生国家性质时说，“这种国家并不是指通常的资产阶级议会制民主共和国那样的国家，而是指1871年巴黎公社以及1905年和1917年工人代表苏维埃那样的国家”[4]65，“工兵代表苏维埃再现了巴黎公社所创造的那种国家类型”[4]49。苏维埃是国家权力机关，下设人民委员会，承担政府部门的工作。可以看出，苏维埃政权力图学习巴黎公社“议行合一”的模式。如果说巴黎公社运用这种模式管理一个城市还能胜任的话，那么运用这种模式管理一个国家恐怕就难以为继了。随着实践的发展，后来苏联还是根据实际需要把行政职责从苏维埃分离出来，在人民委员会的基础上，成立了专门的政府机关——部长会议。部长会议主席就成为通常人们所说的总理。这无疑是社会主义政治体制进一步发展完善的标志。

　　与巴黎公社相比，苏维埃政权又出现了一个新的现象，即执政党。巴黎公社革命时期，民族国家范围内的无产阶级革命政党还没有建立起来，当时只有一些革命团体和党派参与领导巴黎公社起义，其一些代表人物还被选人公社委员会。因此，从一定意义上说，巴黎公社体现了多党派的政治合作，但没有形成所谓的执政党。而十月革命则不同，它始终由布尔什维克党领导，新生的红色政权也是由布尔什维克党领导创建的。在苏维埃政权初期，虽然也有一些党派参加，但不久还是形成了布尔什维克党一党单独掌权的局面，党的主要领导人分别兼任人民委员会的重要职务，列宁亲自担任人民委员会主席，党的政治局其他委员分别担任相当于政府各部部长的人民委员。这种权力的转移和基本架构直接造成了执政党权力与国家行政权的凸显和密切结合，执政党成为国家的领导和决策核心，而政府实际上变为执政党的执行机关。与此同时，苏维埃这一权力机关转变为纯粹的“立法”机关，其功能主要是制定法律，而无缘决定国家的重大事项，其作为国家权力机关的地位和作用就逐步弱化乃至“虚化”。这无疑是苏联政治体制的一个根本性问题，它容易造成党政不分、以党代政和权力过分集中的弊端。事实上，伴随着斯大林高度集权体制的形成，这种弊端越来越严重。

　　新中国政治体制建设虽然有创新，但总的来说是学习、借鉴乃至照搬了苏联模式。苏联政治体制的弊端、国家权力机关被弱化甚至被“虚化”的现象，我们也未能避免。从理论上说，我们坚持人民当家做主，在法律上，人民代表大会制度是国家的根本政治制度，人民代表大会是国家的权力机关，但实际上，人民代表大会制度并未全面发挥其应有的作用，它履行各项法律所赋予的职责，常被看做“走过场”，而且在“文化大革命”中，人大长期停止活动。因此，如何改变和克服人大被弱化乃至“虚化”的现象，就成为真正落实人民当家做主和推进社会主义民主建设的重要问题。改革开放以来，中共中央越来越重视人大的工作，反复强调要坚持和完善人民代表大会制度。党的十七大报告还专门强调“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”[5]。总体来说，在党的领导下，人大的工作取得了很大的成就，各项工作依法有序推进，尤其在立法方面做的工作更多，取得的成绩更大，国家宪法进一步完善，各项专门法律陆续审议通过、颁布施行，这就为社会主义建设和改革提供了可靠的法律依据和法律保障。当前，中国特色的社会主义法律体系已经初步形成，但人大在讨论决定重大事项、进行民主监督方面尚需进一步发挥应有的作用。党的十八大报告也提出：“要支持人大及其常委会发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。”[1]26党的十八届三中全会《决定》进一步强调，要推进人大制度的理论和实践创新，发挥其根本政治制度作用。

　　全面贯彻落实《决定》精神的关键是正确处理党、政府与人大的关系，而处理好这一关系的主导和决定性因素是各级党委要进一步提高思想认识，调整相关政策，完善各项相关制度，更好地发挥人大作为国家权力机关的作用。执政党在中国的政治体制和政治运行机制中处于核心地位，这就决定了政治体制改革在很大程度上是改革和完善执政党的领导和执政方式，调整执政党同人大、政府、政协等各方面的关系，归根到底就是如何进一步坚持和完善党的统一领导和协调各方的作用。政府与人大的关系如何，实际上并不取决于政府或人大，而是取决于各级党委的协调作用，取决于相关制度、机制和程序是否健全。各级党委不仅要处理好自身与人大的关系，而且有责任从制度安排上保障政府由人大产生、对人大负责、接受人大监督。改革开放初期，邓小平针对苏联模式的弊端和中国权力过分集中的现象，强调要正确处理党政关系，努力解决党政不分、以党代政的问题。经过多年的探索与实践，党政关系得到了较好的处理，但是党与人大的关系、政府与人大的关系还需要进一步高度重视，党的领导和人民当家做主还需要进一步有机地结合起来。

　　正确处理执政党与人大的关系，必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者的有机统一，以保障人民当家做主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标。历史证明，必须坚持共产党的领导，中国才能取得新民主主义革命的伟大胜利；实践证明，只有坚持共产党的领导，中国才能搞好社会主义建设和改革，实现中华民族的伟大复兴。党是工人阶级的先锋队，是由人民中的先进分子组成的，党代表人民掌握国家政权并领导人民进行社会主义建设和改革。但人民是国家的主人，在国家政治生活中处于主体地位，因而共产党要为人民服务，为人民谋幸福，是“社会公仆”而不是“社会主人”[3]12。可见，党的权力来源于人民，是替人民掌权，执政党必须牢固树立正确的“人民观”和“权力观”。

　　人民是国家的主人，但组成人民的亿万个体是无法直接管理国家的。一方面，它把权力交给执政党，由执政党统一领导国家的管理工作；另一方面，它又选举产生各级人大，由人大这一代表机构行使国家权力。“没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主。”[4]152人民代表大会制度是保证人民当家做主的根本政治制度，执政党要坚持人民当家做主，就必须尊重并支持和保证人大及其常委会充分发挥国家机关的作用，要善于使自己的主张通过人大及其法定程序变为国家的意志。

　　人民代表大会制度是中国的根本政治制度，也是中国政治体制和政治运行机制的基础。我们不搞三权分立，也不搞二元权力结构，而是始终坚持党对人大工作的指导和领导。执政党要积极支持人大独立自主地履行职权、依法开展相关工作，不进行直接干预。人大不是单纯的“表决机器”，而是国家权力机关，其主要权力既包括依法进行选举和立法工作，还包括依法行使审议、质询、监督以及讨论和决定重大事项的权力。因此，人大既要坚持独立行使国家权力机关的各种权力，又要自觉接受党的领导和指导，使自身工作始终保持正确的政治方向。不言而喻，上述思想是处理好执政党与人大关系的总原则，也是推进人民代表大会制度理论和实践创新的基础。

　　二

　　十八届三中全会《决定》指出，要“健全一府两院由人大产生”的制度[2]29。“一府两院”由人大产生。主要通过两种形式：一是“选举”，二是“决定”[6]21。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)规定，中华人民共和国主席、副主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，由全国人民代表大会选举产生，省长和副省长以及各级正副行政官员、各级人民法院院长、各级人民检察院检察长，由同级人民代表大会选举产生。《宪法》还规定，根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理人选；根据国务院总理的提名，决定各部部长等人选。在人民代表大会闭会期间，其常委会可以在法定的范围内任免相关官员。

　　健全“一府两院”由人大产生的制度，就是要完善人大“选举”或“决定”官员的制度，其关键是正确处理党管干部制度与人大选举、决定“一府两院”官员制度的相互关系。从法律规定而言，“一府两院”官员最终是由人大通过“选举”或“决定”的方式产生的。但在现实中，“一府两院”官员候选人产生的整个过程，从考核、酝酿、提名到最终确定，都是由执政党直接负责的，人大只不过履行最后的法律程序。中国实行党管干部原则，这是中国社会主义政治体制的特点和优势，应当继续坚持并不断发展完善。“一府两院”人选的产生无疑也应坚持这一原则，但问题是，在坚持这一原则的前提下，如何实现党管干部原则与“一府两院”由人大产生制度的有机结合、完美对接，更好地发挥人大在“一府两院”产生中的作用，这无疑是十八届三中全会《决定》所强调的一个重要问题。应当承认，人大在“一府两院”官员产生过程中的作用应得到进一步发挥，避免“走过场”。然而，在一些地方的“一府两院”官员产生过程中，“走过场”现象仍然存在，甚至比较明显。因此，要全面贯彻落实十八届三中全会《决定》的精神，进一步完善“一府两院”由人大产生的制度。为此，必须做好以下四个方面的工作。

　　第一，强化选举中的审议环节。所有涉及“一府两院”官员的“选举”或“决定”，必须经由人大尤其是常委会严格审议，并保障这种审议制度化、程序化。众所周知，“一府两院”官员的候选人是由执政党向人大正式提出的，为了保证审议工作的质量，防止“走过场”现象滋生，党委有关部门应当向人大提供更加详细的书面材料，对候选人进行更为全面的介绍，保证代表在充分知情的前提下进行投票；必要的话，党委应指定权威负责人到会，对此进行更深入的介绍，并现场回答人大代表的问题。各级人大应逐步建立和健全预审机制，成立对候选人进行审议的预审委员会或预审小组，其成员可以由常委兼任，候选人名单在正式提交大会审议之前，先由其进行预审。预审委员会应有相关领域的专家和富有实践工作经验的人员参加，使之更具有权威性、专业性。候选人名单经预审委员会审议后，再经大会主席团提交大会进行讨论。大会讨论要有充分的时间保障，允许代表各抒己见，畅所欲言，允许不同意见发表。在此基础上进行投票产生的“一府两院”官员就会更加符合民意。

　　第二，建立健全选举中的质询制度。人大及其常委会对“选举”或“决定”的一府两院官员都要进行公开质询，请候选人或被提名人到会接受质询。质询可以采取两种形式：一种是在预审委员会接受质询。这种形式的质询具有更加深入、更加专业的特征，是选举或决定“一府两院”官员工作中必不可少的程序。候选人在接受质询时，要实事求是，要讲真话。通过这种质询，人大代表会对候选人有更深入的了解，有利于代表更负责任地投票。另一种形式是在常委会接受质询。一般来说，“一府两院”的“一把手”应当接受常委会的质询，因其人品、作风和能力直接关系到该单位工作的顺利开展，因而需要更加慎重、更加广泛地听取各方面的意见。凡是存在争议的候选人都应接受常委会质询，以便人大代表通过质询消除分歧、达成共识。

　　第三，完善选举中党委与人大的沟通机制。为了保证党管干部制度与“一府两院”由人大产生制度的有机结合、完美对接，应当建立必要的协调、沟通机制。在预审候选人时，人大有关部门应及时把对候选人的意见、特别是不同的看法和严重的分歧及时反馈给党委有关部门。党委有关部门也应主动征询代表对候选人的意见，对于存在问题比较多、比较大的候选人，应及时作出调整。即使候选人能够顺利当选，党委有关部门也应把人大代表的意见反映给他们，以便他们在工作中加以注意或引以为戒。

　　第四，规范选举的具体制度。一些地方人大在产生“一府两院”官员的过程中还存在不够规范的问题，甚至有些地方变相地实行等额选举。差额选举是民主选举的必要形式，是贯彻民主精神的有效手段，只有真正实行差额选举，才能保证选举的公平、公正，选举的结果才能更好地反映民意，并选出相对最好最佳的官员。但有些地方人大在选举“一府两院”官员时，同级党委的领导特别是“一把手”，喜欢把自己的意志强加给人大，直接或间接地干预人大的选举。他们通过同党员代表谈话或直接召开所谓的通气会，明确要求保证某位候选人当选。这种指定候选人的做法实际上把差额选举变成了等额选举，其他候选人仅仅是一种陪衬，因而有人戏称这种现象为“差配”。因此，应进一步完善差额选举制度。同时，差额选举的范围也可以适当扩大，可以逐步从地方政府的副职扩大到正职，可以从乡镇一级开始试行政府“一把手”的差额选举，因为各级政府工作的顺利开展、领导班子的团结协作在很大程度上取决于“一把手”，“一把手”是关键。为使这项工作试点具有可操作性，政府正职的选举同副职的选举可以分开进行，凡在正职的差额选举中落选的候选人，仍然可以参加副职的选举。虽然这项工作试点的阻力和困难会比较大，但其意义十分重大，应当积极稳妥地探索和推进。

　　三

　　十八届三中全会强调，要“健全一府两院对人大负责”的制度[2]29。“一府两院”对人大负责主要体现在两个方面：其一是由人大“选举”或“决定”的官员要对人大负责；其二是由人大审议通过的规划计划、重大事项和重要工作及其贯彻落实情况要对人大负责。

　　“一府两院”对人大负责是法律早就有明文规定的。那么，十八届三中全会为什么又专门强调这一点呢？这是因为这方面的工作做得还不够好，有些地方甚至变成了一句难以落实的空话。其根本原因有两个：其一，有些“一府两院”官员没有牢固地树立起“由人大产生、对人大负责”的观念。官员的提拔、任用及其具体操作程序使被提拔和任用者感觉到权力是党给的，他们是被党组织提拔任用的，人大“选举”或“决定”仅仅是履行法律程序，这使得他们“对党负责”的观念比较强，而“对人大负责”的观念比较弱。其二，“一府两院”对人大负责的制度不够完善。“一府两院”除了每年向人民代表大会作工作报告之外，由人大“选举”产生或“决定”的“一府两院”官员几乎很少和人大联系。可以说，“一府两院”对人大负责缺乏根本的制度保障，也不具备操作性比较强的机制和程序。因此，要全面贯彻落实十八届三中全会的要求，必须着手做好以下四个方面的工作。

　　第一，使“一府两院”的官员牢固树立起对人大负责的观念。要在群众路线教育活动中着重对“一府两院”官员进行一次“人民观”“权力观”的教育，提高他们对人大地位、权力以及人大同“一府两院”关系的认识，要真正使“一府两院”官员认识到对党负责和对人民负责、对党委负责和对同级人大负责是高度一致、不可分割的。

　　第二，建立并不断完善“一府两院”官员向人大述职的具体制度。“一府两院”官员对人大负责就是要定期或不定期地向人大述职或报告工作情况，并将这项工作逐步常规化、程序化和制度化。在一年一度的人民代表大会上，不仅要作政府工作报告、两院工作报告、财政预决算报告，而且要留出一定的时间安排所有被“选举”或“决定”的官员进行述职。述职的内容主要包括其廉政、勤政以及人品官德、工作作风等情况。述职中或述职后，人大代表可以进行必要的质询。为此，要建立“一府两院”与人大相互联系的协调机制。只有这种协调机制逐步建立并不断健全，才能有效保障“一府两院”官员述职和接受质询工作的顺畅进行，才能使这项工作具有可操作性，从而使“一府两院”对人大负责真正落到实处。与此同时，人大也可以根据实际需要，请相关官员定期或不定期向大会或常委会述职、说明情况、接受质询，坚决避免人大与其“选举”“决定”的官员之间出现相互脱节、互不负责的现象。

　　第三，建立健全各级政府重大决策出台前向本级人大报告的制度[2]29。在每年召开的人民代表大会上，政府、两院及政府相关部门都要向人大作工作报告并由人大讨论通过，这是“一府两院”向人大负责的重要表现形式。这项工作一直坚持得比较好，因而受到了人大代表的欢迎。但是，各级政府在落实五年计划和年度工作计划的过程中，可能面临一些新情况、新问题，需要政府作出重大决策，其中包括重大工程的立项、数额巨大的财政拨款和投资融资。毋庸讳言，这些重大决策的出台需要执政党决策层深入地进行讨论、审议，才能交由政府贯彻执行，各级政府要具体负责重大决策的贯彻落实，并就相关问题作出具体的规定和部署。这是中国政治运行机制和重大决策程序的通常做法，既保障了重大决策的正确性，也提高了贯彻落实重大决策的工作效率。

　　然而，我们往往忽略了一个重要的决策环节，那就是人大在整个重大决策中的地位和作用。一般而言，此类重大决策出台前，政府很少向本级人大报告。重大决策出台前向人大报告并由人大审议通过不仅可以集思广益，使重大决策得到补充完善，而且可以最大限度地减少重大决策中的失当、失误，即使在讨论中提出的质疑、建议未被采纳，也会对重大决策的贯彻落实起到警示作用，而未向人大报告出台的重大决策，就难以做到这一点。况且从法律程序上而言，人大是国家权力机关，政府是其“执行机关”和“行政机关”[6]17，21，执行机关和行政机关在重大决策出台前向权力机关报告工作也是必需的。例如，2008年国际金融危机爆发后，中国经济面临严峻考验，为了扩大内需、振兴经济，中央政府出台了高达4万亿人民币的“救市计划”，地方政府也相应出台了配套措施，这一重大决策的出台对于拉动内需、振兴经济起到了积极作用。但由于时间仓促、任务紧迫，缺乏更加慎重的考虑和安排，尤其是没有在决策前向人大报告，致使这一重大决策从立项到贯彻落实都存在明显的不足之处，我们应当引以为戒，从中总结经验、吸取教训。

　　值得注意的是，各级地方政府往往因为片面追求GDP增长和经济快速发展而盲目地推出重大决策，这些重大决策很少向人大报告并由人大审议通过。这种做法在实施中往往导致野蛮开发、强征强拆、破坏环境、污染大气、低水平重复建设、资源浪费等现象，既损害了人民群众的利益，也激化了社会矛盾，影响了社会稳定。因此，十八届三中全会专门强调“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”是非常正确的，这不仅有利于保障重大决策的科学性、正确性，也有利于人大制度的进一步完善。

　　第四，进一步完善人大对“一府两院”官员的罢免制度。《宪法》规定，全国人大有权罢免国家主席、副主席以及由其“选举”或“决定”的其他“一府两院”官员[6]13；地方各级人大有权罢免由其“选举”或“决定”的“一府两院”官员[6]20。迄今为止，这项工作基本都是按照法律的程序进行的。但需要指出的是，人大对“一府两院”官员的罢免往往都是被动地履行法律程序，即由执政党向人大提出建议，人大根据建议履行相关的法律程序，很少主动对“一府两院”官员提出罢免的意见。同时，贯彻落实十八届三中全会《决定》精神一方面要加强执政党与人大在罢免官员方面的沟通，使人大在更加知情的情况下进行表决、投票；另一方面，应从制度建设上保障人大有机会、有能力、有可操控性的程序独立提出对“一府两院”不称职官员的罢免意见。还可以设计和建立具有中国特色的弹劾制度，人大可以依法按照制度规定对不称职的官员进行弹劾，这种弹劾不仅针对贪官污吏，也针对不称职、不作为、渎职失职的官员。当然，罢免官员的意见提出前、特别是弹劾工作启动前，人大要同党委进行充分的沟通与协商，这不仅是确保“一府两院”对人大负责的重要保障措施，也是反腐倡廉工作的一个重要环节。除了不称职官员需要罢免外，所有由人大“选举”或“决定”的“一府两院”官员的提拔、调任无疑也需要人大进行免职。虽然提拔、调任是工作需要，但不能过于频繁，要保持“一府两院”领导班子的相对稳定，要维护人大“选举”或“决定”官员的严肃性、权威性。

　　四

　　人大是国家权力机关，全国人大是国家最高的权力机关，这是众所周知的。但人大是不是监督机关，能不能履行监督职责，不少“一府两院”的官员对此缺乏明确认识。实际上，《宪法》对此早就作出了明确的规定：“全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”[6]14，“县以上地方各级人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”[6]21。也就是说，人民代表大会不仅是国家权力机关，也是法定的权威监督机关。但由于人们对此却缺乏明确的认识，相关的制度不够完善，人大内部监督机制也不健全，使这一法律规定没有落到实处，直接影响了人大全面履行自己职责的效果，也使“一府两院”的工作失去了来自人大的监督。因此，党的十八届三中全会《决定》强调，要“健全一府两院”“受人大监督”的制度[2]29。为此，需要加强以下四个方面的工作。

　　第一，正确处理人大监督与纪检监察部门监督的相互关系。人大对“一府两院”的监督是宏观的、高层次的监督，不是对具体事务、具体工作的监督，同时这种监督应当是全方位、多层次、多角度的监督。这种来自权力机关的监督有别于纪检监察部门的监督，纪律检查委员会是党内专门的监督机关，监察部是政府所属的行政监督机构，其主要的监督对象是各级党政领导干部，既包括由人大“选举”或“决定”任用的“一府两院”官员，也包括党内领导干部和未经选举产生的职能部门的负责人。人大监督的对象和重点应严格限定在由其“选举”或“决定”任用的官员以及“一府两院”的整体工作上。也就是说，“一府两院”既要接受纪检监察部门的监督，也要接受各级人大的监督。人大监督和纪检监察部门监督只有相互配合、相互协调、相辅相成、有机结合，才能发挥更大的作用，只有以这两种监督为主体，中国的监督体系才能越来越完善。

　　人大及其常委会是权力机关，对“一府两院”拥有监督权力，负有监督职责，但它毕竟不是专门的监督机关，也缺乏相应的组织体系、办事机构和工作机制。因此，要加强人大对“一府两院”的监督，除了人大自身需要进一步完善相关的制度、建立健全相关的组织机构以增强自身的监督能力外，还要积极借助纪检监察部门加强对“一府两院”工作的监督，为此，两者要加强相互沟通。纪检监察部门要在不影响办案的前提下，把“一府两院”官员的违法、违纪情况及时向人大常委会通报，为人大对“一府两院”官员的监督提供必要的支持和便利条件。同时，人大可以将人民群众和人大代表所反映的一些官员的违法、违纪、贪腐等问题反映给纪检监察部门，也可以委托纪检监察部门对“一府两院”的官员进行必要的调查。人大不是专门的办案机关，不便也不能直接参与办案过程，否则就会使人大的监督工作偏离方向，背离主题。

　　第二，要完善县以上地方各级人大常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的制度[6]21。作为国家权力机关，县以及地方各级人大常委会对政府的工作及其采取的各项施政治理措施都应大力支持，但对于政府不适当的决定和命令，则有权予以撤销。当然，撤销是最后的手段，此前应同政府有关部门进行充分的沟通和协商，促使政府自行改变不适当的决定和命令，尽量避免两者之间“摊牌”。中国特色的协商民主制度不仅体现在共产党领导的多党合作和政治协商制度上，也贯穿于人大和政府的相互关系之中。人大和政府虽然地位、身份不一样，工作互有分工，但两者的目的是共同的，即为人民服务、为推进社会主义建设和改革事业服务。

　　第三，“加强人大预决算审查监督、国有资产监督职能。”[2]29长期以来，在人大的各项工作中，立法工作做得比较好，而监督工作做得相对差一些，其中一个重要原因就是对监督的具体内容、重点、范围的规定不够明确。十八届三中全会所强调的要“加强人大预决算审查监督、国有资产监督的职能”就是针对这一状况的。对于政府预决算的审查监督不是没有，而是过于粗放、相对较弱、力度不够。在改革开放进程中，由于产权关系不明晰，导致国有企业在改制过程中不断发生国有资产流失的问题，致使相当数量的国有资产通过所谓的改制流入了私人腰包。同时，由于经营不善，不少国有企业亏损乃至破产，国有资产成了“呆账”“坏账”。这既需要政府加强引导、使企业尽快走出困境，也需要由各级人大代表人民直接或间接对国有资产进行监督，这种监督主要包括掌握国有资产的存量、运转和增量的情况，防止国有资产流失。

　　第四，“健全人大讨论、决定重大事项制度”[2]29。这一提法似乎很新鲜，但实际上《宪法》对此早就有明确规定，其中包括全国人大常委会在全国人大闭会期间审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案，以及根据国务院总理提名决定部长等官员的人选，等等。同时，《宪法》规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”[6]21，可以看出，《宪法》对地方各级人民代表大会的规定更加全面和概括，它强调人大讨论和决定“各方面工作”的重大事项。然而，《宪法》的这些规定并没有引起高度的重视，也没有得到全面贯彻落实，其中一个重要原因就是有关的具体制度不健全、不明确，难以实际操作。正因为如此，十八届三中全会《决定》强调，要健全人大讨论、决定重大事项的制度，这比《宪法》的规定显然更加明确。要贯彻落实《决定》，就必须进一步明确和规范人大讨论、决定重大事项的具体内容。这一点对地方各级人大常委会尤为重要。

　　同时，人大常委会还应当重点加强对执政党及其各级党委重要方针政策和重大改革举措的讨论。按照法律程序和传统的政治运行机制，执政党及其各级党委的有关决策不一定要交给人大进行讨论，实际上也没有这样的先例，但这却是进一步发扬人民民主、充分发挥人大作用、实现科学决策和民主决策的必要举措。坚持协商民主是中国社会主义民主制度的特点和优势，也是中国共产党的优良传统。执政党重要方针政策、重大改革举措的出台都要同民主党派、各界民主人士的代表进行协商，广泛听取专家学者的意见，这已基本上实现了制度化、程序化。这些重要方针政策和重大改革举措，只有变为政府的施政报告并正式提交人大审议时，人大才有机会参与讨论。但从实际需要来看，人大应更早地通过适当的形式参与这些重要方针政策和重大改革措施的讨论。协商民主不一定局限于执政党同民主党派、政协组织的协商，还应该扩大到同人大的民主协商。党的领导、人民代表大会制度、民主协商制度应有机地结合起来，形成一个系统完整、灵活高效的制度体系，这将有利于党的主张通过法定程序成为国家意志，有利于加强党总揽全局、协调各方的领导核心作用，有利于提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。

　　要全面贯彻落实十八届三中全会的《决定》，积极推进人民代表大会制度理论和实践创新，执政党必须率先垂范。各级党组织要紧跟中央的精神，进一步提高思想认识，转变观念，更加积极主动地完善人大的各项具体制度，努力提高各项具体制度和程序的可操作性。步子不一定迈得很大，但每一步都要落到实处，不能只说不做、纸上谈兵。同时，人大要进一步增强自身的能力建设，尽快实现其审议、质询、监督以及讨论和决定重大事项的“能力现代化”[2]3。为此，要加强人大的自身建设，尤其要加强人大常委会和各专门委员会的建设，要使年富力强的、既具有实践工作经验又具有理论水平和专业知识的人员尽快充实到人大常委会及各专门委员会中。

　　【参考文献】