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公众参与视角的中国百年民生问题与解困探索
2014年09月16日 14:38 来源:《社会科学论坛》2014年6期 作者:桂家友 字号

内容摘要:摘要:市场在资源配置中起基础作用但同时也存在失灵的危险,政府在经济社会中起主导作用但政府也存在失灵的可能,公民社会可以弥补市场和政府的失灵,对民生问题起到重要的协同和补充作用,因此需要在公众参与基础上构建国家、市场和社会合作关系的新模式。

关键词:民生问题;公众参与;中国;解困;民生

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  【内容提要】 民生内涵随着时代发展而变化,而改善民生和解决民生问题的方式也会有所不同。从民生问题角度可以将中国辛亥革命以来的这一百多年分为四个时期。中华民国提出“民生主义”,首次将民生问题提升到国家建设和发展的高度,但在帝国主义侵略和半殖民统治时期,没有发动广大民众,无完整主权的国家没有能力解决当时严重的民生问题;新中国建立了人民政权,为解决国家安全和增强独立自主能力,国家实施重工业优先发展的工业化战略,民生问题被降低到次要位置,公众参与仅为开展政治运动,导致整个社会的民生难以改善,尤其以农村的民生问题更为严重;改革开放伊始,国家和市场都将资源集中于轻工业生产,政策激励农民生产积极性提高,困扰中国百年的基本温饱问题在几年内得以解决,而此时公共服务民生问题却凸显为社会矛盾的焦点;以民生为重点社会建设时期,解决民生问题需要构建公众参与基础上国家、市场、社会合作的新模式。

  【关 键 词】民生问题/公众参与/模式

  鸦片战争后的中国社会逐步陷入半殖民地半封建社会,民族独立和国家富强成为中华民族急需解决的两大问题。两大问题与民生问题解决具有密切的关联。民族独立是民生问题解决的前提条件,国家富强为民生问题解决提供物质基础和安全的环境保障;民生改善和民生事业发展有利于社会稳定,推进经济社会加快发展,实现国家富强目标,提升国家独立自主能力。辛亥革命以来的历史就是对这些关系的历史阐释。

  一、民生问题、公众参与的含义及两者关系

  1. 民生问题含义与现状特征。民生基本含义是指人民的生活、生计。许多学者对这一基本含义加以阐释。有学者从发展角度来阐释,认为:“在现代社会中,民生和民主、民权相互倚重,而民生之本,也由原来的生产、生活资料,上升为生活形态、文化模式、市民精神等既有物质需求也有精神特征的整体样态。”[1]有学者从权利角度来解释,认为:“民生的本质就是保障人权和不断实现人权。”[2]有学者从概念层次和范围来界定,认为“广义的民生指凡是同民生有关的、民生范围内的事情。狭义的民生概念从社会层面上着眼,主要是指民众的基本生存和生活状态,以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况”[3];有学者从联系性和不同领域来界定,认为:“民生内涵的扩展,当前已发展到从新闻层面、经济层面、法学层面和政治层面对民生的内涵加以探讨。”[4]

  由于对民生概念内涵的理解不同,因而对民生问题的阐释也存在差异。有学者认为:“民生问题是指一个社会的一部分人在生活和生存基本方面的状况和条件达不到基本的标准,因而被认为是一个社会问题。从权利的角度看,民生问题是指广大人民群众的生存权和发展权不能得到有效保障的状况。”[5]有学者认为:“从社会角度看,民生问题指的是民生领域中的突出矛盾,是社会价值和利益分配不和谐的表现。”[6]有学者指出:“民生的三个纬度:一是民众对生产、生活资料的占有程度,二是民众精神追求的满足程度,三是民众生产、生活环境的舒适程度。当这三方面满足不了民众基本生存的需要,或导致民众生存环境恶化和生活质量明显下降,就会产生各种各样的民生问题。”[7]有学者指出:“民生问题并不是单纯的经济问题,也不仅仅是人们的物质需求,其实质是政治问题。因为民生问题与国家发展、社会安宁及政权稳定有着不可分割的联系。”[8]

  同样,学者们对产生民生问题原因的探讨也形成了多种不同观点。“时代变化催生民生问题”论认为:民生问题向来就是一个国家和社会发展的根本问题。计划经济时期民生问题不突出,更多的是因为民生问题受到了人为的压制。市场经济促进了利益分化,出现了各种各样的利益诉求。使各种不同利益之间的矛盾显现出来,并且变得比过去要尖锐得多[9]。“历史积累”论认为:由于历史欠账过多以及各种问题的错综复杂,加之我国的民生问题已经出现了某种固化的情形,陷入了某种困局,因而其基本民生问题仍然没有得到切实好转。贫富差距逐年扩大的趋势没有得到根本扭转[10]。“复合化”论认为:随着我国开始进入“小康”阶段,民生问题也走向了复杂化,转化为“就业” “教育” “医疗” “养老”等问题,由于这些问题涉及人口最多,关系切身利益最直接,因而短期内难以有效化解[11]。“政治体制改革滞后”论认为:由于部分政府官员的发展理念偏差,强调经济发展,强调GDP 至上,忽视社会发展,忽视民生问题;缺少制度保障;市场化加剧了民生问题的严重性。民生问题的本质是政治问题,是由于我国政治体制改革滞后造成的[12]。这些从不同学科、不同层面的探讨具有积极的意义,为我们认识民生问题和分析民生问题提供了参考。

  以上探讨体现了民生和民生问题的发展性、层次性和差异性、社会性、政治性、复杂性的特点。一是发展性。从纵向来看,民生问题具有发展性。自人类社会产生以来就存在民生问题,但在不同阶段民生问题内涵有所不同。鸦片战争之后的民生问题与民族独立问题相联系,且要以解决民族独立问题为前提条件。而改革开放以来,伴随着现代化运动加快,“中国的社会问题日益突出,民生成为最迫切需要解决的问题”[13]。民生问题是一个动态的发展过程,“解决了原有的民生问题,又会出现新的民生问题。经济社会越是发展,民生问题的内涵和外延就越是会扩展”[14]。在社会加快转型和时代发生变迁的情况下,民生问题的发展性更加突出,不能以固定不变的思维来看待民生和民生问题。二是层次性和差异性。从横向来看,民生问题具有层次性和差异性。层次性意味着民生和民生问题具有不同的强弱需求和不同的等级差别。一般来说,民生需求的层次越低,越是靠近底层问题刚性越强,发生在这一层次的问题对整个社会的影响就会更深刻。当然,这不是说民生问题的其他层次不重要,实际上在解决基础民生问题以后,其他方面的问题也就逐步转为基本问题。民生问题的层次性也表现为不同地区、不同人群的民生需求不同,这也体现了民生问题的差异性。三是社会性。从影响的范围来看,民生问题具有社会性。社会性意味着民生问题的影响是全面的、广泛的、深刻的,民生问题的解决需要整个社会共同努力。这种社会性问题既具有客观性也具有主观性。一个社会的民生问题是客观存在的事实,但是人们对社会问题的认识会出现主观差异性,对同样状况的民生问题在不同地区和不同的人群中的感受可能完全不同。四是政治性。从影响的深度来看,民生问题具有政治性。由于民生主要关涉民众的基本生活需要,其是否得到满足,关系到一个国家最终发展成果是不是人人共享、社会能否稳定、政治合法性基础能否确立和巩固。民生问题作为社会问题,背后关联的是社会的公平与正义。所以,“民生问题不仅仅是一个经济问题,更是一个政治问题”[15]。“保障和改善民生,是我们搞革命、搞建设、搞改革的出发点和落脚点。”[16]因而一部分人认为民生问题本质是政治问题。五是复杂性。从问题的产生和应对问题的手段来看,民生问题具有复杂性。从民生问题的内部关系和外部联系来看,民生问题产生的原因复杂,解决民生问题需要处理的各种关系复杂,同时民生问题的发展性也导致了解决问题的手段方式复杂。民生问题复杂性还表现在既要解决物的问题,也需要解决人本身的问题;既要解决物质层面问题,也要解决精神文化层面问题。

  2. 公众参与。我们对参与这一概念不陌生,但我国学者研究公众参与理论的时间并不长。“近30 年来法治发达国家发展起来的一种有效的民主形式”[17]的公众参与,孕育着它的较为深厚的社会自治、公众参与的传统和基础。西方很早以前就产生了自治城市、自治城邦,公民社会兴盛。但是在中国公共领域的参与还处在启蒙阶段,很多方面还处在理念形成中。因而在西方已经成为日常社会中的公众参与,在我国却成为公众参与未来发展的目标。

  我国《宪法》第二条规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”我国新形势下强调参与权利的发展是对宪法权利的落实,“一方面强调政治参与的发展,一方面强调社会参与的发展”[18]。当前中国公众参与趋势和范围主要体现在政治领域的深化和社会领域的扩展。政治领域参与进一步强调对各种法律和公共政策的听证会、各类协商会、民主生活会等形式。社会领域的参与可以分为两类,一类是政治性的参与,另一类是没有政治性的社会参与。社会领域参与主要有各类社会组织、志愿活动等。在西方的参与权利是“国家为公民参与市场或公共组织等私人领域而创设的权利”[19],在中国则主要体现为政治参与进一步扩展和社会参与的新发展。参与权利和公众参与发展是现代社会发展的必然要求。

  3. 公众参与和民生问题的关系。由于国家的兴衰与民心向背具有密切的关系,民生是决定民心的一个重要方面,因而明智的统治者往往关注民生问题。同样,“一个有作为的执政党,总是把民生问题摆在极其重要的位置上”[20]。

  中国传统的、主流的民生思想是“民生在勤”,当下更盛行“民生在政”。一些学者提出:“既然保障和改善民生必须实现社会公平正义,那么,民生问题的产生和解决就都与政府有关。”“保障和改善民生是政府的天职。”[21] 在这部分人看来,“民生构成社会生活的最基本内容,是国家和社会组织活动的重要目的”[22]。这反映了在市场经济体制下民生问题解决与政府职责的关系;也体现了不同时代民生主要内涵和民生思想的变化。

  在市场经济体制下的民生改善不能仅仅强调国家的责任,也需要强调民众的责任,要提倡公众参与。当然这里的公众参与要比“民生在勤”的内涵更为丰富,公众不仅可以通过自身努力改善民生,而且可以通过政治参与、通过影响政策等方面努力,来获得更加合理的利益分配关系。因此有人认为:“改善民生取得成功的一项基本条件,就是必须有广泛、持续、有力的公众参与。”“公民参与有助于完善改善民生的运行机制,拓展改善民生的平台渠道,凝聚改善民生的社会合力。”[23]这也就是说,公众参与同党的群众路线和民主协商一致,都有利于民生问题的解决。党的群众路线从群众中来到群众中去,必将对人民最关切的民生问题找到更好的解决办法;同时采取协商、对话方式推进基层协商民主发展,也必然为解决民生问题和其他社会问题提供最有效的方式。因而公众参与是时代发展的要求,解决民生问题及其他社会问题应积极推动公众参与。

  二、民生尊为主义——无完整主权的国家解困模式

  传统上中国是一个农业社会,由于土地不掌握在农民手中,农民的生存状况较为困苦,因而民生问题主要体现为基本的生存和温饱问题。一般来说鸦片战争之前中国劳动人民的生存和生活状态在大部分历史时期(即除战争和灾荒年份)并不是严重的社会问题,而自鸦片战争开始广大人民群众的基本生存和生活从根本上缺乏保障。此时民生问题的关键仍然是土地问题,农民没有土地所有权,正如1930 年毛泽东在兴国调查的结论是“这里的土地占有制,造成了农村的贫困落后”[24]。但从根本上来说,此时期民生问题的根源是帝国主义侵略。孙中山将“民生主义”作为国家建设和发展的目标之一,但由于孙中山政府仅存在三个月就被袁世凯政府所取代,不久后中国历史进入了北洋军阀政府统治的混乱时期。孙中山晚年提出“联俄、联共、扶助农工”政策,高举“新三民主义”,但不久他便离开人世。国民革命在形式上统一中国,经过清党后的国民党以蒋介石为首建立了南京政府,外靠帝国主义,内依地主阶级和官僚资产阶级,对广大人民群众实行超经济的榨取和掠夺,在广大农村,生产萎缩、经济凋敝,天灾人祸有增无已,广大农民挣扎在饥饿和死亡线上,生活极为痛苦。“在帝国主义和封建主义的双重压迫下,中国的广大人民,尤其是农民,日益贫困化以至大批破产,过着饥寒交迫和毫无政治权利的生活。”[25]这个时期的民生问题可概括为民不聊生。

  无完整主权时期是指鸦片战争后到新中国成立这段时期。国家解决民生问题受制于帝国主义和当时历史条件。无完整主权的国家解困模式的基本特征:

  第一,民生作为解决各种问题的核心和原动力。主义是行为的指导原则,因此作为国家建设的主义就是作为治国的指导原则。孙中山认为:“社会的文明发达、经济组织的改良和道德的进步,都是以民生为中心。民生就是一切社会活动的原动力。因为民生不遂,所以社会的文明不能发达,经济组织不能改良,道德退步,以及发生种种不平的事情。”只有“先把中心的民生问题研究清楚了,然后对于社会问题,才有解决的办法”[26]。应该说孙中山对民生问题的认识是深刻的。“这一思想的主导方面,就是在社会发展大方向上认同社会主义;就是社会的公平、正义;就是社会财富为绝大多数人所有,权利为一般平民所享;就是在现代化中不形成贫富之间的巨大差异。”[27]

  第二,国家在解决民生问题中的主导作用,实施平均地权和节制资本。国家实施平均地权,主要采取地价税、实现耕者有其田、公平分配。孙中山认识到中国民生问题在于土地占有不公,并提出政府照地价税和照地价收买和土地增值归公的办法:“地价涨高,应该归之大众。”“这种把以后涨高的地价收归众人公有的办法,才是国民党所主张的平均地权,才是民生主义。”“至于将来民生主义真是达到目的,农民问题真是完全解决,是要‘耕者有其田’。”“假若耕田所得的粮食,完全归到农民,农民一定是更高兴去耕田的;人人都高兴去耕田,便可以多得生产。”“三民主义之中的民生主义,大目的就是要众人能够共产。”“我们主张的分配方法,是要供给大家共同来使用粮食即民生主义是养民为目的。”[28]

  解决民生问题还需要资本主义者节制资本,国家预防独占,同时要振兴实业。“振兴实业的方法很多:第一是交通事业,像铁路、运河都要兴大规模的建筑;第二是矿产,中国矿产极其丰富,货藏于地,实在可惜,一定要开辟的;第三是工业,中国的工业非要赶快振兴不可。我们要挽回这种利权,便要赶快用国家的力量来振兴工业,用机器来生产,令全国工人都有工作。假若是国家经营,所得的利益大家共享,那么全国人民便得享资本的利,不受资本的害。”[29]

  第三,没有充分认识到民生问题的根源。孙中山认为:“我们要解决民生问题,如果专从经济范围着手,一定是解决不通的。要民生问题能够解决得通,便先要从政治上来着手,打破一切不平等的条约,收回外人管理的海关。”但他并不认为主权是最关键的要素:“中国之所以没有饭吃,原因是很多的。其中最大的原因就是农业不进步;其次就是由于受外国经济的压迫。”“因为受了外国经济的压迫,没有金钱送到外国,所以宁可自己饿死,还要把粮食送到外国去,这就是中国的吃饭还不能够解决。”[30]孙中山没有认识到问题的根本原因之所在,因而提不出能够解决问题的根本方略。“辛亥革命提不出一个足以动员占全国人口绝大多数的工农大众参加革命运动的、明确的反帝反封建的政治纲领”[31]。这说明了孙中山在旧民主主义革命中不能找到真正解决民族独立和民生问题的良策。而对于如何增强国力,孙中山的方法是形成强大的国族团体。孙中山提出推广家族、宗族联系,延至国族(整个中华民族),形成一个极大的中华民族的国族团体,“有了国族团体,还怕什么外患,还怕不能兴邦吗?”[32]

  第四,没有充分的公众参与。在旧民主主义革命时期,孙中山没有充分认识到工农大众的力量,没有充分发动人民大众参加革命,而是依靠封建军阀,导致屡屡失败。孙中山逐步认识到解决中国革命和民生问题必须发动广大工人农民,因而提出了“联俄、联共、扶助农工”政策。国民革命实现了第一次国共合作,体现了用工农参与的方式解决民族独立和民生问题。但是“南京政府得到了国外列强承认后,经过‘清洗’的国民党篡改了虽已去世而影响依旧的孙逸仙所制定的‘三民主义’,剩下的只有民族主义”[33]。民生主义设想了一个完美解决民生问题和国家其他问题的理想模式。“三民主义的意思,就是民有、民治、民享即国家是人民所共有,政治是人民所共管,利益是人民所共享。照这样的说法,人民对于国家不只是共产,一切事权都是要共的。”[34]但是,在强大的帝国主义侵略者和根深蒂固的封建主义敌人面前,没有真正发动广大人民群众就不可能取得革命胜利,就不可能有人民一起来共管政治、平等地参与国家经济生活和共同管理社会一切事权。因而,总的来看,“民生主义”主要是作为一个革命口号,辛亥革命后形成的民生问题解困模式是无法实现的历史使命。

  三、民生纳入国计——国家计划解困模式

  新中国受到以美国为首的帝国主义敌视和包围,国际交往的空间受到限制。而新中国刚成立时整个社会秩序混乱、生产停滞,人民生活极端贫困。但国家为了保障安全和独立自主,强调工业化特别是重工业发展。国家强调重工业优先发展,造成了农业、轻工业与重工业结构比例的失衡,造成了农产品和轻工业产品的短缺,短缺经济产生,国家只能凭票供应日常消费品。大跃进中的瞎指挥和共产风,更进一步浪费了生活资料,导致了民生问题的进一步恶化。在“文化大革命”时期,政治挂帅,以搞政治运动方式,“抓革命、促生产”,最终导致国民经济滑到了崩溃的边缘。1978年1月30日,万里到安徽农村视察,看到不少农家关门闭户在外逃荒,有些人“食不果腹,衣不遮体”[35]。这个时期民生问题主要特征是普遍的贫困,尤其以城乡差别巨大为重要特征。

  国家以计划方式来探索解决民生问题,体现了如下特征:第一,民生改善与国家政策密切相关。建国初期,国家采取了多种措施来改善民生:一是努力恢复生产,改善人民生活状况,提高民生水平。国家一方面同各种危害经济秩序的敌对分子和投机分子做斗争,稳定物价,整顿经济秩序,统一全国财政;一方面调整公私关系、劳资关系、产销关系,积极鼓励和扶持私人资本主义工商业恢复生产,确立新民主主义经济秩序。二是多项举措来确保农业生产顺利进行,维护农业的基础地位。建国初期的民生问题解决还采取了多项措施:治理水患灾害、植树造林、垦荒填湖、互助生产等。这些努力提高了农业抗灾防灾能力。三是做到“耕者有其田”。到1952 年底,新中国除了少数民族聚居地区,三亿多无地少地的农民无偿得到了七亿亩土地和大量生产资料[36]。四是国家掌握了经济命脉,有力保障人民生活。国家控制了经济主体和大部分资源,分配和协调社会利益关系,使得大部分人能够基本解决吃穿住等基本生活问题。

  国民经济恢复阶段过后,重工业为中心的工业化战略开始确立,导致民生问题被降低到次要地位。国家偏重重工业发展导致经济结构中与民生相关的部门得不到合理发展。国家在长期的计划经济下忽视与民生有关行业生产发展,导致民生问题长期难以得到有效改善和提高。重工业优先发展的工业化战略实施,在资源匮乏和外援不足的情况下,只能依靠自己的力量,特别是依靠农业提供积累。这就决定了国家必须以牺牲一部分人的眼前利益为代价来确保工业化战略的实施。导致长期城乡不平等和农村民生问题更为严重。

  第二,民生问题的解决受制于国家安全。尽管新中国成立后注重民生问题,也广泛发动广大人民群众参与民生问题解决,但在国家安全利益面前,民生问题成为次要问题。有学者认为:“毛泽东主观上关注民生,重视民生,却又在实践中采取了一系列他认为正确而实际上错误的措施来解决民生问题,给与民生相联系的社会主义经济、政治、文化等项建设造成了重大挫折。”[37]历史分析当时中国所处的生存状况,可以认为国家总是处在战争的威胁之下。新中国成立之后的十多年时间内发生了“抗美援朝”、中印边界自卫反击战、“抗美援越”、中苏边境摩擦及珍宝岛之战等,还有小规模的边境摩擦时有发生。在这种环境下的中国,必然以国家安全为重,而国家安全最根本的还是依靠军事力量的强大,这就必然要强调重工业的发展。毛泽东从理论上分析过农业、轻工业的基础地位。在十大关系中第一条就是“重工业和轻工业、农业的关系”,他鲜明提出“要适当地调整重工业和农业、轻工业的投资比例,更多地发展农业、轻工业”[38]。这说明他非常重视民生,但不得不以牺牲民生来解决国家安全和独立自主问题。

  第三,群众广泛参与政治运动,没有发挥公众参与解决民生问题的积极作用。中国共产党以发动群众参与各种运动和社会建设为重要手段,一方面可以增强革命和建设的力量,另一方面在活动、运动和革命过程中锻炼和教育人民群众。社会主义建设过程中,广大人民群众积极投入各种运动过程。一部分学者认为当时的公众参与是动员式参与[39]。在动员式的公众参与中,公众是没有权利的。实际上,动员式公众参与对参与者而言是一种政治卷入,是群众响应政府政治号召的社会行动,而不是在自主自觉的情况下来参与社会政策的制定过程[40]。公众参与仅作为计划执行和政治运动工具,对民生问题解决没有起到积极的作用。

  四、民生初遇市场——市场调节解困模式

  改革开放从农村生产承包责任制开始,农民生产积极性完全释放出来,劳动生产率逐步提高,农产品产量上升,逐步满足了基本生活所需。农村乡镇企业大发展,带动了农村经济社会发展,丰富了人们日常消费。随后的城市和国有企业改革启动,教育产业化、医疗市场化、住房商品化、社会保障改革等方面的推进,带来了这些领域社会矛盾凸显。从一定意义上说,民生问题到了市场经济体制时期,才真正凸显为社会矛盾和焦点问题。这个时期的民生问题主要特征:基本解决了温饱问题,凸显社会分化扩大和公共服务民生问题矛盾增加。

  市场化改革以来,民生问题解决中的国家、市场、社会三者之间没有形成很好的互补和合作关系,出现错位、缺位等一系列问题,导致了公共服务民生问题日益严重。市场调节解困模式的特征:第一,政府在解决温饱民生问题中基础作用和在解决公共服务民生问题中的缺位。对于基本温饱问题,政府大力提倡发展经济,提高生产力,制定了三步走战略。同时政府对弱势群体的帮助,有效提升了整个社会民生水平,为全社会解决基本温饱问题作出了积极贡献。政府逐步增加扶贫开发力度,不断改善弱势群体的民生水平。1994年《国家扶贫开发》、1996年《关于进一步解决农村贫困人口问题的决定》、1999年《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》等文件相继出台,国家大力扶持和帮助弱势群体。同时在边远、穷困地区,国家开展了“希望工程”“母亲水窖”工程等,大大改善这些地区民生水平。作为社会公共服务的主要提供者,政府在财政捉襟见肘情况下,将本该政府职责范围内的公共服务,如教育、医疗、社会保障等推向了市场,从而导致了市场成为解决公共服务的主导,在这些领域实现了产业化政策。市场以追逐利益为目标,忽视社会公平,导致了公共服务民生问题充满矛盾和问题。因而“政府通常对其提供公共物品的社会责任食言,并且正在放弃其社会责任”[41]。

  第二,市场在解决温饱民生问题中起主导作用,但存在不足之处。改革开放初期,市场按照效率原则配置资源,将更多的资源配置到与人民生活息息相关的领域。市场与政府政策趋向一致,将资源向人民日常生活相关领域集中。因此,温饱问题很快得到解决。随着改革领域的扩展,教育、医疗、住房、社会保障等领域产业化、市场化和分割化的出现,在计划经济体制的束缚下,不公平、不公正的社会现象普遍,导致整个社会矛盾和问题增多,甚至成为影响社会稳定的重要因素。

  第三,社会在解决温饱民生问题和在公共服务民生问题中都没有发挥有效影响。由于公民社会一般产生于市场经济社会中,我国公民社会发育具有严重滞后性。公民社会最重要的主体之一的社会组织先天不足,无论是从组织数量,还是组织作用上都难以担当社会主要责任。因而在解决温饱和公共服务等方面的民生问题上都没有起到弥补市场失灵和政府失灵作用。

  第四,个人在解决温饱民生问题中的积极作用,在解决公共服务民生问题中的无力。在解决温饱民生问题中,国家政策和市场作用力下,公民个人积极投入生产,劳动热情高涨,劳动效率提高。国家、市场和个人在解决温饱问题方面趋于一致,农村粮食逐年丰余,生活用品丰富并很快过渡到买方市场。但是在解决公共服务民生问题时候,公民个人无力作为。个人在解决温饱问题和公共服务问题方面的作用不同是由于不同民生问题的性质决定的。

  五、新形势下解决民生问题需要的新模式

  中国特殊的历史文化和特殊的国情导致中国的国家、市场、社会之间关系与西方不同,形成良性的互动关系格局[42]。在新形势下充分发挥三者功能作用,相互补充,彼此合作。解决当前民生问题也是如此。

  一是充分发挥市场在解决民生问题中的基础作用。市场具有配置要素的基础作用,强调效率,使有限资源更能有效发挥作用,因而市场机制仍是当前解决民生问题的重要力量。在实践中可以将公共服务中的部分民生项目交给市场,如更个性化的教育、更良好的医疗服务、更丰富的养老保险等,通过市场有效配置资源,发挥市场提高公共服务水平的积极作用,提升民生水平。

  二是充分发挥国家在解决民生问题中的主导作用。市场自发作用无法对市场中的失败者、市场中的弱势群体起保护作用,往往会造成失利者民生问题的困境。市场难以有效提供公平、平等的教育、法律与秩序、环境保护、医疗卫生、社会福利,因而也可以说是市场在提供公平服务方面容易失灵。而市场失灵是政府行为合理化的理由之一[43]。这就需要政府发挥其公正、协调作用和在解决民生问题上的基本功能,解决市场和个人不能解决的民生问题。

  三是充分发挥社会组织的协同作用。社会组织在解决民生问题中的作用,就是当市场机制和政府机制在解决民生等社会问题失灵的时候,提供给社会弱势群体及时帮助,减少社会伤害,提升民生水平。因此,要积极推动公民社会在解决民生问题中的协同和补充作用。

  四是充分发挥公众参与在解决民生问题中的全方位作用。在现代社会,公众参与具有多种途径和多种作用,可以参与规章制度等的制定,也可以参与困难的解决,是一种全方位式的参与。“民生发展阶段将是全民参与的过程,即民众享受民生福利的前提是全面参与民生建设,民生发展是一个共建共享的过程。”[44]公众参与的发展和公民参与民生问题解决是时代发展的要求。只有在公众参与基础上构建国家、市场和社会合作的新模式,才能解决当前日益严重的民生问题。

  六、结论

  以上对民生问题梳理和基本特征总结,分析了公众参与的现状并分析了百年来几个阶段,并从公众参与角度分析民生问题解决及其结果。通过论证分析,可以得出如下几点结论。

  一是民生问题的具体内涵具有时代性。在不同的社会发展阶段里,民生问题认定的标准不同。人民的基本生存生活包含多方面的因素,导致民生问题总是具有相对性,同时代性相联系。在温饱型社会、农业社会、生产型社会,吃穿用成为最重要的民生问题;到了小康型社会、城市社会、消费型社会,教育、医疗卫生、住房和社会保障等成为最基本民生问题。当然民生问题的时代性并不能脱离民生问题是人民群众生活息息相关的基本问题这一基础。

  二是近代以来很长一段时期内民生问题与民族解放、国家独立自主相联系。中国近代史是一部帝国主义侵略和中国人民反抗斗争的历史,由于帝国主义、封建主义和官僚资本主义压迫和剥削,社会生产力极其落后,民生问题日益严重。谁能解决这一问题,谁就拥有民心,就能最终成为人民拥护的对象。然而,民生问题与民族独立问题紧密相连,民族独立是解决民生问题的前提条件和基础,但是在解决民族独立问题同时需要解决民生问题,否则就难以找到革命的动力。虽然新中国成立解决了民族独立问题,但是“冷战”时期国家只有“一边倒”,为了增强军事实力,实施了以重工业优先发展的工业化战略,牺牲占人口大部分的农民的权益和全体国民的民生水平是无奈的、最终的选择。民生水平没有提高或者改善很慢虽然没有影响到政权稳定,但是造成了非常严重的后果,因为靠城乡隔离、靠禁锢、靠闭关自守来维护社会秩序和政权稳定,导致了国家整体生产和建设落后于时代,给民生问题进一步解决造成了困难。从一定意义上说,改革开放实际上就是在国家解决独立自主之后,开始现代化建设和民生发展的战略。

  三是近代以来中国民生问题解决必须以公众参与为必要条件但不是充分条件。辛亥革命之后,孙中山国民政府由于没有发动广大人民群众,既没有解决民族独立问题,也没有解决好民生问题。新中国政府非常重视民生问题,也发动了广大工人农民积极参与,但是由于历史条件和当时的国际形势所致,只有牺牲民生水平来巩固民族独立自主和国家安全。市场化改革中,国家重视民生问题,广大人民群众积极参与市场经济,温饱民生问题得到有效解决,由于政府职能转变不到位和解决问题的缺位,也由于公民社会发育不全,公众参与在公共服务领域不足,民生问题成为社会突出矛盾和严重的社会问题。

  四是新形势下,解决民生问题需要积极的公众参与基础上构建国家、市场和社会合作的新模式。在利益分化、需求多元的新时期,民生问题同过去相比在内容、形式、对社会产生的影响等方面都有所不同。要解决新形势下的民生问题,首先必须要积极推进公众参与,发展协商民主,让人民群众在解决民生和其他社会问题中发挥更大的作用。市场在资源配置中起基础作用但同时也存在失灵的危险,政府在经济社会中起主导作用但政府也存在失灵的可能,公民社会可以弥补市场和政府的失灵,对民生问题起到重要的协同和补充作用,因此需要在公众参与基础上构建国家、市场和社会合作关系的新模式。

  注释::略

  

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