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当下中国对治理理论的认同与实践
2014年08月04日 13:59 来源:郑州大学学报 作者: 字号

内容摘要:摘要:当前我国治理环境出现了价值观念多元、人口流动性增强、社会分化加剧、社会力量兴起、民主参与意识增强、利益表达渠道多样化、公共服务需求旺盛且多样等新的特点,对此的积极反应使我国的治理实践正经历着一个政府主导、多元主体参与的网络化互动过程。

关键词:治理;实践;中国;公共服务;公民

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 【内容提要】 治理理论自提出以来,即引起了学界的普遍关注,并被广泛运用于多领域的学术研究和实践参照。当前我国治理环境出现了价值观念多元、人口流动性增强、社会分化加剧、社会力量兴起、民主参与意识增强、利益表达渠道多样化、公共服务需求旺盛且多样等新的特点,对此的积极反应使我国的治理实践正经历着一个政府主导、多元主体参与的网络化互动过程,其特点是服务型政府理念确立、基层民主进一步扩大、保障公民参与的体制机制进一步健全,社会治理的状态朝着良性的方向发展。

  【关 键 词】治理/社会管理/公民参与

  20世纪90年代发端于西方国家的治理理论,是源于国家和市场均告失灵、西方国家推行行政改革的基础上提出的,它主张既不依政府一元,也不依市场一元,而依多元主体共同参与、协商共治,以有效保障公民和社会利益的实现。该理论自产生以来,即被广泛应用于全球治理、国家治理、地方治理等多个领域,在中国也逐步得到认同并被运用于实践。

  一、“治理”理论在当下中国的认同及其背景

  “治理”作为一种理念,最早是由世界银行在1989年发布的研究报告《撒哈拉以南的非洲:从危机到可持续增长》中提出的,该报告首次使用了治理危机一词。1992年,世界银行主题为“治理与发展”的年度报告中关于治理概念的提出被认为是治理理论的发端。此后,西方学者从不同角度对之做出了解释。盖伊·彼得斯通过对西方行政改革的研究,提出了治理的四种模式,并对这四种模式进行了分析,指出它们各有不同的理论基础,适用于不同的政府体制[1](P32)。让·彼埃尔·戈丹认为:“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”[2](P281)詹姆斯·罗西瑙认为,治理的内涵比统治更广泛,治理的主体未必都是政府,各治理主体在能够达成共同一致目标的前提下有效地发挥作用[3](P36)。

  用治理理论解释和组织社会公共事务的原因在于西方国家政府的失效和市场的失灵。二战后,在凯恩斯主义指导下的西方公共管理强调公共服务由政府供给、削弱市场的作用,从而导致了行政效率低下、官僚主义盛行。20世纪70年代后,新自由主义者对这种全能政府进行批判,发起了重塑政府和再造政府运动,主张在公共管理中引进市场机制和企业家精神,但由于其忽略了公共管理和企业管理的差异,过分强调市场的作用,在实践中存在忽视公众需求、公共服务供给不足等不可克服的缺点,使得政府和市场这两种模式均告失灵,人们试图寻找更好的管理方式以克服公共领域政府和市场两种方式的失效,从而提出了一种全新的发展方式即治理,希望通过政府、市场和社会的协同作用来实现发展的目标。

  治理理论自被介绍到我国以来,即受到我国学术界的重视。俞可平在考察了有关治理的多种定义后指出,“治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序、满足公众的需要”[2](P6),其目的是最大限度地增进公共利益。李风华从治理理论的渊源出发,指出治理的根本精神是契约观念和效率精神[4]。何增科用治理和善治的理论框架分析了当代中国政治发展的成就[5]。胡象明、唐波勇从公共管理的研究范式入手,指出整体性治理是公共管理的新范式,是治理理论的新发展,通过分析整体性治理的结构,阐述了整体性治理的协调、整合、信任机制[6]。杨雪冬提出社会管理治理化的概念,通过把社会有效地组织起来,控制国家与社会以及社会内部的冲突,这是治理理论的一次深化[7]。学界对治理理论的探讨和阐释,既体现了治理理论对公共管理理论的借鉴与超越,也表明学界注意到了治理理论的适应性要求。如果从治理与统治的区别来理解治理的内涵,我们可以清晰地看到:第一,尽管二者都需要权威,但统治的权威一定是政府,治理则不必是。第二,在权力的运行方向上,统治过程中权力的运行是自上而下的,而治理定位于合作,其权力运行是多向的和相互的。第三,有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上,通过协调多个治理主体,以共治的方式实现善治即良好治理的目标。

  治理理论不仅得到了我国学界的认同,在党和政府治国理政方面也得到了体现。从我国的现代化进程来看,1978年以前,经济领域和社会领域处于政府的严格控制之下,形成单一而集中的权力中心,整个社会高度统一化和高度政治化。改革开放以后,随着市场经济体制的确立,各市场主体逐渐成长起来,政府的职能主要是提供公共服务,公民的经济自主权增加,经济地位上升,民主要求和参与诉求越来越强烈。为此,在政策设计和制度建构上,党和国家不断调整发展目标,重视社会发展,保障公民当家作主权利的实现。党的十六大把全面建设小康社会作为未来发展的目标,随后又提出了构建社会主义和谐社会的重要战略构想,以发展社会事业、促进社会公平正义、完善社会管理、增强社会活力为主要任务的社会建设被提到了重要地位。为使城乡社会和谐发展,准确定位政府、市场、社会在治理中的地位和作用,党的十七大提出要“健全政府职责体系”,推进社会体制改革,政府在应该如何进行治理的问题上应有所为有所不为。国务院《关于加强法治政府建设的建议》指出,要重点加强有关完善经济体制、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设方面的立法,通过发育和完善社会组织,使其具备参与治理的条件和能力。党的十八大提出要加强社会建设,必须从维护广大人民根本利益的高度,加强和创新社会管理,推动社会主义和谐社会建设。

  治理理论产生的基础是充分发育的市场和高度发展的民主,否则,市场和公民社会将无法与政府形成有效合作。尽管中国目前还不完全具备这两个条件,但并不影响“治理在社会生活中作为一种偏重于技术性的政治行为在中国的发展”[8](P2)。党在执政理念中重视公民社会的发育和成长,政府在政策设计中注重政府自身和市场、社会的准确定位,对于逐步形成有中国特色的治理模式不能不具有深远的历史意义。

  治理理论在当下中国得到认同,自有其特定的背景:自改革开放以来,中国的现代化进程加快,这一进程得益于国家的强力推动和政府主导,表现为政治、社会和文化各领域的全面改革和巨大进步。与此同时,新的社会问题和社会矛盾出现的现实,使中国具备了适用治理理论的土壤和条件。

  1.转型期社会成员的价值观念多元化。亨廷顿指出:“现代化涉及价值观、态度和期望的根本转变。”[9](P44)我们不能不看到,中国的现代化推进到现阶段,使社会处在一个重要的转型期,伴随着这个转型期的,是社会成员价值观念的日益分化,而须内化于全社会的共同价值观体系尚处于建设之中,并没有完全形成。社会成员在市场经济大潮中表现出的对物质利益的过分追求,公民意识培养滞后于经济发展,包括公民权利义务意识和公民道德的非理想状态等,无疑是审视治理理论在中国具有适应性问题时必须予以考虑的一个因素。

  2.人口大流动中的社会分化加剧。随着城乡二元结构的逐渐破除,中国城市和农村人口大量流动且速度很快,流动的方向除了农村人口进入城市外,部分城市人口也流向了农村社区,封闭的蜂窝式社会结构逐渐向开放的网络式社会结构转变,人们之间的联系除了血缘、地缘、学缘、业缘等各种纽带之外,日益发达的通信技术为人们之间的交往提供了广阔的空间。在这一过程中,由于自身的和外在的、主观的和客观的因素交互作用,社会成员之间的阶层分化加剧,且各阶层之间的差异越来越大。如何在这种社会分化的条件下形成并实现各阶层的共同利益,尤其是将社会按新的结构有序地组织起来,既是实现治理的重要条件,也是治理必须达到的一个基本目标。

  3.社会矛盾和社会冲突的产生。在社会发生深刻变革的过程中,原有的利益格局被打破,由于地区差距、行业差距、城乡差距、贫富差距的存在,腐败的遏而不止,居民利益有效保障和利益受损后及时救济的体制机制不完善不成熟,城镇化过程中局部出现的“强拆”等原因,使社会矛盾凸显,以群体性事件甚至大规模群体性事件体现出来的社会冲突不断。而已实现现代化国家的成功经验表明,缩小社会差距,化解社会矛盾,实现社会和谐,除了在发展中既不断完善能充分体现社会公平正义原则的制度体系,又不断完善能有效约束公权力行使的制度体系之外,别无他途。推进现代化对这两大体系建立和完善的需求,实际上也就是对建立和完善一种政府、市场和社会间既合理分工又相互制约和合作的关系的需求,即对“善治”的需求。可喜的是中国正在努力适应和满足这种需求。

  4.公共服务供不应求。保障基本公共服务足够和均等的供给,是社会赖以良性运行的条件,也是政府的一项基本职能。长期以来,由于政策偏重经济增长,公共财政向社会领域投入偏少,致使公共服务在全社会供给不足,地区和城乡之间供给不均,尤其在教育、医疗、文化等领域和失业、养老保险等方面,城乡所得到的保障和服务差异较大。而持续存在的大规模失学人群、就业压力和快速增长的老龄人口,构成全社会对就业、教育、医疗和养老等公共服务的需求空前旺盛。虽然近年来政府财政加大了向教育、医疗、文化等社会事业领域的投入,并且建立起了社会保障体系的基本框架,但与日益增长的公共服务需求相比,无论是在量、质还是在均等化程度上,均存在供不应求的状况。

  5.民主参与意识增强和利益表达渠道多样化。伴随着经济发展、政治体制改革的推进和社会开放程度的大幅提升,社会成员个体、不同社会阶层和不同群体追求实现自我价值、满足自身利益的愿望日益强烈,参与政治和公共事务的积极性普遍增强。近年来,大量专业性、服务性和公益性社会组织纷纷建立起来,为数不少的社会组织的宗旨,是维护和实现组织成员的法定权利,维护和实现组织成员的特殊利益。社会成员除通过国家权力机关、政治协商组织,还通过这些新型社会组织,多渠道、多形式地表达自己的政治愿望和利益诉求。

  二、当下中国的治理实践

  如前所述,所谓“治理”,追根溯源,与“统治”“管制”的不同之处,在于其主张政府、市场和社会有效合作,三方协商共治社会公共事务。近年来,在经济关系已发生深刻调整和社会发生深刻变革的条件下,由政府行政理念变化所启动的以适应社会需求为指向的“治理”实践,正在中国尤其是中国的地方和基层展开。

  (一)服务型政府理念的确立和政府职能的转变

  治理实践中,政府逐渐淡化统治与管制观念而为社会发展提供完善的公共服务,成为政府基本的价值取向。随着市场经济的确立,我国政府职能逐步转变,公共服务职能加强,构建服务型政府成为政府体制改革的方向和目标。服务型政府的基本特征是政府治理以人民群众为中心,以服务人民群众为最高原则,为人民群众参与决策和管理提供渠道并接受监督。现阶段治理过程改变了以往仅以GDP为核心的干部考核指标体系,政府的公共服务职能被纳入到数字指标控制的范围[10](P123),如民意考核、社会稳定、环保指标等被引入到干部考核指标体系中,从而深化了政府治理的力度。中共中央组织部下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》指出:根据民意调查的群众满意度,分析当地经济建设、政治建设、文化建设和党的建设等方面的状况与成效。民意调查可以委托有关部门或社会中介组织采取多种形式在公众中进行幸福指数、满意指数、安全指数等多个方面的全方位调查,绩效管理和行政问责成为行政管理体制改革的重要内容。

  (二)民主进程加快和民主决策、民主管理的落实

  治理的核心价值是民主。列宁指出:“民主是一种国家形式,一种国家形态。但另一方面,民主意味着在形式上承认公民一律平等,承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”[11](P96)我国现阶段的治理,可以说,正是一种由不断加速发展的民主赋予其新内涵和新动力的治理。

  1.以农村村民自治和城市居民自治为基础的基层民主不断扩大。村民自治制度是随着人民公社体制被家庭联产承包责任制所取代而建立起来的,它为村民自治提供了制度基础。家庭联产承包责任制的实行,使广大农民在追求自身经济利益实现的同时,产生了自我民主管理的强烈需求和主动参与村务管理的积极性,这种需求和积极性直接导致了农村政治生活从人民公社体制下的命令性管理向现代民主治理的转变。村民自治制度包括村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度和村财务公开制度等,在这一制度的框架下,农民广泛参与村务管理。“以村民自治为核心的农村基层民主,是改革开放后我国农村最引人注目的政治发展”。[12](P23)2010年10月修订后的《村民委员会组织法》进一步完善了村民自治制度,扩大了村民自治的范围,对村民民主议事、民主管理和民主监督制度等方面作出了更加具体和更具可行性的规定:“村民可以按照自己的意愿选举自己的管理者与服务者,是时代的进步。”[13](P354)

  在城市,市场化改革使传统的单位制解体,原来由政府和企事业单位所承担的社会职能逐渐从单位中剥离出来,城市绝大多数公民的身份由单位人变成了社会人,导致城市社区内的公共事务增多,于是必须改革原有的城市基层社会事务管理体制机制,建立城市基层群众自治制度,让城市居民自己管理社区事务。经过一段时间的实践探索,民政部于2010年下发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》,指出要推进社区居民依法直接行使民主权利,建立健全社区党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。减少行政层级,激发社区活力,提高社区自治能力,以社会组织培育为核心、调动多方力量共同参与社区建设,不断探索社区治理新途径,实现政府治理与基层群众自治的有效衔接和良性互动,已成为我国城市基层治理的发展方向。

  2.公民参与进一步扩大。国外学者指出,“积极的参与是一种以与政府合作为基础的关系,在这种关系中,公民积极地从事对政策制定过程和政策制定内容的界定”[14](P71)。公民参与使公民不只考虑自身的利益,而是考虑更广泛的公民利益,促使人们彼此之间加强联系,从而养成适应社会发展的道德品格和协作能力,培育与相关机构对话与协商的能力。公民参与能够使政策的制定更加关注社会不同群体、不同阶层公民的需要和利益,改进公共政策制定和执行的质量。通过公民参与,政府能够更快更好地回应公众需求,增加政府工作的透明度和公民对政府工作的理解和支持,实现治理主体之间的良性互动。在当代中国,公民参与权利的实现受到党和国家的高度重视,人民代表大会制度和政治协商制度的不断完善是有力的证明。正是得益于这种完善,中国公民的知情权、参与权和监督权进一步扩大。如现行《宪法》规定的选民直选乡镇人大代表,就从一个重要方面保证了基层民主参与权的实现。十二届全国人大代表的选举首次实行城乡按人口相同比例选举,以保障农村和城市公民享有平等的选举权,这是农村人口在选举这一政治权利的实现上向与城市人口相平等迈出的一大步。

  3.各种社会组织逐步发育成长,在治理中的作用日益显现。社会组织是指政府组织和市场组织之外的组织,它以成员的自我参与、自我组织和自我管理为原则,为特定的需求而组建,其活动及于社会生活的方方面面。公民通过参加社会组织,有序表达自己的愿望诉求,既为组织自身同时也为社会提供公益性和志愿性服务。十七大提出把培育和扶持社会组织作为加强和改善社会管理的重要内容,推动了我国社会组织的迅速发展。由于社会组织拥有专业技术和管理人才,因此在某些公共服务的提供上具有政府部门和企业单位不可比拟的优势。尽管如此,由于在合法性的取得、专业人才和运行资金保障等方面还存在一定的困难,且总量偏少,结构不够合理,地区间发展也不平衡等原因,社会组织尚难有效承接可从政府转移出来的社会管理职能。为解决这一问题,上海、浙江、广东等地已开展试点,改革社会组织的登记程序,积极培育社会组织,扩大公众参与的范围,支持社会组织的快速、健康、有序发展。

  (三)多主体协同生产和供给公共产品的作用初现

  治理的一个重要目标是使公民能够享受均等的足量的公共服务。由于作为公共服务实现形式的公共产品的供求具有非竞争性和非排他性,企业缺乏生产公共产品的动力,因此必须由政府来提供,但政府可通过购买的方式而不是自身生产来满足公众的需求。于是公共产品的提供和生产成为一个开放的系统,在这个系统中提供主体和众多的生产主体相互依赖共同给力。政府引入市场机制,通过合同契约等形式向企业和社会组织购买后者生产的产品用来满足公众的需求,实现公共服务的供给,不仅是提高政府行政效率、节约行政成本的有效途径,也是经济社会发展到一定阶段依靠全社会的力量协同增强公共服务能力的有效途径。近年来,我国各级政府在向社会购买公共服务和公共产品方面已经迈出了重要一步,实践中出现了多种购买形式。市场主体积极参与生产和供给公共产品,对于营造新的社会治理环境具有重要的意义,然而要看到,尽管《政府采购法》已于2003年正式实施,但并没有把公共服务列入采购范围,现阶段政府购买公共服务的范围还比较窄,市场政府之外的其他主体生产和提供公共产品的积极作用尚未得到充分发挥。

  三、中国治理的发展趋势

  回首既往,我们看到,一方面,治理理念在我国得到了广泛认同,“推进国家体系和治理能力现代化”成为十八届三中全会确立的全面深化改革的总目标;另一方面,治理实践亦在我国逐步展开并日益显现出自身的特色,未来的中国治理将沿着党政主导、多元主体广泛参与、网络化互动以协同创新的方向发展。在政府职能转变、公民社会充分发育、社会组织进一步成长、企业社会责任不断增强等势能的共同作用下,中国式治理无疑将呈现愈益良好的发展态势。

  1.政府转向服务型并通过制定有关政策和规则以主导治理。好的治理固然需要一个成熟的公民社会和多主体的广泛参与作为前提,但仅有此是不够的,尤其是在公民社会尚处于发育之中、市场经济体制机制还不完善的特殊条件下,相当长的一段时间内治理无疑必须由政府主导。“尽管治理理论设定了政府和企业、社会组织共同承担公共服务的责任,但公众仍然要求政府作为最高权威来承担提供优质服务的责任。”[2](P37)政府的主导作用体现为由政府制定政策和规则,主动承担社会管理的职责,为社会提供优质的公共服务,为非政府主体参与治理创造政治、经济和社会环境,激发广大民众参与治理的热情,促进社会的公平正义。

  2.公民有效参与治理、实现社会权利的形式多样化发展,充分发育的社会组织将构成公民社会的主体。在民主制度中,公民享有充分的受法律保护的自由。马克思、恩格斯认为:每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件[15](P50)。这就意味着在社会各项事务中,人们可以自由地选择发展的方式、发展的道路以及影响未来方向的愿景,意味着民主的国家制度必须通过公民的有效参与来体现,“参与方法最重要的特征就是要明确把社会利益融入治理之中,参与模式的出现强化了公民的作用”[1](P77)。在治理实践中,随着现代科技的发展,网络问政、微博反腐等新的参与形式扩大了公民参与的途径,丰富了民主参与的内容,构成了多元化、多渠道的治理网络。而公民社会的形成除了个体意愿独立的表达之外,以成员的共同利益、共同追求和共同志趣为基础自由组成的社会组织将成为公民社会的主体。在各类社会组织中,成员之间平等相处,民主开展组织活动,是培育公民民主意识的现实和有效的途径,是公民参与社会治理、发挥主体作用的重要载体。

  3.市场主体通过市场机制积极参与治理。在治理的过程中,政府将在某些领域尽可能地退出公共产品的生产,建立公共物品生产与供给相分离的机制,通过购买和监管的形式充分发挥市场的作用。引入竞争机制、将部分公共服务的生产让渡给市场,由市场承担部分原来应由政府承担的职能将成为政府提升公共服务供给效率的主要形式,因为市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力,也就更能够促进竞争、提高服务质量并降低成本。在这一治理的发展趋势中,关键是要合理、明确地界定政府能够从市场中购买的公共服务的范围,建立公开透明规范的公共服务购买流程,建立严格的评估监督体系,科学评价公共产品的质量。在满足公共利益的前提下加强政府与市场的合作,充分发挥市场主体的积极性、主动性,提高社会管理的质量和效率,实现对公共事务的参与性治理。

  治理理念是我国治国理政实践的重要指引。在治理理念的指导下,国家逐步摆脱经济发展至上的逻辑,更加关注民生,更加积极地开展社会建设,公民社会不断发育成长,逐步构建起政府行政调控机制、社会自治机制和市场竞争机制相结合的治理网络,形成政府、社会和市场等多元主体广泛参与社会治理的合力,推动科学发展,共同促进社会公平正义的实现。

  【参考文献】:略

  

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