党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，这说明当前已处于从“管”向“治”转化的制高点上。都江堰市作为改革创新的先行者，随着城镇化的推进，大量新增的社会事务和社会需求对传统包办式、闭合式、粗放式的管理方式提出了严峻的挑战，民众维权、干部维稳的局面亟待转变。为此，都江堰市 以适度的院落为基本单元，以党的引领为基本动力，以激活民力为基本目标，重构了镇（街）治理、村（居）服务、院落（小区）自治的基层治理体系和框架，变“嵌入型自治单元”为“内生型自治单元”，实现了从“党政发动”到“党社联动”、从“党政包办”到“党群共治”的转变，探索出了一条“院落单元，党引民治”的治理新路径，作为基层善治的地方样本，具有普遍性的价值和意义。

　　所谓“党引民治”是指党领导下的村（居）民自治。党引是对基层党的领导方式的创新，由以往的直接管理变为引导，将党融入社会之中、让党成为社会中先进的一员，从而强化基层党组织的作用。民治是以群众主体为核心的村（居）民自治。党引民治是在依法治理的框架内，将党自上而下的外部推动力和群众自下而上的内生活力相结合，实现了党的领导、群众主体和依法治理在基层善治的统一。

　　一、以院落（小区）为依托，寻找党引民治的单元基础，变“嵌入型治理”为“内生型治理”

　　长期以来，以行政村（社区）为基本单元的自治难以契合村庄（社区）的内生需求，自治难以落地。都江堰市根据“地域相近、规模适度、群众自愿、利益相关”原则，以院落（小区）为基本单元，激活了自治的内动力，实现了村民自治由“嵌入”向“内生”的转变。

　　（一）整合院子，重构“散居区”自治单元

　　为了破解散居农村“单元不适”带来的自治空转难题，都江堰市以群众需求为导向，将散居的自然院子整合成院落，实现了自治与管理的有效衔接。一是地域相近，构建生活“小群体”。都江堰立足于自然院子这一生活共同体，按照50户——100户的规模，依循群众自愿、地域相近的原则，将院子整合成院落，重构生活共同体。二是规模适度，构建服务“小单元”。在推进城镇化过程中，都江堰将散居院子作为落实“美丽我家、美丽我院”行动的着力点。然而自然院子太小，无法集约财力、实现规模效益。为此，都江堰将全市3020个自然院子整合为1032个院落，形成了以生活共同体为基础的自治单元。三是便于自治，构建参与“小平台”。成立院落管理委员会等自治组织，推动院落自治。全市共成立院落管委会1000多个，成员一般3-5人。通过自治平台的搭建，使得一批有威望、有能力并且愿意为大家服务的人能够站出来，带领村民参与到院落自治当中。

　　（二）立足小区，建构“集居区”自治单元

　　都江堰在推行城镇化过程中，创新集中居住区建设。截至2015年，已经建设完成222个农村集中居住点，涉及25000余户，73000余人。为了实现集居区的自治，都江堰探索出楼栋-小区-社区三级自治体系。一是以楼栋为基础，推选单元长。都江堰以楼栋为基础，推选楼栋长和单元长。以鹿池社区为例，在村两委的引导下，村民通过民主推荐的方式产生每幢楼的“幢长”1名、每单元的“单元长”1名，由“幢长”管“单元长”，“单元长"”发动群众。幢与幢之间的“幢长”每天对值班、卫生等情况进行交叉检查，由村民每月评选出前 3 名“先进幢”，予以荣誉奖励。同时按照“幢连坐制”，本幢内有一户违反文明公约，影响整幢居民评选“五星文明户”，推动楼幢内相互监督。二是以小区（片区）为范围，产生业委会。都江堰各社区以小区（片区）为单位，选举产生业主委员会等自治组织，并制定入住公约，自我管理、自我服务。鹤鸣新村小区由业委会起草，全体村民讨论，制定住户公约，内容涵盖“门前五包”、菜地管理等。村民罗某因长期在外，其菜地被业委会依照公约收回管理。

　　二、以党建为牵引，激发党引民治的动力基础，变“单向度治理”为“共同性治理”

　　基层党组织是基层治理的主导力量。受传统单一的党组织设置方式、党员结构和党员分布不均，党员活力难以有效激发，党组织作用难以有效发挥。为此，都江堰创新基层党建思路，强化理念引领、组织引领和服务引领，变“单向度治理”为“共同性治理”。

　　（一）理念引领，注入思想动力

　　都江堰通过党员“立承诺”、“下院子”、“带头干”、“一起议”等方式，将党员与群众的思想凝聚起来，从理念上强化基层治理的思想动力。一是以承诺“换脑袋”，促动党员。通过“承诺上墙”和“三级见面会”等方式，转变党员思想，变群众“找上门”为党员主动“走出去”。和平社区召开“镇党委—社区党支部—普通党员”三级见面会，社区180名党员依次谈自己要做什么；石羊镇金羊社区的67名无职党员，根据自身特长主动认领服务。二是以互动“转观念”，整合群众。为了转变群众“等、靠、要”思想，都江堰以“下院落、树典型、给激励”三个步骤激活群众。都江堰将院落（小区）作为发动群众的主战场，将党员干部“赶”下去，通过坝坝会、乡村夜话等形式，了解民需。2015年以来，全市3万余名党员干部走到院落，召开坝坝会、林盘会、座谈会等数万场，收集意见十余万条，群众参与率达到100%。此外，都江堰还通过树立典型样本，组织外出学习、参观等方式，形成“比学赶超”的氛围，引导群众。

　　（二）组织引领，注入发展动力

　　都江堰通过优化基层党组织设置，将党组织设在院落（小区）、产业和协会，带领农民改善生活环境、发展经济，同时助推草根组织发展，为持续发展注入动力。一是党组织建在院落（小区），“带”农民生活提质。都江堰与时俱进，根据居住需求在散居院落设立院落党小组。目前都江堰已经成立院落党小组1000多个。此外，在小区成立党支部或临时党支部。聚源镇羊桥小区就成立临时党支部，通过“支部进小区”优化小区管理。二是党组织建在产业，“引”特色经济发展。都江堰市强化党组织对产业发展的引领，成立合作社党支部和园区党委引领产业发展。，目前，都江堰市在合作社成立党支部（党小组）有400余个，实现了党组织全覆盖。三是党组织建在协会，“育”社会组织成长。都江堰采取党员带头成立协会、发展协会带头人为党员、党组织建在协会上等方式，引领社会组织发展。王家院子为发展院落经济成立了民宿旅游协会、工匠协会等社区社会组织。为更好的发挥协会的作用，已将民宿旅游协会会长周某为入党积极分子，借此将党组织的服务融入协会。

　　（三）服务引领，注入行动动力

　　都江堰强化党组织的服务能力，以群众需求为导向，以提升服务为抓手，让群众动起来，最终实现党群互动、党社联动。一是走院子问服务，让群众从“窝头”到“院头”。都江堰始终将群众需求作为工作的出发点和立足点，眼睛像下看、工作向下做。永丰街道永寿社区推出的“半月谈工作法”，支部成员每半个月到不同的村民小组开会了解村民的想法、收集民意、化解矛盾、及时反馈。二是多形式送服务，让群众从“围观”到“行动”。都江堰基层党组织通过“定制服务”、“预约服务”和“联合服务”等形式带动群众参与。永丰街道的有爱社区开展“幸福里有爱”等“定制服务”暖民心；大观镇领导干部创新“双休日预约”服务，有效解决群众难题；奎光塔街道龙潭湾社区以“两团互动（综合服务团和市民协商议事团）”的形式，实现党群互动。三是大家议评服务，让群众从“沉默”到“发声”。通过党员给群众“晒单”、群众为服务“签单”的形式，将群众真正成为享受服务的主体。

　　三、以民治为核心，夯实党引民治的主体基础，变“保姆式治理”为“自主式治理”

　　随着经济社会的深刻变迁，以往政府包办式和保姆式的治理方式已经无法满足治理的需要。都江堰转变观念，坚持群众主体，让群众自我管理、自我服务、自我教育，变包办式治理为自主式治理。

　　（一）小议会立基，实现民事民议

　　为了真正做到让民说了算，都江堰各社区成立了村级议事会和村民小组议事会，以两级议事会为核心，由村民自主选举议事员，按规范自主议事，实现了民事民提、民事民议、民事民决。一是公推两级议事员，让民议有主体。为确保选出的议事员真正代表群众意愿，都江堰由村民小组内村民进行“海推”，选出5-7名组议事会成员，再在组议事会成员的基础上推选25名左右的村议事会成员，建立两级议事会；同时为了优化结构，规定村组干部不超过村民议事会成员的50%，每个村民小组要有2名以上村议事会成员，以充分保障群众和每个村民小组的话语权，更好地协调村民小组间的利益差异。二是八步议事法，让民议有规范。议事会的有效运行离不开规则的保障。《都江堰市村民议事会议事规则》（以下简称《规则》）明确规定了“八步议事法”的议事程序，以制度确保规范议事。

　　（二）小资金助力，推动民事民办

　　为了破解自治浮于表面、流于形式的难题，都江堰充分运用村公资金、自筹资金和奖励资金三类资金，以小资金为杠杆，引导村民积极主动地参与到村庄治理中来，助力自治有效运转。一是以村公资金为牵引，注入外引力。都江堰通过引导社区民主使用村公资金，激发群众参与自治的热情。通过户代表提议、议事会共议、村民共监督做到民资民议。2015年棋盘社区通过“一户一票”的方式，共收集议题5类22项，其中物业管理人员工资及设备、小区绿化分别获得175票和164票提议，成为今年村公资金使用优先项目。二是以自筹资金为补充，激活内动力。为了激活群众参与自治的内动力，群众自筹部分资金，通过小资金撬动大民主。目前“美丽我家、美丽我院”的行动中，均由村（居）民根据实际开支需要自筹费用，自主购买公共服务。三是以激励资金为保障，增强持续力。通过“星级农户”、“最美院落”评比，激发群众荣誉感。不少群众表示，“虽然奖金不多，但在村里要的就是面子……现在都不好意思乱丢垃圾……。

　　（三）小制度规范，促进民事民管

　　为了延伸基层自治的法治基础，做到基层自治“有法依法，无法依规，无规依约”，都江堰依照自愿、民主和依法的原则，引导群众制定了各项符合自身实际的自治规范。一是以院规民约为基础，夯实民治法治根基。都江堰立足院规民约，夯实基层法治。都江堰着力引导各院落根据村民需要自主建立院落公约。目前都江堰有1000多个散居院落制定了院落公约；对于集中居住区制定入住公约。二是以自治章程为保障，提升民治运行规范。都江堰的党引民治是在依法自治的框架内展开的，集中体现在院规民约的基础上，着力发挥 “小宪法”（村民自治章程）的作用。中兴镇九龙社区在2009年制定自治章程时，按照党支部提议、两委干部汇集民意、社区“两委”商议、党员动议、党员大会审议、村民议事会讨论、村民代表大会决议、公开决议的程序，保障村民的主体地位。同时根据实际需求对社区的财务管理、土地的使用和管理、集体经济收益等做出了详细规定。

　　四、何以长效：“党引民治”的启示和思考

　　都江堰立足单元，完善了治理体系；以群众需求为导向，提升了基层自治能力；通过党组织引领，将党建与基层治理结合起来。都江堰的改革具有普遍借鉴意义，尤其是对全国广大的农村散居地区而言，为如何发动群众，实现自我治理，探索出新的路径和方向

　　（一）院落单元是党引民治的前提和依托

　　当前以行政村为基本单元的基层治理体系更多是出于便于管理的角度，而不是出于便于自治的角度，所以村民委员会承担更多的行政功能，而自治功能萎缩。为此，2014年中央一号文件提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。都江堰市在统筹城乡的过程中，通过村民议事会在村（居）层面的治理创新上已经先行一步，而“院落单元，党引民治”将自治单元下沉到村（居）的生活区——院落，是基层治理创新的再出发，并将党的领导、群众主体和依法治理融为一体，是对国家治理体系和治理能力现代化的有力回应。

　　（二）党引民治是党建引领基层社会治理创新的重要实践

　　当前如何解决将党融入社会、融入群众是影响执政党基础的关键。都江堰通过党引民治，以“美丽我家、美丽我院”了解民众需求，拉近党群距离，融合党群关系，正如一个干部所言，“以前办事是老百姓求我们，现在是我们求老百姓”。同时，都江堰通过党引民治，既保证了自治在党的领导下开展，还为民治注入动力，更重要的是通过引领基层治理将党员凝聚起来，倒逼党组织转变服务方式，提升服务能力，对于新时期创新基层党建具有借鉴价值。

　　（三）党引民治是激活内动力，降低治理成本的有益探索

　　在体制惯性的影响下，当前基层治理体制仍然受到传统管理体制的影响，政府主办和包办倾向明显，群众参与不足。但是随着经济社会的快速发展，民众的需求日益增多，政府大包大揽的方式带来了严重的财政负担，所以如何调动民众参与、降低治理成本是许多基层政府面临的难题。都江堰是一个欠发达地区，政府能力有限，这就急需要让民众自我管理、自我服务、自我监督。都江堰立足院落，通过院落整治、院落自治激发民众内生动力，激活民智、汇集民力，对于其他地方尤其是欠发达地方的基层治理具有非常重要的意义。