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推动党内法规制度建设向纵深发展的恒久课题
2020年02月26日 17:36 来源:中国社会科学网 作者:陈一元 字号

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  习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话中指出:“要搞好制度‘供给侧结构性改革’,空白缺位的抓紧建立,不全面的尽快完善,成熟经验及时推广。”党内法规制度建设,亦应将供给侧结构性改革放在突出位置,及时回应时代提出的重大课题、管党治党中存在的突出难题与党员群众关心的重要问题,与时俱进加以完善,加快构建起内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系,使其在坚持和完善中国特色社会主义制度、实现国家治理体系与治理能力现代化中发挥更大作用。在新形势下,中共中央2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《条例》),全面总结了原条例实施以来尤其是党的十八大以来党内法规制度建设的成功经验与规律性认识,并以制度的形式巩固、确立下来,必将进一步提升党内法规制度建设的科学化、规范化、法治化水平,有效增强党内法规的“执行底气”。《条例》是专门规范党内法规制定工作的党内法规,是规范立规行为之规,是党内的“立法法”。贯彻执行好《条例》,有效提升制度供给质量,推动党内法规制度建设向纵深发展,是加强和改进新时代党内法规制度建设工作的首要任务。

  一、严把质量标准,牢固确立质量至上的指导思想

  质量是党内法规制度的生命线。党内法规制度质量过硬,生命力就强;质量存在瑕疵,生命力就弱。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》指出:“制定党内法规必须牢牢抓住质量这个关键,保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。”习近平总书记在内蒙古自治区考察并指导开展“不忘初心、牢记使命”主题教育时进一步指出:“党内法规不少,主要问题在于执行不力,有的是缺乏执行能力,有的是缺乏执行底气。”而影响党内法规执行底气的核心要素即是制度质量。《条例》着力在制度供给层面解决党内法规执行底气不足的问题,力求通过党内法规制度建设的“供给侧改革”为管党治党提供更优质的制度规范、更有力的制度保障。未来,要有效提升党内法规的“执行底气”,就要牢牢扭住提高质量这个关键,切实抓好《条例》的组织实施,重点解决好“优质”党内法规的供给问题。《条例》明确将“提高党内法规质量”写入总则,彰显了鲜明的质量导向,突出体现了制度质量对党内法规制度建设的重要意义。

  在党内法规制度体系的四梁八柱基本确立之后,党内法规制度建设的重要使命即是不断提升党内法规制度质量,使党内法规价值目标正当、内容合乎规律、条文契合实际、规定能够落地,确保将党的领导、党的建设的各项要求落小落细落实,为管党治党以及党的长期执政提供有力制度支撑。

  二、增强规范性,深入推进科学立规、民主立规、依规立规

  党内法规制定,应遵循党的执政规律、管党治党规律与制度建设规律,坚持内容与形式、实体与程序并重,既要保持形式规范性、程序正当性,也要强调内容科学性、实体正当性,努力实现中央要求、群众期盼、实践需要和新鲜经验的有机结合。具体而言,就是要深入推进科学立规、民主立规、依规立规。科学立规意味着,要立足党内治理的生动实践,遵循制度供给的一般规律,系统总结管党治党的成熟经验,不断提升党内法规制度建设的科学化水平。

  《条例》规定,要科学编制党内法规制定工作的五年规划与年度计划,并根据实际情况及时调整;要加强调查研究,全面掌握实际情况,并充分发挥法律顾问、专家、学者与专门机构的作用,这都有助于增强党内法规制定工作的科学化水平。在党内法规制度建设中,尤其要立足立规、立法性质相似、内在关联的实际,建立健全党内法规与国家法律法规制定机构议事协调机制,一体推进党内法规制度体系与国家法律法规体系建设,确保党内法规制度体系与国家法律法规体系相互衔接、协同发力。同时,还应注重汲取立法工作中的好做法、好经验,以此提升党内法规供给质量。民主立规意味着,要注重听取党组织、党员等制度相关人意见建议,建立健全对党内法规草案多渠道、公开征求意见的制度。《条例》规定,起草党内法规,要充分了解各级党组织和党员的意见建议,与相关部门、单位加强协商;对党内法规草案,要视情况在全党范围内,党代表大会代表和基层党员、干部以及有关专家学者中广泛征求意见建议,必要时还要征求群众意见建议。同时,还可以参照人大的基层立法联系点制度,设立党内法规制定工作联系点,在条件具备的地区实行两点合一,由此建立健全党员群众参与党内法规制定的制度化渠道,夯实党内法规制度建设的民意基础。依规立规意味着,要以党章为根本遵循,确保党内法规不与宪法法律以及上位党内法规相抵触,并不断规范党内法规制定权限与程序,完善党内法规前置审核机制,确保党内法规制定工作依程序规范运行。《条例》第24条规定,“起草党内法规,应当与现行党内法规相衔接。对同一事项,如果需要作出与现行党内法规不一致的规定,应当在草案中作出废止或者如何适用现行党内法规的规定,并在报送草案时说明情况和理由。”

  上述规定兼顾了党内法规制定的合规性与发展性要求,更加契合党内法规制定实际。正如习近平总书记在论述改革与法治的关系时所强调的,既要确保改革于法有据,同时“对不适应改革要求的现行法律法规,要及时修改或废止,不能让一些过时的法律条款成为改革的‘绊马索’。”《条例》对党内法规制定建议、党内法规草案、党内法规草案制定说明的构成要素均明确加以规定,可以有力确保党内法规的规范性。党内法规制度还要保持较高的“立规品味”,落实纪严于法、纪在法前的总体要求,并注重防范化解部门利益和地方利益的不当侵袭,确保党内法规制定工作能够适应党长期执政的根本要求,为有效防范化解党所面临的执政风险与考验提供制度保障。

  三、增强系统性,实现党内法规制度系统集成

  健全党内法规制度系统,就要坚持固根基、扬优势、补短板、强弱项,深入推进党内法规的立改废释,实现党内法规上下贯通、前后衔接、左右协调,进一步发挥党内法规制度的统合效应,有效释放党内法规制度的治理效能。一要通过完善党内法规备案审查机制,及时纠正与宪法法律、上位党内法规相抵触的党内法规,切实维护党内法规制度的统一性和权威性;二要通过完善集中清理、即时清理与专项清理相结合的党内法规清理机制,确保党内法规的适用性,及时清除失效、低效法规;三要对党内法规实施情况加以评估,并及时加以反馈,不断优化党内法规制度。中央党内法规制定工作负责机构要善于发现并及时总结地方党内法规制定工作中的创新做法,对可复制、可普及的制度经验及时予以推广,有效发挥其示范引领价值。

  增强党内法规的系统性,就要重点处理好不同层级党内法规的关系,避免叠床架屋、重复立规,努力构建起精神一致、要求统一、内容衔接、相辅相成的多层级党内法规制度体系。《条例》也专门规范了下位党内法规制定问题,明确规定:一方面,上位党内法规明确要求制定配套党内法规的,相关责任主体应当及时制定,并恪守上位党内法规规定的范围,力求做到明确、具体,具有较强的针对性、可操作性;另一方面,除确有必要外,下位党内法规不得对上位党内法规已经明确规定的内容作重复性规定;同时,对上位党内法规没有要求制定配套党内法规的,有关主体一般不应制定。上述规定有助于增强党内法规的整体性,实现党内法规制度体系的系统集成。

  四、增强责任性,充分发挥中央与地方党组织的积极性

  党内法规制定,应落实权责统一原则,充分发挥中央和地方党组织的积极性。《条例》进一步细化了党内法规制定权限,明确了党的中央组织,中央纪律检查委员会与党中央工作机关,以及省、自治区、直辖市党委等党内法规制定主体的党内法规制定权限,有助于推动实现党内法规制定的权责统一。《条例》进一步健全了党内法规制定工作领导责任制,第8条明确规定,“党内法规制定工作由党中央集中统一领导,日常工作由中央书记处负责。中央办公厅承担党内法规制定的统筹协调和督促指导工作。”《条例》明确了涉及两个以上部委职权范围的党内法规应由有关部委联合制定或提请党中央制定,可以有效避免推诿扯皮现象;同时规定“制定党内法规涉及政府职权范围事项的,可以由党政机关联合制定”,为党政联合制定党内法规夯实了制度基础。根据管党治党的新要求,《条例》还确立了党中央授权制定党内法规制度,明确规定,“根据党中央授权,就应当制定中央党内法规的有关事项,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委可以先行制定党内法规,待条件成熟时再制定中央党内法规。”此制度设计,既有助于维护党中央权威和集中统一领导,又能够及时回应管党治党的现实需求,并可以为中央党内法规制定工作积累必要经验,确属提升党内法规供给质量的必要之举。

  在中央层面党内法规制度体系日趋完备之际,地方党内法规势必成为党内法规制度建设的新生增长点。要提升地方党内法规供给质量,既要坚持必要性原则,有效回应地方党建实践要求与突出问题;又要坚持实效性原则,确保每一部党内法规都具有针对性与可操作性,务实管用、能够落地,尤其要重点防范化解地方立规中的形式主义问题,有效杜绝以简单的重复立规来完成党内法规制定任务的不当做法。

  总体讲来,党内法规制度建设,应遵循马克思主义认识论与实践论的基本要求,在认识与实践的循环往复中不断提升党内法规制度供给质量。亦即,要不断总结党内法规制度建设的成熟经验与规律性认识,确保能够不断适应管党治党的实践要求,实现制度供给与管党治党实践的有机互动,为党不断提升科学执政、民主执政、依法执政水平提供有力支撑。治国理政的难度不断加大,全面从严治党的要求不断提高,管党治党的实践不断发展,党内法规制度建设也必然一直在路上。由此,不断提升党内法规制度供给质量、增强党内法规“执行底气”必将是一个恒久的课题。

  【本文系山东省社科规划研究项目“有效制度的供给路径研究”(19CDCJ09)与山东大学基本科研业务费项目“健全党内法规督查机制研究(2018GN013)的阶段性成果】

  (作者单位:山东大学马克思主义学院)

作者简介

姓名:陈一元 工作单位:山东大学马克思主义学院

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