【摘  要】在我国民主政治建设方面，以人民代表大会制度为主的政治参与和决策、监督、评议日益成为我国民主政治建设重要的突破口。一些地方人大在进一步发挥人大功能和激活人大作用方面进行了探索和实践，浙江省乐清市人大的“人民听证”机制及温岭市的“民主恳谈”机制在发挥好人大作用方面进行了卓有成效的创新，更好地实现了人民群众的知情权、参与权，监督与支持政府工作在实际中得到了辩证的统一。

　　【关键词】民主  人大  人民听证  民主恳谈

　　【作  者】冯钺——中国社会科学院政治学研究所，研究方向为中国基层民主政治建设、中国和西方历史发展路径的比较等。主要作品有，专著《民主的起源及实践》，论文《近代西方国家政治制度的发展轨迹》、《对中国古代夷州、流求范围的解读》等。

　　改革开放的四十年，既是我国经济快速发展，取得巨大成就的四十年，也是我国民主政治不断进步、发展和完善的四十年。在充分吸取自身传统优势、经验和借鉴国内外良好做法的基础上，在民主政治建设方面，我们已积累了丰富的经验，初步摸索出了一条适合中国国情的道路。政治是经济的集中表现，经济利益方面的诉求在许多情况下，会反应到政治层面，通过政治机制、功能成为政治诉求。以人民代表大会制度为主的政治参与和决策、监督、评议日益成为我国民主政治建设重要的突破口。

　　中国的人大制度共分为五级，即乡（镇）人大、县人大、市人大、省人大、全国人大。“两会”召开的时候，海内外媒体往往把关注点集中于全国人大，但从基层的实践看，我国基层人大在机制创新和完善方面早已取得了诸多可喜成绩。要让人大代表检查政府工作很早就是中国政治生活的一个重要方面，周恩来总理早就指出：“我们还要进一步使人大代表参加对政府工作的检查，一直到检查公安、司法工作。应该承认，我们的工作基本上是有利于人民的，是为人民服务的。……必须经常检查我们的工作，发现了缺点错误就要改正。在检查工作中，即使有的人看法有偏差，有资产阶级观点，但是从那个观点也许会发现一些我们还没有发现的问题。”[1]

　　人民代表大会制度是我国人民当家作主的重要组织形式、重要制度载体和最高实现形式。它深刻体现着在共产党领导下人民成为真正意义上的国家主人的本质。人大在立法、审议、选举、监督等方面的作用和功能有利于满足和扩大人民对国家、地方事务的参与和管理要求，有利于经济社会全面发展，有利于政治、社会稳定和国家展乃至地方的长治久安。一个时期以来，我国一些地方人大在进一步发挥人大功能和激活人大作用方面进行了多种多样的创新、探索和实践，目的都是使我国的人大制度更加完善，其中一些已经取得了一定的效果和宝贵经验。

　　我国东西经济、社会发展的水平差距较大，东部的步子走得快一些，在各方面的经验多一些，有些经验经过吸收、改造可以为其他地区借鉴、采用。实现人大制度的完善和创新有两种形式，一种是在已有的制度基础上，激活一些机制，使之更加规范化、制度化；另一种是在宪法和法律允许的范围内，探索人大工作的新形式，使人大工作更贴近民意，更有利于加强党的执政基础。

　　这方面在全国范围内较早进行探索和实践的地区中，浙江省乐清市（属温州市）人大的“人民听证”机制，及旁边的温岭市（属台州市）的“民主恳谈”机制在发挥好人大作用方面进行了卓有成效的创新，取得了很好的效果。找出这些机制和做法产生、发展的原因，发展过程中又遇到了哪些问题，实际效果如何等等都值得人们关注和研究。

　　为什么人大机制的改革与创新会较早在这个地区集中出现？这与当地的历史和经济发展状况有密不可分的关系。

　　改革开放以前，乐清和温岭所处的温州、台州地区社会生产力水平低下，生产方式很落后。这个地区的总体情况是几乎没有什么工业，服务业基本无足轻重，主要依靠农业和部分渔业为主，当地人民的物质生活水平长期维持在很低的水平上。改革开放中早期，政策搞活，机制灵活，原来强加在人们身上的各种限制或被取消，或得到放松，这就大大调动了当地人的积极性，激发了他们的创造性，大量个体户和挂“红帽子”的企业大量出现，两地经济形势出现可喜变化。经过十余年的努力和苦干，两地均由原来的纯农业型社会转变为工业型社会形态。随着一批人先富起来的同时，大部分人民群众的生活水平也得到了很大提高，但问题随之出现。

　　两地的经济、政治生活中都出现了以下五个方面的情况：

　　1.经济利益分化。经济的快速发展导致贫富差距拉大，其中经济上比较强势的群体，掌握的资源较多，对政治的影响力逐渐增加；

　　2.群众矛盾增多。由于经济利益的分化，基层矛盾大量出现，慢慢由经济领域向政治领域扩散；

　　3.权利意识增强。基层群众的权利意识不断增加，对个人权利以及与自身相关的公关利益的关注度明显提高；

　　4.施政方法老旧。有的地方施政方法还停留在老一套上，不能很好的应对新形势下基层民众对行使自己权利的要求；

　　5.干群矛盾积累。由于以上这些原因，导致干部群众之间的矛盾不断积累，在经济快速发展的地区和村镇里愈发严重。

　　在当时来说出现这样的情况，确实是新事物、新矛盾、新问题，不仅群众不知如何处理，就连干部群体也没有遇到过，更不要说处理了。许多问题和矛盾只能在摸索和实践中，逐步学会和掌握解决它的方法。

　　乐清的“人民听证”和温岭的“民主恳谈”都是在这样的情况下应运产生的。

　　例如，乐清在改革开放以来经济快速发展，由一个贫穷的小县迅速发展成为全国经济强市（县），但与此同时，社会领域的建设暂时没有跟上经济发展的步伐，逐渐出现和积累了一些问题和矛盾，乐清市人大2007年起开始了以激活和完善人大功能为目的的人民听证机制的探索。在当时乐清市委的支持下，乐清人大结合民众最关心的实际问题，探索实行由人大常委会出面组织，针对副市长和有关部门就相关工作进行专题询问的机制，参加询问的人员包括人大代表和依据一定规则挑选的群众代表。在询问过程中，整个询问内容通过网络等媒体全程直播。这项新的尝试和探索在当时引起了不小的振动。乐清市推行这项活动的目的很明确，就是遵循中央关于进一步发挥和加强人大作用的精神，在地方实际运作层面加强人大监督，扩大基层群众有序参与政治生活和管理当地政治、社会事务。经过十一年的发展，“人民听证”已经成为人大代表更好履职和当地民众更有效、有序参与管理当地事务的重要机制，监督与支持政府工作在实际中得到了辩证的统一。[2]

　　同样，乐清旁边的温岭市为更好的开展农村工作，解决农村长期积累和存在的各种矛盾与问题，从1999年起在当地以“民主恳谈”为总体方式，开展了大规模的基层意见征求、治理、决策等一系列工作。经过探索和实践，“民主恳谈”逐步由最初的党委、政府与群众平等对话、沟通交流、共同协商的平台，逐步发展成为广大人民群众自觉参与民主决策、民主管理、民主监督公共事务的新型基层民主形式。2005年，温岭市将“民主恳谈”引入到当地人大预算审议监督程序，使人大代表和普通民众更加有效地对政府年度预算进行审议，对政府的“花钱计划”发表意见并促成预算的修正和调整，达到对预算实质性监督的效果。

　　温台地区都是典型的经济先发型地区，而经济相对发达的地区通常会早于其他地区遇到各种先发性的问题，尽早研究这些先发性问题，未雨绸缪，把这些地方的经验、做法及时进行总结，为其他地区提供相应的案例，把相关准备工作做在前面，有利于从全局把握我国政治发展的方向。

　　1988年全国人大通过村民自治的有关条例，开启了基层群众自治规范化、法律化的先河。基层群众多年来终于可以在法律法规的正式规范下进行村一级的自治选举，充分行使自己的政治权力，选出自己中意的当家人。关于选举，社会上最通常、最流行的认识是，你不好好干，我就把你选下来，因此，当选的人不敢不好好干，选民可以通过选票来约束当选者的行为。表面来看，这样的认识似乎是正确的。但这样认识民主，未免太简单了，如果我们把目光扩展到全世界，而不只是看西方发达国家，就会发现，全世界采取了西式的选举制度的国家有一百多个，但在过去的数十年中，全球的发达国家依然主要是那七个，再加上北欧四国、澳大利亚、新西兰等屈指可数的几个国家，也不过十几个国家发展的比较平稳、繁荣。个中原因在哪里？

　　如果单纯的选举制度能起到约束候选人和当选人的作用，使国家走向繁荣富强的话，那这些国家都早应当成为发达国家了。选举制度表面上看，保证了选民在选择候选人上的权力，但在选择之后，还有一系列的权力问题。民主不仅仅包括自由平等的选举，还包括选举之后的民主决策、民主管理、民主监督等环节。如果只保证了第一个权力，而没有切实的措施和制度来保证后面一系列的权力，民主的功效将难以发挥。关于选举的评价，卢梭早在18世纪时就已说过：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”[3]

　　选举只是整个民主体系里的一个部分，而且这个部分的作用远远小于选举之后的民主决策、民主管理、民主监督。

　　自改革开放以来，我国经济迅速发展，社会转型力度加大，人们的利益开始分化和加大，这就不可避免的造成各种矛盾的出现，在各种矛盾逐步积聚并日益突显的情况下，如何避免矛盾，化解矛盾，处理好潜在的冲突，如何更好的与各级党委政府一道解决社会上存在的各种问题、怨气、怒气，同样成为各级人大不可回避的工作。在这项工作中，人民代表大会具有不可替代的、重要的、“增压”和“减压”作用。

　　“增压”是指随着人大各种功能的进一步完善、激活和加强，更有利于促进各级地方政府做好本职工作；“减压”是指通过人大作用的发挥，有利于使人民群众通过这一机制把自己的建议、意见甚至是怨气、不满表达出来，增加一个加强实现政治和社会稳定的“安全阀”。同时人大在法律法规许可的范围内召开会议，既能促进政府工作，又能通过这种形式把向人民群众说明实际情况和政府工作中遇到的难点以及原因，有利于人民群众了解政府工作的过程。

　　温岭的民主恳谈、乐清的人民听证，以及后来温州市人大对政府部门进行预算分项审查的做法都是我国民主政治建设的有益尝试和探索。这些做法进一步丰富民主政治的内涵，对我们深入了解和认识社会，全面认识和实践民主政治有很好的作用。

　　[1] 周恩来：《周恩来选集》下卷，人民出版社1984年，第207-208页。

　　[2] 沈立江、房宁主编：《民主建设的浙江实践与中国经验》，浙江人民出版社2010年版，第59页。

　　[3] [法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第120-121页。