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治理理论:一种调适的新自由主义理论
2015年08月19日 15:11 来源:《南京社会科学》2013年7月 作者:翁士洪 字号

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   [摘要]治理理论已经是社会科学领域广泛运用、有广泛影响的理论视角。本文从本体论、认知论和方法论角度分析了治理理论的科学哲学基础,论证其为一种调适的新自由主义。进而分析了治理理论的理论假设、核心问题和治理的行为体、单位及类型等,并探讨了治理理论的新发展――整体性治理及其科学哲学基础,和在义务教育领域中的运用。 

  [关键词]治理理论;调适的新自由主义;整体性治理  

  一、治理研究: 概念与谱系 

  治理(governance)一词并非新名词,词源上,“治理”来源于古希腊文(kybenan与拉丁文(kybernets,其原意是分别是指掌舵(to steer)和引导或操纵(pilot or helmsman(希腊词根派生于和“控制论”cybernetics相同的词根)。治理的过程是一个组织或社会自我掌舵的过程,而且这种沟通和控制是这一进程的核心。(Rosell et al.199921)今天,治理已经成为多数人的共识,这种解决社会、经济和政治问题的制度性前提和战略是发展合作的绝对核心。1983年世界银行的世界发展报告代表了这一方向的第一步,提出并讨论了如何应对行政管理变化与公共部门的责任。(Ernstorfer, Stockmayer200911)自从1989年世界银行首次使用“治理危机”(governance crisis)一词以来,“治理”被广泛运用于政府管理研究中,治理理论已经是在经济学、政治学、社会学及法学等社会科学领域均有广泛运用的、有广泛影响的理论视角。同时不断赋予治理(governance)新的涵义,以区别于原来与之交叉使用的管理或统治(government)。 

治理的概念本身就很混杂,不过通常而言,主要有两个方面的含义,20世纪末的经验表现和一种理论或概念。[1]治理理论的主要创始人罗西瑙将其定义为一种由共同的目标所支持的一系列活动,这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责,而且它也不一定需要强制力量克服挑战而使别人服从。所以治理就是这样一种规则体系:它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖。(Rosenau1992; 20015)治理主体并非仅仅指向政府,也可能不要靠政府的权威予以强制实施,即无政府的治理。(Rosenau19923)  

  罗茨(Rhodes1996)则详细列举了六种关于治理的不同定义:(1)作为最小国家的管理活动的治理;(2)作为公司管理的治理;(3)作为新公共管理的治理;(4)作为善治的治理;(5)作为社会控制体系的治理;(6)作为自组织网络的治理。后来界定了七种治理定义,包括作为国际相互依赖的治理和作为网络的治理,(2000[2]罗茨特别强调治理是指自组织、组织间网络,并主张这些网络,作为治理结构,补充了市场与官僚制组织,以实现权威性分配的资源及行使控制与协调。 

  1 罗兹关于治理模式与市场模式和政府科层模式的特征比较   

      

  

市场模式 

政府科层模式 

治理网络模式 

基本关系 

契约和财产权 

雇佣关系 

资源交换 

依赖性程度 

独立 

依赖 

相互依赖 

交换媒介 

价格 

权威 

信任 

冲突解决和协调的方式 

讨价还价和法院 

规则和命令 

外交式斡旋 

文化 

竞争 

从属与服从 

交互作用 

 

  资料来源:Gerry Stoker (1999). The New Management of British Local Governance. Forwarded by R. Rhodes. New York St. Martin’s Press, Inc.. 

  库伊曼(Jan Kooiman)甚至作出了12种划分:最小化治理、公司治理、新公共管理、善治、社会动态系统治理、自组织网络、政府作为掌舵角色、全球治理、经济或经济部门治理、治理与治理意识、多层次治理、参与治理。科伊曼将之纳入社会-政治治理分析框架中,并认为治理可被视为互动的总体,公私行为体都参与到其中,其目的是解决社会问题或者创造社会机会;它将制度作为这些治理互动的背景;并且为所有这些活动建立一个规范的基础。(Kooiman20034)科伊曼还提出了治理的三个要素要素,即治理形象、治理工具和治理行为;治理分类模式,即自治理、合作治理和官僚式治理;以及治理的秩序,即第一层秩序的问题和机遇治理、第二层秩序的制度机构治理和第三层秩序的元治理。他还提出了治理与治理能力(governability)。(Kooiman2003 

  治理理论另一权威学者,格里·斯托克(Gerry Stoker)也作出了自己的五分法。斯托克早在1997年就指出治理是政府管理方式的新发展,既包含政府机构也包含非正式、非政府机构,其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界线都趋于模糊。其主要论点有5个:(l)治理肯定了集体行为涉及的社会各公共机构之间存在的相互依赖;(2)治理虽出自政府,但又不局限于政府的公共部门及其管理者;(3)治理为社会和经济问题指出了界线和模糊点;(4)治理是行为者网络的自主性;(5)治理虽不完全依赖于政府权威,但政府可以也应该吸纳新的技术与工具来掌舵和引导。(Stoker1997 

  此外,彼得斯(Peters2001)针对传统的政府治理模式,提出四种政府未来的治理模式:市场模式、参与模式、弹性模式和解制模式。登哈特(Danhart2004)则试图在与传统公共行政新公共管理模型相对照的基础上,提出他认为可供选择的替代模式,即新公共服务。 

  治理有多层治理,包括从地方到州,到国家,到国家联盟,到全球,不同层次的治理。从最高层面上来看,全球治理如今成为炙手可热的概念与规则,比如欧盟的建立一直被认为是欧洲国家间区域整合的治理典范。全球治理委员会主席皮埃尔·卡蓝默 (Pierre Calame2005)主张治理分为高、中、低三个音域:即高音,在治理的背景下公共行政部门的现代化;中音,“善治”,在政治、经济及行政层面的正常状态;低音,参与人权和民主化。 

  全球治理委员会1995年发表的《我们的全球伙伴关系》指出,所谓治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程,这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排,它有四个基本特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理的过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。(全球治理委员会,1995 

  世界银行对治理的定义是:为了发展一个国家的经济和社会资源,在管理中权力行使的方式。(World Bank19911992)但到1996年,世界银行开始使用“good governance(善治)来代替“governance”,认为并非所有治理都是良好的,有必要使治理概念向“善治”转变。善治是一种对公民公正与透明的公共行政管理,是一种以财政和技术评估为基础的责任性,是一种在计划执行中调动实际管理技能并保证公共管理有效性的行动。将治理扩展为三个方面:政治体制类型、权力行使过程和政府政策能力。(World Bank2009)  

  本文认为,治理理论属于新制度主义(Neoinstitutionalism Neoinstitutionalist Theory)的自由主义范畴,但是治理则是一种调适过的新自由主义(modified Neoliberalism,这是广义的liberalism,而不是特定含义的new liberalismnew liberal theory,也不是Neoliberalism[3]确实,自由主义理论是个非常广泛且有争议性的概念,可以找到大量不同表述和标签,比如国际政治的国内理论(Putnam 1988)、国家-社会关系理论(Moravcsik 1993)、多元主义理论(Viotti/Kauppi 2005)、第二张面孔(second image ApproachWaltz 1959)[4]或者化约主义理论(reductionist theoriesWaltz 1979)[5]等等。自由主义思想有很长的历史和传统,自由(liberal)一词主要指欧洲启蒙运动中的自由主义理论,和政治自由主义理论(the liberal theory of politics/political liberalism)之根源,代表人物有比如康德(Immanuel Kant1795)、亚当·斯密(Adam Smith)、约翰·密尔(John Stuart Mill)、伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)等等。在20世纪和21世纪,自由理论有了很大变化,融入了社会科学中主流的实证主义理想,最基本的理解是通常指解释国内的行动者、结构和过程对政治的影响结果的那些理论,这是“自由”一词所一直保留的原义。比如官僚政治(Allison 1971)、非国家行为体理论(Keohane/NyeJames Rosenau),代表性人物还有Robert PutnamErnst Otto Czempiel (1979, 1981) Thomas RisseAndrew MoravcsikZacher/Matthew等等。在当代也有学者对此做出分类,比如Zacher/Matthew (1995: 120-137)[6]就区分了共和自由主义(republican liberalism, 商业自由主义(commercial liberalism),军事自由主义(military liberalism),和社会学自由主义(sociological liberalism)等重要分支。尽管如此千差万别,但他们都有共同点,即国家与社会的多元、自由的概念。[7] 

  新制度主义(Neoinstitutionalism Neoinstitutionalist Theory)属于自由主义理论范畴,是一种新的自由主义理论。尽管制度对社会和社会生活的影响之理论探讨可以追溯到古希腊,但新制度主义理论通常指二十世纪7080年代开始兴起的制度主义,主要有三大支派(Hall/Taylor 1996)[8]:社会学制度主义(sociological institutionalismJohn Meyer and Brian Rowan 1977, DiMaggio and Powell 1983)[9]、历史制度主义(historical institutionalism Douglas North 1973, 1990)[10]和理性选择制度主义(rational choice institutionalism, Richard W. Scott 2001)[11]新制度主义理论大致可以归为共和自由主义理论或社会学自由主义理论,和所有自由主义理论一样,它也强调国家与社会的多元、自由。 

  治理理论属于一种调适的新制度主义。治理理论集中探讨权威结构之球(sphere of authoritySOAs(James Rosenau1990chap. 13)的所有行为体如何讨论某个具体的问题领域(an explicit issue)或者平等地提供公共或集体物品(commons or collective goods)。因为一方面,治理理论和新制度主义一样,都集中讨论社会制度的规则、规范或程序(rules, norms or procedures of social institutions)对人类行为及个体偏好与行动的影响,以及各种平等的行动主体如何通过合作与相互依赖的方式来提供公共物品。(Manuela Spindler)治理理论的理论假设和解决方法是通过跨界行为体的目标,通过多层治理结构与过程,并通过有关的掌舵机制(steering mechanism s),各种平等的主体以合作与相互依赖的方式来提供公共物品。所有正式和非正式制度共同组成权威结构之球。 

  另一方面,治理理论和新制度主义在科学哲学上有所区别,提供公共或集体物品构成了新制度主义理论的核心领域,[12]但与新制度主义不同的是,治理理论所指的治理是指掌舵社会系统实现其目标的机制。[13]治理理论更多地强调非政府组织特别是跨界组织,公共物品的问题领域(issue-areas)尤其跨边界问题 cross-cutting issues)是其核心概念。新自由主义强调一个碎片化的不要在我家后院(NIMBYnot in my backyard backyards remain marked by extensive local variation that cannot be ignored.)的综合征。另一方面,治理理论则认为多数可以从一个碎片化的不要在我家后院综合征走向集体性的整合的未来。[14]如上所述,治理是对自由主义及其新自由制度主义(比如奥斯特罗姆研究自治理机构的制度分析)的批判与接受而发展起来的结果,它可以视作一种调适的新的自由主义理论。下面将从理论假设、核心问题和治理的行为体、单位及类型等方面重点讨论。 

  二、治理理论的科学哲学基础 

  任何科学哲学都由各种主张所组成,它基于主体论、认识论和论方法之上。 (Wight 2002 41). 

  (一)本体论(Ontology 

  本体论是指人们对现实事物的基本特征(the nature of reality)的基本假设,主要探讨存在existence and being)本身,简言之,本体论是关于存在的科学。本体论来源于希腊语单词ον(存有)和λόγος(科学、研究、理论)的组合。新制度主义是个体主义的本体论,是唯名论(Nominalism),自19世纪以来占主导地位的自由主义理论把整个社会之球分为三个不同的部分:国家、市场和公民社会,从而研究也相应分为三个不同领域:研究市场的经常学、研究国家的政治学和研究公民社会的社会学(Wallerstein 2004: 6)[15]。新制度主义理论正是基于此种理念之下的,比如Keohane/Nye的理论将相互依赖、政治问题的非官僚化、政府组织、国际机构的角色等赋予解释不同的合作机会的国际关系理论视角(Keohane/Nye 1977[16]。相对立的是整体论(holism),比如世界体系论就认为社会现实是由建构起来的事实存在,但这种社会的结构适用于集体而非个体,也反对将社会科学分为不同的“学科”,而主张这些单个的学科是集体人类行动之“球”中不可分割的整体中的部分(Wallerstein 1987/2000: 130-148)[17]。类似的还有社会建构主义,也是一种整体主义的认识论(ontological holism),认为社会结构不可化约为某些组成部分(Wendt 2006: 182)[18] 

  在本体论上,治理理论与制度主义及新现实主义一样,都是个体主义的本体论。它主张一个更合适的本体论将在很大程度上突出哪个国家权威机构和非政府组织的扩散侵蚀导致了治理位点的分解。(Rosenau1999294)比如在关键的治理结构上,它应当解释政治为何和怎样走向某个方向而不是另一方向。 

  (二)认识论(Epistemology 

  认识论来自希腊语单词episteme (知识),是关于知识的理论,或者说是关于知识的哲学或从何获知。新制度主义是实证主义认识论(positivist epistemology)或实用论(pragmatism),主张知识来源于经验。相对立的是唯理论(rationalism)或诠释学(hermeneutics),主张理性理由和非感性经验是知识的来源。比如,社会建构主义认为事实由社会建构出来的,强调社会因素如规范、认同和文化及观念、共识和语言等等的重要性,同时强调认识论的相互依赖,即结构-历史的解释模式(structural-historical analysis(Wendt 2006: 182)[19] 

  治理理论与新制度主义、新现实主义一样,都是实证主义认识论(positivist epistemology),不同于社会建构主义同时强调认识论的相互依赖,即结构-历史的解释模式(“structural-historical analysis”)。这是一种个体主义的认识论,采取实证主义认识论立场,认为世界上的政治是个体面临的客观事实,主张治理中的所有机构与主体都是平等与独立的客体,他们组成权威结构之球(SOA),世界由权威结构之球所构成。(Rosenau1999295)  

  (三)方法论(Methodology 

  方法论来自希腊语单词μεθοδολογία,指在某种知识的领域上,对探索知识而作之分析的原则或做法,或者说关于获得知识的特定方法的哲学,是科学的实践。新制度主义、新现实主义及社会建构主义都是个体主义的方法论(methodological individualism),也被称为“化约主义”(reductionism)的一种形式((如马克斯·韦伯,弗里德里克·哈耶克卡尔·波普尔Max WeberFriedrich Hayek Karl Popper)。[20]个体主义的方法论主张社会现象必须通过展示它们如何由个体行动所导致而加以解释,我们应该建立有关社会集体建立在个体行动的基础之上的理论,应该视社会集体为个体的特定行为的组织性结果,社会生活的基本单位是单个的人的行动。相对应的是整体主义的方法论(methodological holism),通常也叫结构主义(structuralism(Emile Durkheim)。据此,现象需要依据整体或结构进行解释。整体主义的方法论主张理解社会科学的实践要求集中在结构和组织原则,结构和组织原则形成社会实践,这与个体的主观性区分开来。结构主义等整体主义的方法论解释模式通常认为,社会阶级的角色、性别的角色或种族等决定了个体的行为。(Ernest Gellner, 1968)[21] 

  但是治理理论的方法论有点特殊,总体上属于个体主义的方法论,主张社会现象必须通过显示他们怎样从个体行为体产生而加以解释,但同时又主张权威结构之球(SOA)是个整体性的词汇,也就是说治理理论主张可以通过历史的、结构性的解释作为方法论,这实际上是一种整体性的方法论,尤其后面将重点提到的整体性治理理论所采取的是涂尔干(Emile Durkheim)的整体主义的方法论(methodological holism)。 

  三、治理理论的核心内容 

  (一)理论假设 

  首先,治理理论主张在没有政府的治理状态下,公共物品的问题领域可以通过权威结构之球(SOAs)中的跨界组织来有效地提供。现在这些功能的一部分并非由政府所首创。(Rosenau19923) (Czempiel and Rosenau1992 Mayntz 2002)其次,它主张治理是一种依赖于作为正式批准的宪法和章程的跨学科的方法的制度体系。治理在执行系统存续所必需的功能时总是有效的。(Rosenau19924-5)再次,国家或政府不是政治中的首要行为体,相反更多地强调非政府组织特别是跨界组织,以及反政府的关系体等行为体。这是一个没有政府的治理。 (Czempiel and Rosenau1992) 虽然新制度主义也一样假设各种平等的行动主体可以通过合作与相互依赖的方式来提供公共物品。但不同的是,新制度主义还是强调国家或政府是首要行为体。比如(Keohane 1986b: 194)[22] 的新制度主义有四个基本假设:国家是世界政治的首要行为体、理性人假设、反对主张寻求权力的实践总是基于国家利益、影响国家行为的权利资源的价值取决于国家的目标。 

  (二)核心问题 

  治理理论的核心问题是:如何界定全球范围的治理?如何运作?当前全球秩序取决于治理的性质与广泛性吗?根据这些核心问题,治理理论提出了如下建议与解决方法,即通过跨界行为体的目标,通过多层治理结构与过程,并通过有关的掌舵机制,各种平等的主体以合作与相互依赖的方式来提供公共物品。正式与非正式制度共同组成权威结构之球,遵守规则是确定存在的权威结构之球的关键。 (Rosenau200432) [23]新制度主义比如(Keohane 1986b: 199)[24] 的核心问题也是相似的:在没有超协调权力和国家在无政府状态下,如何建立起秩序来?国家间合作的条件是什么?众多国家为何及如何建立起国际制度? 

  (三)跨界行为体 

  当今,在全球治理的范畴下,一个趋势是传统的制度分析越来越为公共与跨界行为体之间的网络分析所取代,下表列出了各种非政府行为体参与治理的形式,它们直接参与权威的规则制定或者提供公共服务。这与新制度主义主张是相同的。 

   Figure 1  跨界行为体的治理形式  (Risse2012)   

  

Governance by government 

Participation of private actors in public decision-making 

(e.g. private actors as members of state delegation) 

                         Co-Regulation of public and private actors 

Joint decision-making of public and private actors 

(e.g. private actors as members of state delegation) 

                            Delegation self-regulation in the shadow of hierarchy 

                            involvement of public actors 

                            (e.g. voluntary agreement ) 

                  Public adoption of private regulation 

                  output control by public actors 

                  (e.g. erga omnes effect given to collective agreements of social partners) 

         Private self-regulation 

         no public involvement 

         (e.g. private regimes) 

Governance without government 

  当前研究文献集中在非政府行为体在治理中的包容与贡献。(Risse-Kappen 2012)  

  (四)分析层次:治理单位 

  这种新的本体论要求我们集中于那些政治行为体、结构、过程和制度上。由正式与非正式制度共同组成权威结构之球(SOA)是这种新的本体论的分析单位。 (Rosenau1999295) 而新制度主义的分析单位是围绕问题领域(issue-areas)进行权力资源分配的权力结构,这是对于新现实主义的权力结构的调整,不同的问题领域,如安全、福利、自由和环境政治等等,形成不同的行动情境,分析层次就是根据不同的问题领域所组成的不同结构,强调主体间的相互依赖和国际机构的角色,但仍主要是国家,当然,也包括非政府组织、国际机构等(Keohane 1986b: 190)[25] 

  (五)六种治理类型 

  罗西瑙用结构与过程两个维度分析了六种跨界治理的一般形式,其中三种反应了伴随着碎片化而来临的非线性反馈过程,另外三种则较为简单与线性化。 

  Table 1  六种治理类型  (Rosenau200440) 

  

  

  

  

Unidirectional 

(vertical or horizontal) 

(type of collectivities involved in this form of governance) 

PROCESS 

Multidirectional 

(vertical and horizontal) 

S 

T 

R 

U 

Formal 

Top-Down Governance 

(governance TNCs IGOs) 

Network Governance 

(governments IGOs NGOs 

INGOs-e.g. business alliances)  

C 

T 

U 

Informal 

  

Bottom-Up Governance 

(mass public NGOs INGOs) 

Side-by-side Governance 

(NGO and INGO government) 

R 

E 

S 

Mixed formal 

and informal 

Market Governance 

(governments IGOs elites 

Markets mass publics TNCs) 

Mobius-Web Governance 

(governments elites mass publics TNCs IGOs NGOs INGOs) 

   基于以上分析,本文认为,尽管治理理论属于一种新制度主义的自由主义范畴,但它是一种调适的新的自由主义的理论。因此,治理理论作为一种调适的新制度主义(modified Neo-institutionalism),可以作为一种宏观理论分析方法(macro-theoretical approach),但使得新制度主义从宏观走向微观-宏观(micro-macro)。它集中探讨权威结构之球的所有行为体如何讨论某个具体的问题领域或者平等地提供公共或集体物品。许多治理都建立在问题领域基础之上,尤其是跨边界问题(Cross-cutting issues),比如环境治理委员会的建立,全纳教育的建立等等。 

  四、治理理论的新发展――整体性治理及其科学哲学基础 

  治理理论作为一种调适的新自由主义,也在不断变化与发展,例如前面提及的善治(good governance)。随着信息化、数字化在西方的普遍使用,最近已兴起了一种与信息时代相适应的新的治理理论,即整体性治理(holistic governance(Perri 6,1997; 1999; 2002)。其背景是,无论是传统公共行政模式还是新公共管理模式都带来社会治理的碎片化和政权体系内部的分裂等一系列问题,面对许多社会问题,它们无法提供最佳方案,尤其面对非结构化的社会问题(the non-structuralized social issues)、结构不良的社会问题(the ill-structured problems)(Simon1973)或结构不良的社会问题wicked problems(Churchman1967 Rittel1973Conklin2005)时,都无法解决跨边界问题(cross- cutting issues),(这几个词虽然含义略有不同,但比较接近,都指事关重大公共利益、却又无法在单个部门结构中解决的突出问题,如危机管理、环境保护、青少年犯罪、土地资源管理和健康保障、贫困学生教育等等问题。)比如帕特里克·邓利维就对新公共管理进行了猛烈批判,甚至认为“过去占主导的治理理念──新公共管理已经寿终正寝。因为它使政府机构破碎化,其关键部分中相当大一部分已经停止进行,比如:政府间合同、产品市场自由化、放松管制、资产所有的私人化、公私合伙等。”(Dunleavy1996)加上最近西方国家尤其英美两国更多受整体观影响和社会现实需要,要求“从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合。”(竺乾威,2008)这样,作为要取代新公共管理的整体性治理就应运而生。 

  尽管整体性治理理论是治理理论的一种,也可以说是调适的一种新自由制度主义,和治理理论一样,也集中探讨权威结构之球(SOAs)的所有行为体或者行动者(actors)如何讨论某个具体的问题领域(an explicit issue)或者平等地提供公共或集体物品(commons or collective goods)。其解决方法也是通过跨界行为体的目标,通过多层治理结构与过程,并通过有关的掌舵机制(steering mechanisms),各种平等的主体以合作与相互依赖的方式来提供公共物品。但是它与治理理论这个“理论丛林”中的其它分支理论有所不同,最终体现在科学哲学上,其哲学基础是新涂尔干((the new-durkheimians theory)的结构现实主义。以下是整体性治理理论的主体论、认识论和论方法。 

  (一)本体论(Ontology 

  在本体论上,整体性治理理论与其他治理理论、新制度主义及新现实主义不大一样,不是个体主义的本体论,而是本体论的整体主义(ontological holism),主张整体优先于部分。整体性治理理论的理论假设有三:1)政府机构更可能是治理结构中的首要行动者,或者说最主要的公共服务提供者、治理主体。2)试图结合理性人假设(Rationality assumption)和道德人性假设(Reasons of humanity),需要用合作与相互依赖,而非对抗、碎片化的方式来提供公共物品。3)影响政府的权力资源的价值分配的取决于政府的目标,即在跨问题领域(cross issue-areas)中权力资源的影响是不同的。简言之,这种结合宏观与微观-宏观(micro-macro)的理论解释是问题领域的具体化(issue-area-specific)。不同的政治活动的结果可以预期在不同的问题领域中出现并得到解释。而其它治理理论及新制度主义都主张各个治理主体是分散的、平等的个体行动者,是多中心的,是无政府的治理;都基于理性人假设。 

  (二)认识论(Epistemology 

  总体上,整体性治理理论与其它治理理论及新制度主义、新现实主义一样,都是实证主义认识论(positivist epistemology)。这是一种个体主义的认识论,主张治理中的所有机构与主体都是平等与独立的客体。但它又有点类似于社会建构主义,同时强调认识论的相互依赖,即结构-历史的解释模式(structural-historical analysis)。新制度主义很多程度上是一种调整过的结构现实主义,也强调权力和结构,但要求通过问题领域(issue-areas)来分解权力 (Keohane1986 190)。不同的问题领域构成了不同的行动的条件和环境,结构要根据这些不同的问题领域做出调整,形成新的结构。这种制度的作用与行动者间的相互依赖(interdependence)是其理论核心基础。整体性治理理论尤其强调这种制度的作用与行动者间的相互依赖,也主张将结构性解释与历史性解释整合为结构-历史的解释模式,作为一个完整的解释模式。 

  (三)方法论(Methodology 

  新制度主义、新现实主义及社会建构主义都是个体主义的方法论(methodological individualism),也被称为“化约主义”(reductionism)的一种形式。但是整体性治理理论与其它治理理论的方法论一样,与其它理论相比则有点特殊,总体上属于个体主义的方法论,主张社会现象必须通过显示他们怎样从个体行为体产生而加以解释,但同时又主张权威结构之球(SOA)是个整体性的词汇,也就是说治理理论主张可以通过历史的、结构性的解释作为方法论,这实际上是一种整体性的方法论,所以整体性治理理论采取的是涂尔干(Emile Durkheim)的整体主义的方法论(methodological holism)。但不管怎样,以上所有这些理论都是经验主义(empiricism)方法论,强调科学方法,这是证实或证伪经验,是自然主义(naturalism),对立于反自然主义的诠释学(hermeneutics19世纪由 Wilhelm Dilthey发展而来,并可见于Husserl Weber Heidegger Wittgenstein Gadamer等人的著作中。)方法运用上,科学要求实际调查是其核心,因此,可被认为本质上是方法论的经验主义。(methodologically empirical 

  五、治理理论的运用――以义务教育领域为例 

  整体性治理在实践层面上产生了大量案例研究、访谈等相关文献,尤其较多见诸于社会保障、教育、医疗、信息安全等领域。(翁士洪,20092010)西方在教育领域也有许多成功案例,比如Philippa Russel对英国残疾儿童及其家庭进行调查,指出残疾儿童及其家庭如果得不到跨部门的适当支持,将面临高度的被社会排斥的风险,为残疾提供跨部门事务的、战略性的、“协同的”方法给其带来了鼓励性信息。(Russel2003Patrick Easen2003)也对类似问题,即英国儿童及其家庭与专业化运作的合作之间的协同政府活动实践进行了探讨,研究表明,学校的排斥带来了严重的青少年犯罪问题,通过家庭与专业化运作的合作之间的协同政府活动则较好地解决了这个问题。 

  治理理论在义务教育领域的运用已经很多,比如美国向来有分权传统,但20世纪90年代以来也更多地强调三大部门之间的关系,主张采取横向的、外部合同方式进行网络化运作方式的合作。1993年克林顿签署的《2000年目标:美国教育法》就新增了两大目标:教师培训和家长参与。这使得学校、家庭和社会各界都能更积极主动地参与义务教育的改革和初中,弥补学校、家庭与社会各界合作方面的不均衡发展。200218日,美国布什总统签署实施法案《不让一个孩子掉队法案》(NCLB),它是美国自1965年《初等和中等教育法》以来最重要的中小学改革法。法案的主要内容有:给地方和学校更大的自主权、给父母更多的选择,加强资助项目,提高少数民族或弱势群体学生的受教育质量等。NCLB法案是布什政府内务政策的重中之重,为了促进义务教育发展公平性的实现,通过联邦资助的方式资助需要的地区,20012004年的三年间增加的涨幅达到40% (余强, 2004) 在教育政策活动中,“行为体”主要有三类:即政府(政府机构及其官员)、教育组织(学校及其他教育机构) 和社会(这里包括作为受教育者的个人、家长和利益集团)。西方国家的义务教育援助政策制定过程中有效发挥了平衡与制约作用。比如美国的学区教育委员会成员是由学区内公众选举产生的,其选举过程就是地方居民参与教育事业的重要环节之一,而选举行为本身也就是参与者在教育问题上的态度和主张的一种表达方式。因此,学区教育委员会的选举为所有热心教育事业或与教育有利益关系的人们提供了参与渠道,选举产生的学区教育委员会代表着大多数选民的意志和利益。地方教育委员会在其决策过程中也非常重视民众的参与。 

  另外,Kirsti Stenvall 1993)从公共政策角度分析了芬兰的教育问题,讨论了芬兰教育治理中的问题,指出芬兰的教育19671986年间由《发展法案》(Development Act)所规制,但自1970年代开始、并在1980年代发生很大的变化,教育的功能、活动与机构都现代化了,有效性、合理性与成本核算(effectiveness, rationality and cost-accouting)成为1990年代芬兰教育政策的主要内容。此时的芬兰教育规划不仅编篡财政资源分配原则,通过地方化分配服务向建设中的新学校提供补助金,并且通过重新安排劳动力市场结构、社会团体的关系、对“好的”知识的的重新定位,及受教育公民的相互间行为规范等等。于是,教育的内容不再视为学习“权利”的机会,而是从不同的教育兴趣来理解,即目的是获得一个专业的认可。(Stenvall 1993:70)好的教育规划的本质应该是促进“个体的教育流动性”。(Koulutus1990: 86Roger Duclaud-Williams1993)分析了英国和法国教育的治理,认为英格兰、威尔士和法国的共同治理模式都是教育分权化,松绑(decentralization in educaiton: loosening the Reins)和横向治理结构的模糊化(diffusion on the horizontal axis)。此外,法国学者科尔(Alistair Cole2001)有文章专门讨论了法国教育的新治理问题。他从宏观、中观与微观层面(macro meso and micro levels)分析了法国教育政策制定的变化,提出了法国式的治理(a French-style governance)定义。(Cole2001)科尔指出,治理本来主要是盎鲁-撒克逊国家的特定语境,法国及欧洲大陆国家则有宏观上政府非常强大、中观上新法团主义与微观上学校自治性非常有限的传统,但是80年代以来,法国逐渐形成了法国式的教育治理模式,宏观层面政府是政策制定中最主要的主体,中观层面纵向结构与横向水平结构关系更加紧密,公私边界更加模糊,微观层面学校更加自治,教会学校更加融入法规体系,总体上更加去中央化、权力下放。 

  五、结语 

  总之,本文从本体论、认知论和方法论角度分析了治理理论的科学哲学基础,并与新制度主义理论在理论假设、核心问题和治理的行为体、分析单位及治理类型等方面进行了比较研究,通过以上分析表明,治理理论是一种调适的新自由主义,赋予了政府管理新的模式与工具。 

  治理理论在实践层面上产生了大量案例研究、访谈等相关文献,尤其较多见诸于社会保障、教育、医疗、信息安全等领域。[26]因为许多治理都建立在问题领域基础之上,尤其是跨边界问题(Cross-cutting issues),比如环境治理委员会的建立,全纳教育的建立等等。但是正如前文所言,治理理论是一种非常广泛且有争议性的理论体系,不同的分支和流派可以有不同的本体论、认知论和方法论角度,限于文献的把握和治理理论本身的复杂性,本文分析的治理理论的科学哲学基础是否适合所有治理理论还论证。另外,有待进一步研究对于治理理论在实践层面上的应用及理论假设的验证情况并未做分析,这将是后续研究的重要领域。     

  Table 2 Key Points 

  

  

Governance  

Core question 

A modified Neoliberalism theory: ontological individualism, positivist epistemology and structural-historical analysis methodology 

Assumptions about actors and structure 

The issue-areas of public goods could be provided effectively by the transnational actors in the SOAs. 

Governance is a system of rule that dependent on inter-subject meanings.  

States are not the principal actors in world politics.  

Level of analysis  

Micro-level structures: Anarchic system of nation-state  

Micro-level structures: Individuals 

Macro-Micro structures: Authority structures 

Nature of explanation and causality 

Combinesstructural-historical analysis” as a form of explanation. 

Constitutive (structural) explanation: How- 

possible and what-questions.  

Causal (historical) explanation: why-questions.  

Agency and structure 

Agency: transnational actors 

Structure: spheres of authority (SOA) 

General approach to science 

Naturalism and Positivism  

Normative perspective 

the structure of the world politics is SOAs in a disaggregated but interdependent complexity. 

Progress and change in world politics   

Progress not linear and inevitable. Progress as possibility.  

Core thesis 

Social reality is governed by nongovernmental actors and the states system without government. 

  资料来源:作者自制 

    

    

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