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我国农村基层党组织领导班子选举问题研究
2016年01月12日 10:50 来源:《中共福建省委党校学报》(福州)2011年第12期 作者:田改伟 孙彩红 字号

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作者简介:

  作者简介:田改伟,中国社会科学院政治学研究所副研究员,主要研究方向为党建、民主理论,北京 100732;孙彩红,中国社会科学院政治学研究所助理研究员,主要研究方向为基层民主,北京 100732

  内容提要:改革开放以来,我国农村基层党组织建设创新出“两推一选”、“公推直选”、“海选”、“两票制选举”等基层党组织领导班子选举形式。但无论是选举程序还是操作层面都存在亟须解决的问题。一些地方存在着由选举引起的体制的冲突。发展和完善基层党组织领导班子的选举,要处理好基层党组织选举与群众自治权力的关系,理顺基层“两委”关系;要完善选举制度规范,选举程序,选举的后续制度要跟进;要降低选举成本等。

  关 键 词:农村基层党组织/选举/领导班子

  “世情、国情、党情的深刻变化对党的建设提出了新的要求,党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的,落实党要管党、从严治党的任务比过去任何时候都更为繁重和紧迫。”农村基层党组织领导班子如何创新选举方式,加强自身建设以适应党内民主发展趋势和发展中国特色社会主义道路的要求、新考验,在领导建设社会主义新农村的实践中,把全面落实科学发展观与建设基层民主统一于构建社会主义和谐社会之中,夯实党的执政基础、巩固党的堡垒,是当前农村党建工作面临的新的重大课题。

  一、我国村级基层党组织选举的发展状况

  选举制度创新是党内基层民主发展的一个重要方面。党支部是村级组织建设的重点,要建设成为认真贯彻党的路线方针政策、密切联系群众、纪律严明、富有战斗力的坚强堡垒。关键是要选配一个好的支部书记,建设一个强有力的领导班子。

  从近年来我国各地农村的实践来看,村党支部换届选举主要有如下几种方式:

  (一)“两推一选”或叫“双推一选”:通过群众推荐和党员推荐来确定提名候选人,经组织考核确定正式候选人,由党员代表大会或党员大会正式选举产生村党支部书记和委员。例如,1998年4月,邯郸县委在北张庄镇选择了3个不同类型的村进行“两推一选”试点。随后,县委又在3个乡各选3个村,进一步扩大试点,截至2006年,采用“两推一选”选出的村党支部班子已达217个,占全县农村党支部的84.1%。[1]再如,江阴市2007年村级基层党组织换届选举全面实行“双推一选”,拓宽用人渠道,选优配强党组织书记。在换届选举中,汉中全市实施两推一选的村有1909个,均开展了群众信任度投票工作,党员推荐的候选人初步人选能否进入上级党组织的考察环节,由全体村民或村民代表大会“说了算”,在更大范围集中了民意,也为当选的村党组织成员奠定了坚实的群众基础。

  (二)“公推直选”:把党委直接提名和委任变为在党组织领导下,由党员、群众公开推荐候选人,然后由全体党员直接差额选举产生村党支部书记和委员。在党的十七大之后,这种公推直选方式的发展进入了快车道,以更大的规模在农村推开。例如,2007年11月,重庆市巴南区双河口镇进行公推直选村党支部班子的试点工作,7个村进行了全村党员直接选举村党支部书记和委员。2008年,甘肃省敦煌市肃州镇在村党组织集中换届选举中全面试行“公推直选”,一大批党员、群众公认的“双强型”村干部脱颖而出,全镇10个行政村中,“双强型”党组织书记达8名,占总数的80%。2008年广西14359个行政村进行“两委”换届选举时,99%的村党组织实行了“公推直选”。

  (三)无候选人的“海选”:是指选举不事先设候选人,由党员在选票上直接填写人选产生村党支部书记和委员,将提名候选人和正式选举两个环节合二为一。2007年,平湖市新仓镇11个村的党支部委员会换届选举时,通过党内无候选人直接选举形式,选出了他们满意的村党总支部委员会。2008年,恩施州村级党组织换届“无候选人直选”试点在宣恩县万寨乡罗针田村举行。2009年铜山县张集镇魏集村党支部委员会换届直选时,不再设候选人,党员在选票上直接填写自己心目中的村党组织成员人选。张集镇另外两个无候选人直选试点村——孙湾村、城头村也顺利完成选举工作,两位原村党支书均以高票或全票连任。村民普遍认为,这样的选举方式省时省力,增强了选举的透明度和竞争力。

  还有一种在公议基础上的海选,即“公议直选”。2007年浙江省温州市观美镇在农村党组织换届选举中试行“公议直选”的选举新模式,概括为“两公议、一直选、一审批”。首先对新一届村党支部成员人选及人选任职资格进行全方位公开评议,在此基础上召开党员大会采取无候选人无记名投票形式进行无候选人直选,产生新一届村党支部班子,最后将选举结果上报乡镇党委进行审批。

  (四)“两票制选举”:在村党支部选举中,先由全体村民对党员投信任票,按得票多少确定村党支部书记和委员候选人人选,再由全体党员大会投票选举。如,湖北省随州市自2001年以来,积极稳妥地推进选举村党支部书记的“两票制”。村民先投信任票,党员再投选举票,借鉴了选举村委会主任的方式。在随州市2002年第5次村“两委会”换届选举中,采用“两票制”方式选举的村党支部有1238个,占全市农村总村数的92.7%。2005年,商南县梁家湾镇党委在村党支部换届选举中,全面推行“两票制”,由群众投信任票,党员投选举票,全镇7个村新任村党支书3人,调整支委31人。

  (五)其他模式。包括在测评、公示、推选候选人等选举环节上都有不同的新做法。

  如,“一评两推一选”:就是“群众测评、党员推荐、组织推荐和党内选举”的方式。温岭市在完善村党组织“两推一选”基础上,积极探索实行了“一评两推一选”等方式,进一步扩大基层民主。据统计,温岭市本次共有21位原村党支部书记和32位村党支部委员,因各种原因未能获得大多数群众的信任,失去了候选人资格,而一大批优秀党员通过群众测评脱颖而出。

  “一推一测一选”:2005年初,贵阳市南明区后巢乡党委实行了民主推荐选举村党支部班子的新方法——“一推一测一选”。这种形式是在村党支部选举时,先由党内评议推荐,然后将党内推荐初步人选在群众代表中进行民主测评,再由乡党委根据党员推荐情况和群众民主测评情况,按照组织程序审定正式候选人、并在各村进行公示,然后由全体党员正式投票选举村党支部班子成员。

  “双投直选”:在党员自荐、党员或群众联名推荐和党组织推荐产生村党组织委员初步候选人的基础上,组织召开双投会议,通过党内投称职票、党外投满意票的方式确定正式候选人,经过公示、召开党员大会、候选人作竞职演说后,由全体党员投票,差额直接选举党组织书记和班子成员。近几年来,特别是党的十七大之后,鸡西市鸡冠区农村基层党组织换届选举时积极探索实行“双投直选”机制,进一步扩大了群众的知情权、参与权、选举权、监督权,提高了广大干部群众对基层干部选任工作的满意度。截至2008年12月,鸡西市通过“双投直选”办法,已完成党组织换届选举的村有398个。

  从总体上看,全国不少省市,在村级党组织选举过程中取得了很大进展。这些选举方式都是扩大党内基层民主工作的创新实践,让党员和群众选择自己最信得过的党员组成新一届村级党组织领导班子,不仅可以使党员民主权利得到充分发挥,使群众的意愿得到充分尊重,而且可以更好地激发党员、群众的政治参与热情,推进党内基层民主政治建设,促进农村改革发展。

  二、农村基层党组织领导班子选举存在的问题

  从各地选举制度创新的实践来看,村党支部委员会换届选举工作,有一些问题需要在选举实践中总结,采取措施加以解决。

  (一)选举程序及操作层面上存在的问题

  1、选举程序繁琐导致选举成本高。从发动宣传到产生选举委员会、从选出村民代表或党员推荐到组织考察、从举行选举到公布结果等都有详尽的程序。从实践来看,程序设置过于繁琐的一个直接后果就是选举成本投入过大。这种成本一方面是人力成本大。从2007年10月到2008年7月,市、县、乡的人大、纪检、民政、乡镇政府、派出所等主要职能部门抽调大量的人力一直在忙于村级组织选举。另一方面是投入的财力大。除上述单位部门投入的物力和财力外,每个村都要拿出一笔较大的选举资金,少则3万-5万元,一般的10万-20多万元,多达30万-50万元以上。为此一些村不堪重负,甚至有的经济贫困村举债选举。[2]

  2、贿选问题。一方面,受到了村委会选举中的各种贿选行为的不良影响,贿选手段不断翻新也更加隐蔽;另一方面,贿选也有其存在的现实原因和主观动机,最终还是谋取私利的动机所导致的。近几年许多农村因城市建设、经济开发等征用土地,村里补偿资金大幅增加,村干部在项目承包、资金调控等方面拥有更多优势。可以说,隐藏在贿选背后的是对权力和利益的角逐。同时,缺乏监督也导致了贿选等腐败问题。

  3、宗族、宗派势力干扰选举秩序,影响选举的公平性。尤其是在无候选人的海选中,大姓宗族往往处于优势地位,利用族大势大、人多票多的特点,拉帮结派,从而获得选举成功。农村现实利益问题错综复杂,极易引发矛盾和冲突。类似土地征用、水面、山林承包经营、房屋拆迁、宅基地审批、集体经济利益分配、村委会选举、计划生育管理等问题,一旦处理不好,就有可能导致干群关系紧张、黑恶势力称霸当选等后果。

  4、村里“富人势力”对选举的干扰。这些具有经济实力的富人势力主要是通过上述的贿选和拉帮结派等方式来影响农村选举的。这些富人所拥有的各种资源和能力使得他们具备参加选举的经济基础,而且这些富人阶层设想通过选举成功来控制政治资源,通过政治地位来维护其经济利益。因此通过各种违法和非法的手段来参加选举,从而破坏了村党支部书记选举的公平性和公正性。

  (二)村级党组织选举引起体制上的矛盾与冲突

  1、村级选举中“两委”关系以及村党支书和村主任一肩挑的矛盾。提倡拟任党支部书记参加村委会主任的竞选,并可通过合法选举担任村委会主任,其出发点在于使党支部书记人选经过民意的检验,而不是强调党支部书记必须兼任村委会主任,更不是剥夺包括党外人选在内的其他候选人竞争村委会主任的合法权利。但现实运作中偏离了既定目标,一些地方的村党支部和村委会之间出现了新的矛盾和不协调。在决定和管理村级重大事务上,有的议事不民主、理事无规章、决策无程序;有的村党支部习惯于传统的领导方式和方法,包揽村级事务决策和管理;等等。根源在于村党支部与村委会的关系没有理顺,从实际上看,村党组织只抓党建工作,不涉足村内公共事务,其领导核心作用就会空洞化;村委会完全听从党支部,成为党支部的执行者和从属,就会削弱村民自治。这就存在一个如何处理村党支部的领导权和村委会自治权的关系问题。

  2、乡镇党委与村党支部和群众之间的不协调。乡镇政府作为国家政治体制中最基层政权组织,由于历史和现实原因,在指导村级选举时,总是有意无意地强加自己的组织意图。而且,广大村干部习惯上对乡镇权力有着相当的依赖。有调查显示,在关于乡镇政府与村委会是什么关系一题中,竟然有51.3%的村干部选择了“领导与被领导”,4%的村干部选择了“说不清楚”,只有44%的村干部的回答是正确的。[3]这种认识上的偏差也影响到村级党组织选举的公正与公平。

  三、乡镇党组织选举的发展与问题分析

  随着我国基层民主建设的推进,1998年以来我国村级选举发展到乡镇层次,全国不少乡镇在总结村委会选举和乡镇长选举经验的基础上,在乡镇党委书记和领导班子选举过程中进行了各种探索和创新。如“两推一选”模式、“两票推选”模式、“公推竞选”模式、“公推直选”模式,等等。然而,乡镇党组织选举也面临着一些亟须解决的问题。

  (一)乡镇党组织领导班子选举中党组织意图不能很好地和党员群众意图相统一

  这尤其表现在乡镇党委书记正式候选人的最终确定上,有些地方在候选人的选举中,群众并没有投票或者推荐的人名,最后成为正式候选人,这是值得注意和思考的问题。在基层党组织选举中,群众推荐票或者在预选中的投票,到底在最后全体党员投票选举中占有多大比例,起到多大的参考作用,都不是很确定,在各地的做法也不一样。

  (二)选举程序设计中一些环节缺乏科学性和规范性

  首先是党内选举的制度化、规范化和民主化程度都还不够。直接选举和差额选举的范围小,缺乏有力的竞争。党的十三大党章中关于差额选举的规定,“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选,产生候选人名单,然后进行正式选举。”从党章规定的文字内容和表述逻辑来看,这个选举制度内含一个不明的原则:预选时差额选举,正选时可不用差额选举。这看起来为实践提供了方便,但是也为实践中简化选举、搞形式化的差额选举留下制度上的漏洞。显然,这对提高党内选举的制度民主会产生不利影响。

  其次是候选人的提名与确定程序和方式有缺陷。关于乡镇党委书记候选人的提名环节,虽然都实行了党员提名、群众推荐、组织提名和个人自荐相结合的方式,但实际操作过程中仍然没有解决组织提名占比例过大的问题,而且最后当选的一般都是组织上提名的候选人。许多地方的做法一般是组织提名先于党员自我提名和群众推荐,这就给党员群众在思想上造成了“先入为主”的影响,加上组织推荐的候选人有较丰富的工作经验,从而造成了普通党员的自我提名和群众推荐的候选人获胜的机会大大降低。因此,候选人提名问题是改革党内选举制度的首要问题。“调查数据显示,高达84.93%的调查对象认为候选人的确定不能充分反映大多数选举人的意志。”[4]

  再次是乡镇全体群众和党员缺乏对候选人了解的渠道和途径。村级“两委”的选举有一个非常明显的特点,就是选举是在一个村子里完成的,大家彼此都比较“知根知底”。而当这种直接选举扩大到乡镇时,要让本乡镇全体群众和党员全面了解党委书记和领导班子候选人,就会产生一些困难,仅凭选举前的十分钟到半小时的演讲答辩是不够的。

  最后是在演讲答辩和调研报告的评议等环节,有的还不能做到让全体党员参与测评和打分,而只是局限在县级党委或者人数有限的评委。比如,一些公推竞选乡镇党委书记的试点中,在竞选环节上,对于其调研报告,没有在全体党员大会上公开评审。还有些所谓的“民意测验”阶段,其实真正参与测验的只是少数人和上级党委组织的评委,不让全体党员和普通群众参与测评,能体现真正的民意吗?这也在某种程度上削弱了选举的实际意义。

  (三)当前的选举实践与现有制度规范的冲突

  一个重要表现就是一些选举实践与现行组织干部人事制度的冲突。乡镇党组织选举实践就与现行的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》存在不一致的地方,如《暂行条例》对候选人的产生、正式委员的选举等提出了明确的程序性规定,不管是党支部选举,还是基层党委选举,都是广大党员的事务和党内事务,普通群众无权参与。

  (四)乡镇党委书记的选举与乡镇政府之间的关系仍存在不协调之处

  各地乡镇“公推直选”改革方案和操作都不同程度地受到基层党政关系体制的影响。一些乡镇党委和政府之间的关系尚未完全理顺。党委书记和乡镇长是按两套系统选出来的,他们都要按照各自在竞选中提出的施政举措开展工作,而不是像过去那样按照党委决策开展工作,在谁主导本乡镇工作的问题上矛盾更显突出,导致乡镇党委与政府不协调,党政“一把手”之间的冲突比较明显,怎样进行选举后的协调就成为重要问题。

  管理体制和工作机制上存在“对上”与“对下”的矛盾。从调查反映的情况来看,目前困扰公推直选干部最主要的问题就是选上以后,如何既能很好地兑现自己的承诺,为广大群众服务,又能与上级的要求不冲突,完成上面安排的工作目标。因此,需要对县乡(镇)领导体制、考核检查等作出相应调整,改革现行的目标责任体制、政绩评价体系以及乡村财政体制,减轻乡(镇)村的行政压力和财政负担。因此,乡镇党组织的选举还涉及到与乡镇体制整体改革的联动问题。

  四、发展和完善农村基层党组织领导班子选举需要把握的几个重要问题

  针对农村基层组织选举中存在的问题,为了进一步加强党对农村工作的领导,促进农村经济社会的全面发展,需要采取有效对策,逐步、稳妥地推进基层民主选举工作。在全面认识选举作为选拔任用基层干部的手段与发展党内民主、促进农村经济社会发展的目标之间关系的前提下,针对目前存在的问题,我们认为以下几个方面需要重视。

  (一)处理好农村基层党组织选举中党内民主与人民民主的关系

  党内民主是党的生命,对人民民主具有推动和示范作用。党内基层民主是发展党内民主的活力源泉和坚强堡垒,完善农村党组织领导班子选举办法,也要善于从党内民主与人民民主之间的互动中来思考。

  1、发展农村党内基层民主应注意借鉴基层人民民主的经验

  这从基层党组织的选举模式与各种创新的试点经验可以看出来。党内民主要吸收人民民主的有益成分,尝试把人民民主的形式引入到党内,来不断丰富党内民主。村主任由全体村民选举产生,而一个乡镇党委书记要选举则是由十几个党员代表选举产生,显然是不行的。乡镇党委书记选举受到村民民主选举的启示,不断扩大直接选举范围。在村级和乡镇级的党组织书记和委员选举中实行的两票制,就是农村党的基层组织在推进村委会自治过程中为增强党的社会和群众基础而创造的一种制度。这个制度把人民民主引入了党内选举和民主过程,或者说把党内民主过程延伸到人民群众之中,把群众对党员干部的推荐作为党内推荐和最终选举的基本依据。这样,党内民主运作的结果不仅在党内获得了合法性基础,而且在社会和广大人民群众中获得了合法性基础。

  2、扩大党内基层民主要以实现基层人民民主为最终目标

  由党的先进性所决定,推进党内民主的目的不仅仅是为了党的自身建设和提高领导能力,而是党的立党为公、执政为民宗旨的必然要求。作为一个以推进人民民主为己任的工人阶级政党,必须适应人民民主的现实要求,大力推进党内民主,并以此引导人民民主的健康发展。对于党的建设和发展来说,党内民主不是目的。党内民主运作是党的民主制度运行和党员民主权利实践的过程。从形式上看,这个过程完全在党内展开,与党外群众没有直接关系。然而,实际上党不是孤立存在的,党的性质和宗旨决定了党不仅要存在于群众之中,而且要全心全意为人民服务,代表群众的利益和意志,以群众利益为最高利益。这也就决定了党内民主不能为民主而民主,必须以能够实现党的基本宗旨而发扬民主,只有这样,党内民主才能在促进党内健康发展的同时,保证党的领导地位和执政基础。

  党的十七届四中全会提出了一系列积极稳妥、扎实有效地推进党内民主建设的重要举措,为在新的历史条件下发展民主政治、加强党内民主建设进一步指明了方向。基层党组织领导班子的直接选举,其中要解决的一个问题就是党内民主与人民民主权力的委托与授予的主体问题。建立农村党内用人的群众公认机制,实质就是赋予农民群众一定的初选权,这样,能更好地体现基层党组织的代表性,夯实基层党组织的群众基础,提高群众对基层党组织的信任度和支持度。基层党组织选举,要把维护广大农民群众利益作为选举改革的出发点和落脚点,不能为了选举而选举或搞投票的形式主义。因此要改革党内选举制度,改进候选人提名制度和选举方式,在提名、考察、选举等不同环节逐步扩大党内民主的范围,而且融入普通群众的意见和要求。在逐步扩大基层党组织领导班子直接选举的范围,以及让全体党员参与投票选举时,还必须让广大群众表达对候选人的投票意愿。依据群众路线展开的党内民主运作必然在政治上有高度的合法性和权威性。在这样的前提下,才能保证各地公开选举出的官员,既符合党内民主发展方向,又符合群众发展人民民主的愿望。

  3、党内基层民主要以实现基层党员的权利为前提

  党内民主从本质上讲,就是全体党员在党内当家作主的政治权利和政治制度。党员主体地位,是通过党员民主权利来实现和保障的。发展党内民主,必须将实现党员民主权利放在极其重要的位置。但是,在很长时间里,我们更多的是从领导层面来强调党内民主,而不是从党内政治生活的整体要求谈民主,这样,党内民主的发展就会是片面的。党的十七届四中全会进一步强调指出:“以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点,进一步提高党员对党内事务的参与度,充分发挥党员在党内生活中的主体作用。”进一步明确了党员的主体地位。

  运用“公推直选”模式选拔乡镇党组织书记和委员,最大限度地支持和保障广大党员群众充分行使真正的、广泛的民主权利,是扩大党内民主的最直接体现。这种选举模式更能增强农村基层党组织的阶级基础和群众基础,有效地加强了基层党组织执政基础。而且,基层党组织书记和领导班子的选举,必须以召开全体党员大会来进行投票为最后的选举环节。扩大党内民主的范围,扩大参与者范围,普及到每个党员的民主权利之后,党外群众能否参与干部的选举呢?这种界限能否打破?可见,处理好党外人士和一般群众参与党内选举的关系,是一个关键问题。

  4、通过党内基层民主的实践推进人民民主的不断发展

  通过更好地实现党内民主,以领导和推进人民民主,是建设中国特色社会主义民主政治的重要任务,也是改革和完善政治体制的中国式的路径。党内民主的推进是一个逐步规则化的过程。在民主建设和发展问题上,我们要坚持有步骤、有领导地发展民主,走渐进的民主发展道路。在坚持民主集中制的前提下,党内民主的发展与人民民主的发育程度要通盘考虑,需要在科学执政、民主执政、依法执政的前提下创造良性互动的环境。可以说,在营造的民主讨论、民主选举和民主监督这种民主氛围中,通过党内民主和人民民主的训练,提高民主主体的民主素养,从而稳妥积极地推进民主的进程。

  (二)完善选举制度和条例并规范选举程序

  1、明确选举基层党组织书记的标准

  确定选举村党支部书记、乡镇党委书记的条件和标准。俗话说:“群众富不富,关键在支部;支部强不强,关键在干部。”党支部书记是关键,必须始终将选好村党支部书记作为基层领导班子建设的关键来抓。中组部《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》中提出要进一步明确选拔标准,把思想政治素质好、带富能力强、协调能力强的“一好双强”优秀党员选拔为村党支部书记。但是,“一好双强”的标准还是过于原则和抽象,需要使之具体化,变成可操作性的选人条件。据调查,村民希望村官不仅具备自己致富和带着群众共同致富的能力,而且要具有端好“一碗水”的平衡能力。许多群众认为,一个村就是一个大家庭,大家磕磕碰碰在所难免,有了矛盾,村干部要处事公道,要“一碗水”端平,不偏不倚。[5]村民群众的这些看法对新形势下如何确定党支部书记的标准提供了有价值的思考。

  在乡镇党委人选标准上,必须坚持原则,树立符合科学发展观要求的选人用人导向。要切实增强“关键在党”、“关键在人”的责任意识,增强为推动科学发展选准用好干部的紧迫感和责任感。《党政领导干部选拔任用条例》等文件中规定的选拔条件和标准不能降低,而且特别强调应以科学发展观的要求来确定乡镇党委书记和领导班子的选人用人标准。被提名推荐的乡镇党政一把手候选人的基本条件的规定,包括是否党员、年龄、文化条件、能力、职业身份等。同时还有执政能力条件和综合素质条件,这需要根据基层党组织的功能、职责定位和实践需要进行概括提炼。

  2、规范选举基层党组织书记的程序、制度和模式

  这一问题涉及如何通过选举的法律法规、制度程序设计,严格规范村级党支部书记和乡镇党委选举的制度和程序,来保障选举的真实性和实效性。

  (1)改进和规范选举程序,保证选举透明化,实现选举的公平和公正

  在选举的程序规范上,有些地方根据村级党组织换届选举的实际经验进行了总结,规范为“十步法”:[6]调研摸底;制订方案;宣传动员;述职测评;公开推荐;组织考察;竞职演说;大会直选;任职公示;岗前培训。通过与党支部书记个别谈话、集体培训、宣誓承诺,让党支部书记懂程序、懂路数、会工作。这些程序是在充分调研的基础上和实践探索过程中总结出来的,对于村级党组织选举走上规范化和法制化的道路具有现实意义。而仙居县则把公推直选规范为四个步骤:群众满意度测评,群众满意度未达到50%的,原则上不列为村党组织领导班子成员候选人;党内民主推荐,召开党员大会,投票确定村党组织领导班子成员候选人预备人选;乡镇党委考察确定正式候选人;党员大会差额直选。

  (2)提名候选人和确定正式候选人是选举最为关键的环节之一

  为了确保民意的表达和党组织的群众基础,在党组织书记和成员的推荐方面,应把群众的推荐和提名放在第一的顺序,然后是党员的推荐和党组织推荐。参加推荐的群众人数和党员人数以及所占辖区内全体人口和全体党员的比例都必须有一个明确的合法合理的规定。在实际工作中,可以探索建立上级党委提名、党代会代表联名提名、党员群众推荐和党员个人自荐提名有机结合的提名制度,形成自下而上和自上而下相结合的提名机制,使广大党员群众充分参与到基层党组织候选人的提名过程中来,为扩大选举中的民主奠定良好基础。还有提名权的平等化,党组织的个人提名、联名提名应是平等的;而且被提名人也应受到平等待遇。建立对联名提名候选人的约束机制,联名人应对被提名人的基本情况的真实性、准确性负责。

  对候选人的资格审查必须严格谨慎,不能搞形式主义。在候选人的提名上,严格实行“两推”,群众支持率达不到50%以上的,原则上不列为候选人。候选人提名的投票过程应全面公开。一是公开条件,包括党委领导班子的任职条件都必须公开;二是公开报名;三是公开竞职;四是公开对候选人预备人选的评价、投票过程和结果。

  加强对候选人的考察环节,避免和解决考察失真和形式主义。要不断改进考察方式和程序制度,建立和完善体现科学发展观要求的干部考核指标体系,完善日常考核制度、政绩公示制度和民主评议制度,增强干部考察工作的可操作性、针对性和科学性,不断提高干部考察工作质量。提高差额选举的比例,将乡镇党委书记和委员的差额比例都相应地提高,从而提高竞争的程度。

  (3)规范公平竞争和改进投票方式,保证实现选举人的真正意愿

  规范竞选,搭建公平竞争的平台。为了防止在扩大基层民主中发生拉票贿选等行为,要全面推行公开评议,即公开职位的资格条件、公开候选人个人的基本情况、公开组织推荐、公开竞职演说、公开竞选承诺,组织党员、群众对基层党组织领导班子成员述职进行评议,使那些想私下拉选票、搞非组织行为的人无机可乘。

  为了保证选举人选出真正符合各种能力和素质条件的基层党组织书记,还必须改进以前的对候选人介绍的简单方式。通过对候选人的简历、重要业绩、群众评价、历次考核情况等多侧面、多途径的介绍,使得党员群众对候选人能够有比较全面和客观的了解,从而保证选举中真正体现群众意图。

  选举要采用无记名投票的方式进行,以保证选举人在不受任何干扰和影响的情况下,按自己的意志选举自己认为合适的人选,防止和避免遭到打击报复。创新投票方式,保证党员群众主体地位。积极稳妥地引进电子投票和计票系统,运用技术手段保证选举人行使选举权。在选举的全过程中充分发扬民主,增加选举工作的透明度,严禁暗箱操作、独断专行、弄虚作假和践踏民意。

  3、确定参加选举的主体,解决由谁来选的问题

  基层党组织的最后正式选举环节,是由党员代表来选举,或者由全体党员来选举,还是由全体选民来选举,是一个必须认真解决的问题。从客观方面来说,党员占农村人口的比例很小,而且多数党员年龄偏高,要让他们代表全体选民确实有些难度。因此,农村党支部书记的选举,可适当扩大选举的群众基础,本着民主集中制的原则,广泛征求群众意见,制定明确的制度规范,接受广大群众的监督。

  乡镇党委选举时应进行广泛的民意调查,充分征求群众意见,即使最后投票属于党员的权利,但在正式候选人确定的几个环节中,必须融合普通群众的意愿和意见。在推荐和确定候选人阶段,群众代表的比例占多少才合适?而且群众代表推荐候选人时,这些群众代表是怎么产生的?怎么确定群众代表才算合理?都必须根据实际情况做出严格的规定。

  在最后正式选举投票时,让全体党员直接投票,而不是仅仅由少数的党代表投票选择。在社会主义市场经济条件下,利益群体复杂化是必然的。党员也是有各种不同的身份,分别代表着社会不同阶层的意见和要求。因此,乡镇党委书记的选举首先必须让全体党员都参加,这也是保证选出来的干部代表大多数人利益的一个必要条件。严格规定由不低于本辖区党员总数4/5的党员直接选举,以到会党员的过半数赞成当选。

  (三)选举后续制度跟进以及民主决策和监督罢免制度的配套改革与完善

  1、基层党组织选举之后的监督和罢免机制必须完善

  怎样保障选举出的党支部和党委书记真正为群众办实事,改变目前“重选举轻后续监督”的做法,还需要一系列配套制度支撑。

  选举之后签订责任书,一方面是党组织书记与上级党委签订目标责任书,实行目标责任制;另一方面是选出的本届党组织领导班子任期工作目标、要为群众办的实事,向党员和群众做出公开承诺,让党员群众共同监督执行,真正把对上负责与对下负责统一起来。

  在换届选举结束后要严格实行各种激励、考核、奖惩、监督制度,确保当选干部真正为群众办实事,完成工作任务。如乡镇党委可以按照“以绩定级、以级定酬、级酬挂钩”的办法,对村“两委”干部兑现奖惩;严格实行激励考核机制,将村党支部书记的工作实绩等目标责任与政治、经济待遇挂钩,实行规范化管理;创建“村级廉情监督站”,等等。

  基层党组织的书记和党委委员选举之后,还要建立相应机制,在这些被选举出的官员不履行选举前的承诺时,给以罢免。为此,需要明确党员个体或者党员联名进行罢免基层党组织书记或委员的权利和程序规范,比如,有10%以上的党员联名提议,可对不信任者进行罢免。

  2、民主选举之后民主决策、民主管理、民主监督必须落实

  要全面发展基层民主,除了民主选举之外,民主决策、民主管理必须跟上,否则民主选举的目标就不能完全实现。

  首先要求党务公开,疏通和拓宽民主渠道,落实党员知情权、参与权,在决策中更多、更好地体现党员的意志和群众的意愿。“落实重大决策报告制度,健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度。完善集体领导与个人分工负责相结合的制度,提高运用民主方法形成共识、开展工作本领,注意听取不同意见,防止个人或少数人说了算。”这是党的十七届四中全会决定中提出的具体要求。

  其次是规范和完善管理制度,实现党员对党内事务的广泛参与和管理,推进党内管理的民主化。注重干部考核和管理的民主化,让普通党员参与对领导干部的测评。

  再次是完善党内民主监督制度。在党内民主建设和发展中,党内监督的完善和发展一向是党内民主建设的重要内容。中国共产党的历史实践证明,没有健全的党内民主监督制度,就不可能有健康的党内民主发展。要完善权力制约和监督机制,特别是主要领导干部、人财物管理的使用以及关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度,落实党内监督的条例。健全党内工作督察通报制度,畅通党内反映情况的渠道,完善党内情况反映和办理制度。对直接选举的干部进行跟踪监督,实行定期述职和承诺制管理。在年度考核民主测评中,不称职票超过30%,经组织确认不称职的,责令辞职或免职。

  (四)明确基层党组织的地位与职责,理顺党组织与乡镇、村委会的多重关系

  转变农村基层党组织的角色与基本职能。在村民自治的模式和农村经济社会发展新形势下,党支部角色应顺势而变。2009年4月,中央组织部下发《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》,首先明确了村党支部特别是村党支部书记的5项工作职责,包括主持讨论决定本村经济和社会发展的重大问题,抓好农业生产带领农民致富,支持和保障村民依法开展自治活动,疏导化解矛盾纠纷维护农村社会稳定,加强农村党支部建设等。

  坚持乡镇党委、政府对村级党组织的领导和指导。乡镇党委担负着村级组织建设的直接责任,要强化对村党支部选举工作的领导,引导群众把真正德才兼备、素质高、能力强、有群众威信的党员选进党组织。乡镇层级是党的路线方针政策贯彻落实到农村的关键环节。乡镇党委作为农村各种组织和各项工作的领导核心,要找准党建与经济发展的结合点,并切实转变工作方法。

  (五)降低选举成本

  不少地方的乡镇选举时间较长,工作量较大,投入人力、财力较多。任何一项制度创新都是需要成本的,但对这个成本应该有一个与制度收益相比较的综合统筹考虑。尤其对经济不发达的地区来说,尽可能降低成本来选举乡镇党委书记是十分必要的。例如,从湘水的公推直选试点来看,其成本是多方面的,包括投入了大量人力、物力、财力和精力。整个试点过程历时两个多月,环节众多。最主要的是经费和组织资源的投入。因为试点仅仅是一个镇党委书记的补缺选举,若是全县30个乡镇同时进行正常换届选举,按目前试点的投入,其成本无疑极其昂贵。努力降低选举成本,是推行“公推直选”工作必须考虑的问题。要在确保程序设计科学、充分扩大民主、保证选举质量的基础上,适度简化工作步骤、降低选举成本和费用,最大限度地节省人力、物力、财力。

  参考文献:

  [1]加强农村基层党组织建设的有益探索——邯郸县在村党支部班子选举中实行“两推一选”的调查[J].组工通讯,2006-5-18.

  [2]张红军.村级民主换届选举问题的调查与思考[J].中共浙江省委党校学报,2009(2).

  [3]农村干部厌恶“少数人选少数人”[N].中国改革报,2009-6-10.

  [4]舒艾香.党内民主选举中存在的问题及其对策[J].湖北社会科学,2009(3).

  [5]新疆阿勒泰开展问卷调查:什么样的村官百姓最满意[EB/OB].http://cd.qq.com,2009-6-22.

  [6]段明辉,师阳.秦都区在村级党组织换届选举中实行公推直选“十步法”[N].咸阳日报,2009-1-8.

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