［摘要］少数民族流动人口权益保障和城市融入已经成为当前城市民族工作的重中之重。城市民族工作需要特别关注:输出地与输入地两头对接的少数民族流动人员动态管理问题；对少数民族流动人员就业规划与指导问题；部分社区民族相对聚居可能产生“社会区隔”问题；民族意识复杂化问题；现代文化一体性与多元文化诉求矛盾问题。

　　［关键词］城市民族工作；问题；关注

　　［作者简介］沈桂萍，中央社会主义学院民族与宗教教研室主任，教授，博士，中国统一战线理论研究会甘肃基地研究员，主要从事民族宗教研究。

　　城镇化是解决中国民族问题的有效途径，城镇化可以打破民族相对聚居边疆农村导致的民族传统社会同质性程度高、对外开放程度低以及相应的民族地区经济社会发展相对滞后等问题。在城市分散居住、全领域就业和多层面民族间交往交流交融的过程中，各民族成员在经济社会文化建设中同频共振，从而推动民族传统社会的现代转型。

　　2011年底，中国城市化率超过50%，这意味着中国聚集在城市的人口超过了散居在农村的人口。其中，2000年以来每年有大约3000万少数民族人口涌入城市，我国已经进入各民族跨区域流动的历史活跃期。相应地，中国民族工作重心亦逐渐从农村转入城市，从边疆到内地，城市涉及民族因素的社会治理研究因而尤其迫切。围绕这一主题，笔者于2014年上半年在北京、广西、宁夏、福建、广东等地调研，本文以实地调研为主，结合其他相关资料，就当前城市民族工作需要特别关注的问题作一探讨。

　　一、输出地与输入地两头对接的少数民族流动人员动态管理问题

　　据估计，2010年以来，我国每年有近4000万少数民族流动人口，大部分以进城务工经商为主。这种经济流动带来的少数民族人口流动呈现两种趋势:一种是以当地大中型城市为中心的聚集，比如，西部中心城市兰州截至2011年有6万少数民族人口流入该市，绝大部分来自省内民族地区。兰州七里河是一个少数民族流动人口相对聚集区，“这里居住着回、蒙古、东乡、保安、撒拉、维吾尔等28个民族，其中绝大部分来自兰州市周边的少数民族地区。他们90%以上是文盲半文盲，缺少文化，没有技术和城市户口”。［1］拉萨市近年来流动人口中的少数民族，大多来自区内各地的藏族和青、甘、川的藏、回等少数民族。成都市作为西南重镇，近年来少数民族外来人口也不断增加，有近25万常住非户籍外来少数民族人口，流动少数民族人口在150万人以上。［2］另一种是全国各地少数民族人口向全国性中心城市和发达地区聚集。如北京、上海、广州、武汉等全国性中心城市，汇聚了来自全国各地的少数民族人口。据不完全统计，截至2010年底，北京市有常住少数民族人口80万，流动少数民族人口30万。［3］到2013年底，广东省有341万少数民族，其中291万在城市，260万是流动人口，广东省内聚集少数民族50人以上的城镇社区1127个，录用少数民族员工100人以上的企业有571个。［4］在广东省珠三角的广州、深圳、珠海、中山、东莞、江门、佛山等市地区共约有三百多万少数民族人口，近80%为非当地户籍和流动少数民族人口。东莞市常住少数民族人口40．6万，其中户籍人口只有1万人。截至2013年底，深圳市有109万少数民族人口，其中非户籍少数民族常住人口101万人，广州市2013年少数民族增加到70余万人，其中非本市户籍的少数民族人口超过90%，且55个少数民族齐全。

　　少数民族流动人员具有来源广泛、流出地多、行踪不易掌握的特点。目前大多数城市政府对辖区内少数民族流动人口数的统计只是大致估计，对这部分群体流动状态、就业需求、社会交往等基本信息没有全面的调查，因而这部分群体的相关问题不能及时得到有关部门的关注，他们的权益也难以获得应有的保障。同时，由于这部分群体内部成分复杂，往往造成各地社会治安的严重隐患。

　　加强少数民族流动人员动态管理已经成为当前城市基层民族工作需要特别关注的问题。动态管理的基础是社区，形式是建立输出地与输入地两头对接的联动机制，目标是在少数民族流动过程中实现公共服务和社会管理，推动少数民族流动人员城市融入。

　　掌握少数民族流动人员基本信息是动态管理的起点。通常情况下，城市有关部门对世居少数民族的户籍、从业、居住等情况相对容易掌握，但对少数民族流动人员的相关信息缺乏关注。一方面，就流动人口输出地而言，当地政府缺乏对本地少数民族外出务工、经商以及其他流动情况的信息统计，也就无法实现输出地与输入地基本信息的对接。就输入地而言，许多城市对少数民族流动人口的登记只局限于有固定居(租)住地和经营场所的人员，对于那些无固定居(租)住地和经营地，以及在建筑工地等从事打短工的人员很难做到底数清、情况明，这给服务与管理带来很大难度。

　　目前，青岛、南宁等东部城市已经逐渐建立、完善人口属地管理机制，以社区、企业为主要区域，依靠相关治安工作人员，采集少数民族流动人员的民族构成、籍贯、从业岗位等关键信息，尽可能准确掌握本街道、本社区少数民族的流动情况，为做好社区民族工作提供基础保证。采集信息的过程也是矛盾排查和提供服务的过程，各地有关部门普遍开展经常性的矛盾纠纷排查调处工作，及时发现可能引发群体性突发事件的苗头性、倾向性问题，并采取切实可行的措施，努力把问题解决在基层、解决在当地、解决在萌芽状态。

　　建立输出地与输入地两头对接的联动机制是动态管理的关键。目前，东部多个省市正在探索少数民族输出地与输入地两头对接的联动机制，有的建立信息资源共享机制、管理人员互换机制、重要问题沟通协商机制、处理纠纷的联动机制等。联动机制为少数民族输入地与输出地政府部门构建了联系桥梁，推动资源共享，这既有利于沟通情况、协商办法、准确研判区域民族团结、社会稳定形势，从而大大提高对涉及民族因素的社会问题的预警和处置能力，也有利于对流动人员提供及时有效的公共服务。可以预见，输出地与输入地两头对接的少数民族流动人口动态管理模式将逐渐成为城市民族工作的重要形式。

　　二、对少数民族流动人员就业规划与指导问题

　　目前，少数民族进入城市主体是自发的，是市场需要、资源配置、劳动力整合的结果。由于这种市场自由流动的效应，少数民族进入城市从业状况虽具有多领域性，但从事低端产业和具有民族特色产业、地域特色产业的人员相对较多。珠江三角洲地区的广州、东莞、深圳，长江三角洲地区的上海、南京、无锡、苏州、扬州，以及中西部地区的武汉、长沙、株洲、郑州、洛阳、西安、兰州等大中城市的调研资料说明，城市少数民族流动人口职业构成主要有三类:一是普通务工，大多结伴在建筑工地、搬家公司等劳动密集型企业从事体力劳动，主要是来自西南、中南地区的少数民族。二是从事工商业，主要是经营牛羊肉、拉面、葡萄干、切糕等具有民族特色的饮食、食品，以青海、甘肃、新疆、宁夏的回族、撒拉族、维吾尔族为主。三是流动商贩，大多贩卖药材、藏刀、首饰等，主要来自四川、青海、贵州、新疆、西藏的藏族、回族、苗族、维吾尔族。因此，少数民族群体就业不稳定和收入低的特点较突出。

　　劳动者自身技能是决定从业样态的基本因素。城市少数民族流动人员群体年龄以15－35岁的人口比例最高，占少数民族流动人口的80%以上。这些流动人口文化素质普遍较低，大多只有小学、初中学历。其中，未上过学的流动人口，在回族、藏族、哈尼族、哈萨克族、彝族流动人口中的比例接近或超过20%［5］。这部分群体在法制观念、劳动技能、文化交流和社会融入等方面存在不同程度的问题。特别是进入东部地区的边远农村少数民族，他们一般没有特别生存技能，进入城市后，要么经营原居地手工业或小型商品，要么可能成为城市流民。许多流动少数民族商贩大多没有办理合法手续，往往是临时添置一些简单的经营用品便开张经营。

　　用人单位对部分少数民族人员的某种程度的职业排斥也是少数民族流动人员就业不足的重要因素。总的看，各用人单位主要根据劳动者技能吸收就业，但也有部分企业特别是私营企业对少数民族人员存在程度不同的就业排斥。这一现象，有可能导致语言、文化背景、劳动力技能相对处于弱势的少数民族群体在职业分层和职业流动中处于不利地位。目前，一些地区少数民族职业低端化情形已有所显现，部分少数民族整体弱势化、贫困化、边缘化情形初见端倪。特别是那些主要来自边疆农牧区、发展相对落后地区的少数民族，他们在城镇拥有农民、流动人口、少数民族三种身份，具有国家通用语言能力差、文化水平低、缺少专业技能、就业不稳定、举家流动等特点，许多人社会地位低、收入水平低、生活条件差，还可能经常感受到城市中不同异质文化的差异和冲突。他们多居住城乡结合部，出现群体性边缘化、贫困化情形。这类社会问题很容易被转化为民族问题，处理不好可能影响族际关系，或成为城市社会关系和睦的隐患。

　　调研情况表明，各地政府对少数民族群体就业不稳定、低收入者多的情况有所注意，也采取了一些措施，努力缓解这一社会矛盾。但政府应不应该动员行政力量和社会力量对少数民族就业扶助进行特殊规划?各地还存在不同认识，有的城市的社会人力资源部门开展了专门针对这一群体的就业培训，但如何尊重少数民族的特殊性，在哪些层面尊重特殊又不强化特殊?哪些群体、基于什么标准进行什么样的扶助等问题还缺乏系统性规划，引导方式、力度明显不到位。这一问题已成为影响城市和谐稳定发展的重要因素之一，需要引起关注。

　　三、部分社区民族相对聚居可能产生“社会区隔”问题

　　与总体从业多样性相一致，城市社区各民族成员混杂居住的格局已经基本形成，大部分少数民族流动人员主要根据工作和生活需要选择居所。但因语言、宗教信仰、民族风俗程度不同的差异，在部分民族流动人口中“相对聚居”特点也很突出，这在穆斯林群体中表现最为明显，而从西北流向东部的维吾尔族、回族等，从事底端产业或民族特色产业的穆斯林相对聚居的情形更突出。

　　近年来，西北穆斯林东南行的速率逐年加快。据国家民委数据，在少数民族流动人口中，穆斯林流动人口每年约500万，大都从西北传统穆斯林聚居地走向东部发达城市，使得北京、哈尔滨、沈阳、大连、武汉、上海、杭州、义乌、广州、深圳、珠海等传统上没有形成穆斯林聚居的城市逐步出现穆斯林社区。这部分流动穆斯林中回族人口比例为89．9%，维吾尔族为4．8%，其余为其他族属。［6］目前在东部经济发达地区，原来没有或者只有很少穆斯林人口的城市，比如广东深圳、浙江义乌等地，穆斯林人口都有较大幅度增长。深圳在改革开放之前，基本上没有穆斯林，根据来自当地宗教管理部门和穆斯林自己的估计，目前穆斯林人数在5万～10万人之间，其中绝大多数都是流动穆斯林。深圳市上梅林清真寺主麻日时前来礼拜的穆斯林人数已经超过1万人，开斋节来礼拜的人数已经达到2．5万人。浙江义乌的情况也非常典型。自近代以来义乌就是一个没有清真寺、没有集中的伊斯兰宗教活动、也没有穆斯林墓地的“三无”地区。1953年义乌回族人口的统计数字为2人，1964年11人，1982年19人。目前，这里有来自宁夏等地的中国穆斯林约3万人。广东肇庆市有来自甘肃省化隆回族自治县1800多名穆斯林经营清真拉面，集中居住在端州、高要记周边城镇。虽然这些城市没有传统的穆斯林社区，但是为了生活的便利，外来的穆斯林呈现小范围的聚居状态，居住地周围逐步出现清真餐厅及清真超市，并引来更多的穆斯林居住。这些穆斯林聚居区既是城市保留传承民族传统文化的营地，又是对外传播民族文化的源地；既与城市少数民族有着密不可分的联系，又与传统民族聚居地有着千丝万缕的联系，很容易将边疆民族问题带到城市中，特别是涉疆群体在内地形成的相对聚居区，都有不同程度的分裂势力渗入的问题。

　　城市民族社区与其它社区相对疏离，隐性文化边界逐步显现，内部社会同质程度高，对外交往程度低，聚居区内城市基层治理难以渗透其中，容易在城市中造成体制外的小社会，影响城市一体化整合。这是当前城市基层民族工作需要特别关注的问题。

　　四、民族意识复杂化问题

　　城市各民族之间交往的全面性、动态性、立体性，使得民族关系变得立体、多面和复杂；城市化在推动各民族密切交往的同时，也增强了民族内聚意识。通过这种内聚意识，使民族内部联系加强，民族内聚力增大。由于城市中的少数民族处于汉族的汪洋大海中，他们的民族意识强于民族地区的少数民族，更加注重本民族与汉族及其他民族的对比，更加关注经济发展上的差距，更加注意对各项政策资源的利用。一些少数民族人士，对成立单一民族社团表现出极大热情，试图通过单一民族社团组织，联络民族感情，维护群体权益，这一过程又增强民族群体内聚意识。有些利益组织看到了“民族因素”的动员力，也试图利用民族因素进行利益动员，表现为将个体利益诉求整体化为民族群体利益诉求，将个体之间矛盾纠纷扩大为民族之间矛盾纠纷，一般性社会问题异化为民族问题。民族因素复杂化的过程往往伴随民族因素“利益化”的过程。这种现象亟需城市民族工作予以高度关注。目前，多地城市对民族因素利益化问题有所认识，但政府对主导民族关系走向的意义认识还不足，对民族意识的动态走向缺乏必要跟踪。基层企事业单位负责人，对本单位不同民族职工之间交往缺乏应有关注，预防和化解民族之间矛盾纠纷的责任意识仍然不强，尤其是民营企业，仍存在发生涉及民族因素突发性事件的隐患。

　　民族意识复杂化是城市民族工作需要特别关注的问题。与此同时，政府还要特别关注社会隐性歧视问题。由于市场竞争、就业压力、大汉族主义和狭隘民族情绪多种因素的交错作用，主流社会对不同民族的隐性歧视和排斥还有所表现，这种隐性歧视很可能转化成对某些外来民族群体的排斥，从而在城市制造“内外有别”、相互隔膜的社会文化圈子，不利于民族团结。一旦发生在一个民族过于自尊的氛围之中，流动人口与当地居民的交流将受到严重影响。总之，族际居住空间距离缩短，交往形式和内容发生变化，城乡差异、职业差异、收入差异有时与族别差异重叠，对族际关系产生负面影响。协调民族关系的任务越来越重，对此城市治理应加强对有关方面的预警，防患于未然。

　　五、现代文化一体性与多元文化诉求矛盾问题

　　有些少数民族选择相对聚居一个社区，多有保留原有的生活习俗和文化样态的意愿，比如通过聚居实现对传统宗教信仰的传承或对传统民族婚丧习俗的坚守，有些坚守与城市现代化整合相抵牾，这些抵牾表现为诸如宗教活动需要与场地供给不足、民族语教育需求与国民教育统一教材的矛盾、土葬习俗的坚守与城市公共墓地供给不足等。如何既尊重、弘扬各民族优秀传统文化，又努力使传统习俗不至于阻碍各民族公民对现代化建设的参与和现代文明成就共享?如何既处理好不能过度保护原有的落后文化形态，形成民族间的文化隔离，又促进各种民族文化向现代化转型，使各少数民族文化成为城市现代化文化的一部分?这是城市民族工作需要关注的问题。城市现代文化一体性与多元文化诉求之间矛盾已开始显现，对这一矛盾的整合任务已经提出，有关方面应引起足够重视。

　　综上，在工业化、现代化快速推进的今天，城市民族关系和民族问题虽然表现复杂多样，但是从根本上说是民族群体在区域发展中的权益分配与文化传承问题。而少数民族城市化过程，既是人口、经济、社会从传统的乡村社会转化为城市社会的过程，也是城乡各民族在经济、社会和文化等方面相互交融、全面整合、实现中华民族一体发展的过程，是增强中华民族共同体认同的过程，这是具有深远意义的过程。与此对应，城市民族工作已经从过去主要做世居少数民族工作转变为世居民族和少数民族流动人口并重，其中，少数民族流动人口权益保障和城市融入已经成为当前城市民族工作的重中之重。城市民族工作是城市全局性工作，而非局部工作；是城市各领域工作，而非民族宗教工作部门的专属；是城市社会治理的一般性工作，而非特殊性工作。

　　参考文献:

　　［1］王平．关于城市少数民族流动人口子女教育问题的思考———以兰州市少数民族流动人口子女教育为例．民族教育研究，2008．2

　　［2］参见马旭等．城市化进程中的都市民族工作特点———成都市社区管理与服务中的少数民族问题调查与思考．中南民族大学学报(人文社会科学版)，2006(5)．

　　［3］北京初步形成城乡一体的少数民族特色服务体系，北京日报，2014－01－02．

　　［4］笔者2014年在广东调研，从有关部门获得资料．

　　［5］陈乐齐．关于我国城市民族关系的调查［EB/OL］．http://www．xj71．com/?action－viewnews－itemid－25898．

　　［6］2008年中国伊斯兰教概况及对穆斯林流动问题的分析，参见金泽、邱永辉主编．2009中国宗教报告．社会科学文献出版社，2009．