传统上，少数民族主要聚居我国西部边疆和农村地区，发展相对滞后。这个群体城镇化，不仅可以推动民族传统社会现代转型，实现“小康社会，一个都不能少”的战略目标。而且可以使各民族同胞共同参与城市各项建设，交往交流交融，有利于深化中华民族共同体意识。2014年中央民族工作会议以来，推动少数民族流动人口城市融入，使他们“进得来”、“留得下”、“过得好”，成为城市民族工作的重要任务。本文以笔者2016年暑期在北京、广东等地相关调研材料为基础，综合其他地区少数民族流动人口城市融入的相关材料，就上述问题进行探讨。

　　一、少数民族流动人口城市融入的社会区隔问题

　　少数民族流动人口城市融入主要包括社会和心理两个方面，社会层面的融入主要是社会交往范围的扩大化，生活方式、价值观念和行为举止方面的市民化。

　　传统上，少数民族主要聚居我国西部边疆和农村地区，改革开放之前，民族和区域之间流动率低，民族空间分布板块化。与之对应，中国社会许多领域中“存在于汉族公民与‘少数民族’公民之间的系统性制度化区隔，这一客观上普遍存在的群体区隔在另外一个维度上同样把中国社会一分为二。”[1]不仅在深层上冲击了中华民族认同意识的构建，同样也带来了当前两部分国民交往中一系列值得关注的各种社会矛盾、利益冲突和文化隔膜。传统的民族工作重心在民族地区，民族地区和非民族地区的不同治理模式是最浅表的二元结构。

　　改革开放30多年来，随着民族和地区之间流动程度日益深化，越来越多的地方成为多个民族共同居住、学习、工作和生活的地方。那么，进城之后的民族空间分布、社会交往呈现怎样的格局？能否破解传统民族相对聚居造成的中央权威无法渗透基层社会，带来的治理危机问题？能否通过城镇化推动流动人口在城市实现社会交往范围的扩大化，生活方式、价值观念和行为举止方面的市民化？

　　1.部分少数民族流动人员择族而居

　　大部分少数民族流动人口在城市从业具有多样性，相应的居住模式也具有多样性，其中散居成为他们的主要模式。尽管这是普遍的现象，但因语言、宗教信仰、民族风俗程度不同的差异，部分少数民族流动人口在城市又有“相对聚居”特点，以穆斯林群体聚居最为典型。

　　一方面，民族地区城镇化没有化解民族聚居的传统格局。新疆世居14个民族，相对聚居南北疆各地边疆和农村，改革开放以来大量少数民族农牧民进入城市，把相对聚居边疆的民族分布模式带入城市，乌鲁木齐民族空间分布有两个特点，一是以二道桥为中心，北部以汉族、回族为主，南部以维吾尔族、哈萨克族为主。二是来自农村的少数民族流动人口多聚居城乡结合部。自20世纪90年代以来，乌鲁木齐城市旧区改造和小区建设变成以房地产开发为主的市场化方式，对于各民族的空间分布没有政策控制，在购房、拆迁安置、城市外来人口的迁入和迁出过程中没有专门针对各民族人口在数量配置上的专门政策，出于居住习惯和生活习俗，更加强化了“南维北汉”的空间格局[2]。

　　另一方面，从西北流向东部的回、维吾尔等流动人员，大都从事底端产业或民族特色产业，这些穆斯林群体在流入地相对聚居的情形开始出现。据国家民委数据，在少数民族流动人口中，穆斯林流动人口每年有约500万，大都从西北传统穆斯林聚居地走向东部发达城市，使得北京、哈尔滨、沈阳、大连、武汉、上海、杭州、义乌、广州、深圳、珠海等传统上没有穆斯林聚居的城市逐步出现穆斯林社区，加上历史上的穆斯林聚居地，这些穆斯林聚居区与其它社区相对疏离，隐性文化边界逐步显现，内部社会同质程度高，对外交往程度底，聚居区内城市基层治理难以渗透其中，容易在城市中造成体制外的小社会，影响城市一体化整合。同时，这些聚居区既是城市保留传承民族传统文化的营地，又是对外传播民族文化的源地；既与城市少数民族有着密不可分的联系，又与传统民族聚居地有着千丝万缕的联系，很容易将边疆民族问题带到城市中，这是当前城市民族工作需要特别关注的问题。

　　2．部分少数民族流动人员就业底端化、民族化情形显现

　　目前，少数民族进入城市是市场需要、资源配置的自发结果。资料显示，少数民族流动人员中，年龄在40岁以下的人约占80%以上。这部分群体大多只有初中学历，文化素质普遍较低，特别是从西部边远农村进入东部城市的少数民族流动人口，拥有农民、流动人口、少数民族三种身份，具有国家通用语言能力差、文化水平低、缺少专业技能等特点，进入城市后，多居住城乡结合部，就业不稳定，举家流动，许多人收入水平低、生活条件差，部分人员职业低端化、民族化，整体弱势化、贫困化、边缘化情形初见端倪。

　　多地调研资料说明，城市少数民族流动人口职业构成主要有三类：一是普通务工， 大多结伴在建筑工地、搬家公司等劳动密集型企业从事体力劳动，主要是来自西南、中南地区的少数民族。二是从事工商业，主要是经营牛羊肉、拉面、葡萄干、切糕等特色行业，以青海、甘肃、新疆、宁夏的回族、维吾尔族为主。三是流动商贩，大多贩卖药材、藏刀、首饰等，主要来自四川、青海、贵州、新疆、西藏的藏族、回族、苗族、维吾尔族。

　　调研发现，各地政府对上述情况有所注意，也采取了一些措施，努力缓解这一问题。但政府应不应该动员行政力量对少数民族职业融入进行引导？ 如何引导，各地还存在不同认识，有的城市相关职能部门开展了有针对性的就业培训，但这种引导的目标是什么，针对哪些群体开展，哪些部门参与，经费保障从何而来，都没有系统的规划。

　　3．各种民族类社团开始出现，“精英”的民族动员力增大

　　少数民族进入城市，形成了三类民族关系，一是同一民族相对聚居，衍生出相对紧密的民族内部关系；二是外来少数民族与世居少数民族之间“新旧”关系；三是少数民族与汉族之间的关系。这三种关系体现于城市各民族大杂居小聚居的居住格局中，形成相互交错、紧密联系的社区环境和社会环境。可见，城市化使族际居住空间距离缩短，交往形式和内容发生变化，城乡差异、职业差异、收入差异有时与族别差异重叠，对族际关系产生多重影响，民族关系变得立体、多面和复杂。

　　一方面，各民族之间合作意识增强，另一方面，民族内聚意识也在增强。一般来说，进入城市的少数民族，城市化对他们来说是社会生活的巨大跨越，这种跨越会对他们原有的生产方式、社会结构、传统价值观念带来强烈的冲击，他们对城市的各种融入需要一个过程。由于少数民族整体城市融入能力不足，他们特别需要同族的关爱，这类群体对族群有较强的依附心理，容易抱团取暖，形成民族内聚意识，以民族的集体行为参与社会活动，由此产生族际排他力，这又反过来影响少数民族城市融入。这种民族意识，加之在资源有限、市场竞争为主题的经济生活中，民族因素也是一种资源，因此，各种社会政治力量利用民族因素进行利益动员的情况开始出现。

　　调研表明，各地都有越来越多的少数民族“精英”（包括知识精英、经济精英、宗教精英等）试图通过注册民族社团等组织形式加强民族群体内部的整合，有的通过微信等现代化手段在民族群体内部进行民间动员，有些民族民间组织化活动具有行业协会性质，甚至还具有“涉黑社会性质组织”。

　　“民族因素”利益化的情形使城市协调民族关系的任务复杂而繁重，预防和化解民族之间矛盾纠纷的责任更加重大。及时关注民族意识走向,并通过多种方式，抑制民族意识负面性,引导民族意识走向健康方向是引导少数民族流动人口城市融入需要特别关注的重要问题。

　　4. 城市各民族文化习俗的磨合与交融

　　大量边疆、农村少数民族农牧民进入城市的同时，也使边疆文化、少数民族文化、农村传统文化进入城市。城市语言文字、民风民俗、宗教信仰日益多样，这些传统文化、边疆文化、少数民族文化与城市现代文化既交相辉映，也交流碰撞。与此同时，城市传播渠道的多样性和对外联系的广泛性，使各民族公民在饮食、服饰、节庆方面文化接触、碰撞也日益频繁，一方面彼此文化接纳、共享程度越来越深，另一方面，习俗差异导致的纠纷也日益增多。

　　当前，各民族传统文化在城市文化建设中存在双向磨合的问题。比如宗教活动场所需求与宗教活动场所空间布局的政策规制有矛盾，民族语教育需求与国家通用语言文字教育制度有矛盾，文化需求多样化与城市文化设施不足、少数民族文化宣传的多样性与城市现代文化一体化要求有矛盾等。如何建构既尊重不同民族文化习俗，又不过渡保护落后文化形态，既弘扬民族文化个性，又不阻碍民族之间文化交融，在这一过程中促进各种民族传统文化向现代化转型，推动各民族文化之间相互接纳的“共享式”文化治理已经成为城市民族工作的重要任务。

　　二、对保障少数民族合法权益的理论探讨

　　总体看，在工业化、现代化快速推进的今天，少数民族城市化过程，既是人口、经济、社会和文化从传统的乡村转移到城市的过程，也是城乡各民族在经济、社会和文化等方面相互交融、全面整合，实现一体化的过程。而少数民族流动人口城市融入问题，从根本上说是公民权益保障与文化习俗的传承和适应问题。

　　在各地调研中，我们发现一个问题，即城市少数民族是否有超越一般公民权益之外的特殊权益？那些由于语言文字、风俗习惯和宗教信仰等文化因素导致的行使公民权益不足，是否需要通过特殊的政策措施加以解决？ 比如，能否为这部分群体从事经济活动优先安排项目、场地，或者减免税收等特殊照顾？ 或者直接针对少数民族公民特殊的文化和习俗进行特殊的政策照顾，比如为穆斯林群体提供特殊饮食照顾政策、用公共资源为这个群体提供公共墓地等等。关于这个问题，理论和实践层面都有不同认识。焦点是怎样才算保障少数民族公民合法权益？

　　一种观点认为，城市各项制度、政策对全体成员必须一视同仁，对少数民族群体基于文化特殊性的照顾有悖“公平正义”原则，也有悖民族平等原则。理由是：其一，国家现有民族政策主要针对民族区域自治地方，或边远落后的传统民族地区，不针对城市，特别是不针对民族散杂居城市。其二，过去少数民族经济扶持政策，主要是针对民族地区，而不是针对特殊群体，离开边远的民族地区，这些经济扶持政策自然应该消失。其三，城市是各民族公民共同生活的空间，无法针对某些公民制定特殊的政策照顾。语言、风俗和宗教信仰等问题属于社会成员文化背景，这是私人领域而不是公共领域的事情，个人语言文字、风俗习惯和宗教选择是千差万别的，公共资源不能对这些“个人选择”进行特别的制度安排。最后，延续具有地区性的各项扶持政策，有悖区域公共服务均等化的原则，也不利于城市现代文化对多元文化整合。

　　那么如何解决由于语言、风俗和宗教行为的差异而出现的少数民族城市融入难的问题？持这种观点的人认为，可以通过弱势群体公共服务来引导，扶助他们提高语言技能、劳动技能，增强城市融入的能力，而不是直接为他们在城市提供特殊的就业、生活和学习条件。比如，内地新疆班和西藏班模式，既然来到内地学习，就应融入各学校的常态学习生活，而不是为这部分群体单独设立宿舍区，单独编班，单独管理。

　　还有一种观点认为，对这部分群体适当照顾无悖于民族平等，这种照顾根本目的是为了让他们能实现公民权益，是必须的。理由是：第一，少数民族主要聚居边远落后地区，客观上使之无力与内地城市的公民在一个起点上竞争，他们是弱势群体，政府适当扶助是必须的。其二，现有各项民族政策并没有带来这部分群体特别大的“特权”，坚持这些政策并不会对城市公共资源合理分配造成多大冲击。其三，如果没有特殊的政策手段，有些地处偏远、语言、风俗习惯差异较大的少数民族，永远无法走出传统聚集地，被现代化边缘化的趋势更加严重，最终可能被现代化抛弃。因此，当有些边疆少数民族农牧民努力走出传统聚居地时，政府要想尽一切办法使他们能留在城市，留在发达地区，这是全国现代化的必要步骤，是全体社会成员实现小康的必然要求，是解决边疆民族地区与内地经济文化交融一体的唯一途径。

　　笔者大体赞同后者的扶持论，但扶持主要是针对个人，而不是特定民族群体，针对个体在语言文字、风俗习惯、劳动技能、维权能力等方面的具体问题进行。从各地调研情况看，主张特殊照顾的观点在城市民族工作实践中占据主流，有的地方直接表现为用公共资源保障少数民族特殊文化习俗，有的地方针对特定民族进行政策扶助。这种以保障文化特殊性为目标，或者以实现少数民族公民权益为目标的政策指向在实践中难免会出现偏差，最大的偏差就是所谓保护过度，使部分群体有“特殊公民”意识，或者将民族文化习俗特殊化。与之对应，一些少数民族流动人口在进入城市后，由于片面理解党和政府的民族优惠政策，过分强调自身的特殊性，不遵守城市相关法规和制度，甚至对相关管理部门抱有对抗心理，漫天要价，政府“花钱买稳定”与“民族”因素利益化通常是这种认识异化的表现。解决这个问题，一方面，政府有关方面需要检讨怎样才算依法保障少数民族公民合法权益，同时也需要对少数民族流动人员加强依法维护合法权益的宣传教育，引导他们自觉遵守法规，更好地融入城市。

　　三、依法保障少数民族流动人员的合法权益

　　1. 依法保障各民族公民合法权益

　　我们注意到，民族身份从属于公民身份，民族权益也从属于公民权益。强调公民文化身份的特殊性，主要源于这部分群体在实现公民权上存在客观困难，需要政府利用政策手段克服困难。在当下的城镇化建设中，区域公共服务均等化符合民族平等价值理念，根据普及普惠的原则，城市民族治理的价值导向应该从民族群体扶助，转型到个体扶助，最后转变为基于公民权利的政府扶助——谁需要帮助，政府就给谁帮扶，不论其民族成分。这种替代一方面既可以继续保障作为弱势群体的少数民族合法权益，同时又可以避免民族身份利益化。

　　2．依法保障各民族文化交往交流交融

　　文化多样性作为一项观念，是21世纪国际社会观念变革中最重要的现象，需要我们予以特别的关注。作为回应，应大力宣传跨文化认同，通过各种政治社会化手段，使跨文化认同成为每个公民的心理认同，推动民族认同、中华文化认同和国家认同的统一。

　　一是推动城市基本公共教育服务均等化，使城市各民族学生都能进入统一的社会教育机构。按照普及普惠的要求，建立以义务教育为核心、涵盖各民族成员学前教育和高中阶段教育的公共服务体系；完善进城务工人员随迁子女教育保障政策体系，缩小各民族接受教育的差距。努力推动各级各类学校各民族混校、混班，内地西藏（新疆）班学生有效渗入所在学校各类班级，与其他民族同学共同学习、娱乐和生活，不以行政手段建立单一民族学校。

　　二是重视少数民族文化传承意愿。近年来各地有关部门逐步探索推动少数民族文化活动进入城市群众生活；围绕城市文化建设，开发少数民族文化传承的品牌；合理满足少数民族宗教文化需求，特别是针对穆斯林的生活习俗，在具有一定规模人数的城市兴建清真寺，通过提供文化习俗公共服务，提升他们对城市现代文化的认同，推进传统习俗的城市化和现代化。

　　三是规范引导各类以弘扬民族文化为主宗的民族社团。近年来越来越多的人热衷于成立以弘扬民族文化为主题的社团组织，这些社团组织亟需规范引导。可以借鉴其他国家经验，以政府资助、规范功能等形式，扶持和引导各种民间文化组织、民族民俗文化联谊会、促进会以及其机构弘扬民族优秀传统文化，如北京的朝鲜族可以以民间团体名义来开办义务教育时间外的朝鲜语学校，政府可适当予以支持。同时，在现有普通国民教育系统中适当加设少数民族文化课程，解决少数民族文化传承诉求和各民族之间文化学习交流的需要。要通过多种方式展示不同民族优秀传统文化的内涵，促进各民族文化相互学习交流。通过这些措施，在保障各民族文化权益的同时，实现超越民族界限的现代文化融入，推动各民族传统文化的现代化。

　　3.对全体社会成员开展民族团结教育

　　城市民族团结教育是推动各民族相互了解，增进城市认同和城市融入的重要手段。近年来各地普遍加大民族团结教育力度，但存在内容空泛、形式单一、针对性不强、效果欠佳等问题。有必要进一步明确民族团结教育目标、内容和范围，要让全体社会成员认识到，民族团结教育的根本任务是增强全体社会成员中华民族命运共同体认同；要拓宽民族团结教育范围和形式，既要教育汉族，也要教育少数民族，进一步着眼于各民族的国家意识、中华民族意识和各民族大团结意识，大力弘扬以爱国主义为核心的中华民族精神，弘扬各民族大团结大发展大繁荣的主旋律，引导全体社会成员从城市社会生活中体验并牢固树立“汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各民族之间也互相离不开”的思想观念。

　　要注意发挥各类民族联谊会等民间和半官方社团组织在维护民族团结方面的作用。调研表明，以各民族成员组成的民族联谊会在协助政府处理涉及民族因素的各类矛盾、反映少数民族的合法诉求，推动依法保障少数民族权益方面发挥了十分重要作用。应深化这些社团沟通政府与少数民族民众的桥梁职能，深化这些社团对城市各民族社会生活的参与度，使这些半官方、半民间的民族社团发挥增强各民族群众城市主公翁意识、与政府治理协调配合、彼此之间团结合作的作用，为城市多民族和谐发展做出应有贡献。同时，要注意引导各类单一民族文化促进会、联谊会旅行民族团结的社会责任，使各类单一民族类社团组织的活动不至成为强化民族界限的载体。

　　[1] 马戎：《中国社会的另一类“二元结构”》，《北京大学学报》（哲社版）2010年第3期。

　　[2]王平 李江宏 : 乌鲁木齐市多民族混合社区建设研究，《中南民族大学学报：人文社会科学版》(武汉)2013年4期 。