我国政府职能转变以行政审批制度改革为突破口，大力推进简政放权，先后分六批取消和下放行政审批等，取得了巨大成效，极大地激发了市场和社会活力。但在实施过程中，仍存在一些问题和难点，我们要以问题为导向进一步简政放权。

　　数量质量堪忧

　　简政放权犹如政府部门从自己身上割肉。有的地方政府希望这场风赶紧刮过去，至多不过就是“雨过地皮湿”，在执行中为放而放、为完成任务而放、明放暗不放、嘴上放手里不放、空放虚放。简政放权改革的“最初一公里”的力度确实不小，但也不同程度存在“中梗阻”、口惠实不至等问题。有的地方甚至专门做了改革的“典型”、“景点”，给上级汇报很“好看”，但百姓创业依然很“难受”。在实践中，简政放权数量质量堪忧。

　　行政审批事项数量模糊不清。无论是中央有关部门，还是地方政府，最难说清楚、最不容易说明白的就是行政审批的数量。取消和下放的标准不统一、口径不一致、步调不协调。同样都是行政审批，有的部门是指小项，有的部门是指大项。一些部门在数量上玩打包、拆分游戏。在上报取消和下放行政审批事项的数量上，将大项拆分出若干小项，以完成数量目标；而在保留的行政审批事项中，则将若干小项合并打包为一项予以保留。不少部门保留的行政审批事项数量看似不多，但实际每一项都包含若干众多子项，部分子项取消和下放后，仍有大量的行政审批子项予以保留。而各部门保留的项目差异较大，保留的事项也交叉严重。目前不少地方探索推出审批权力清单和政府权力清单，但因为大小项的标准不统一，导致很多地方在推进改革中各成一套体系和话语系统。这不仅影响了取消和下放的实际效果，也给保留事项的管理带来不便。

　　行政审批事项标准模糊界定不清。在新一轮简政放权改革中，关于行政许可审批、非行政许可审批与行政事业性收费、资质资格认定、评比达标表彰评估、专项转移支付等概念、标准界定不清，其间关系也很模糊。不同的部门实施性质相同或相近的行政审批事项，取消和下放的标准和步骤也不尽一致。有的事项涉及多个部门，存在重复审批问题。

　　部分取消和下放事项含金量不高。我们可以从行政审批事项所附着的管理权限大小，审批事项所影响的经济领域、经济总量、行政相对人数量、微观市场活动及资金量等因素，来观察取消和下放行政审批事项的含金量。应该说，新一轮取消和下放的行政审批事项中有很多项目是有一定的含金量的，尤其是城市轨道交通投资项目、非金融类境外直接投资项目等取消和下放后，对激发市场和社会活力产生了积极影响。但也要看到，也有部分取消和下放的事项含金量不高。取消和下放行政审批项目的含金量犹如“炖排骨”一样，加把火，撇出一层油，再加把火，又撇出一层油，没有改革压力“油水”出不来，它表现在：

　　以数充质型。有的取消和下放的事项多集中在比较偏僻或业务量极少的专业领域，经济总量占比不大，与经济运行关联度不强，对激发市场、企业和社会活力作用不明显；有的甚至是多年来根本没有审批业务的“零审批”和“僵尸审批项目”，属于早就应该取消或下放的，只是因为处室职能、人员配备等原因，没有取消。

　　改头换面型。有的部门将一些非行政许可项目调整为政府内部审批事项，或以备案管理来代替，虽然审批事项取消，其实质不过是换了一副面孔、改了一种管理方式而已，仍然行审批之实。

　　监管问题凸显

　　放和管是简政放权的车之两轮，在放的过程中也要加强管理。管的问题主要表现在监管观念、能力、手段、力度等方面。

　　监管理念有误区。职能转变是一场政府的自我革命，简政放权亟须监管观念更新。一些部门长期以来习惯于“画圈圈”、搞审批、“以批代管”， 监管就是检查、就是罚款、就是等企业出了问题去处罚。还有的地方部门把监管简单理解为取消和下放事项的落实与衔接，甚至把“保留审批事项”本身当成监管，以阻挠进一步取消和下放行政审批事项。

　　监管能力跟不上。近年来，我国经济社会生活中不断出现一些新业态、新现象，如互联网金融、社会力量举办养老机构等，但相关监管部门的能力和水平一时还跟不上，一些相关部门不知如何管，考验着政府监管能力和智慧。市县级政府部门普遍面临监管力量不足、能力不够、信息技术硬件缺失等问题。在东南沿海的一些发达县市，食品生产、药品生产企业大量聚集，而区县一级的监管管理人员编制极少，根本无力实施全面有效监管。

　　监管方式方法有待创新。在监管方式上，一些政府部门仍然带有计划经济的痕迹，对新的市场监管方式、方法、模式不适应，传统的以罚代管、以禁代管方法亟待改进和创新。尤其是取消和下放行政审批权以后，很多企业普遍希望早日建立统一的市场主体信用平台，但地方政府部门仍然各自为政，信用平台基础设施基本建设处于碎片化状态。

　　监管机制尚未建立。目前取消和下放的很多审批事项及监管责任，都有相应的法律法规依据，但由于上位法修改缓慢，制约了监管的跟进。有的部门在取消和下放某项行政审批事项后，有关部门也在积极修订相关管理条例，但在条例出台之前，短期内难以形成有效监管，由放、管不同步带来的管理真空在过渡期内大量存在。有问卷调查数据显示，17.5%的受访企业反映“取消和下放事项后无后续监管”，而61.3%的受访企业甚至“不了解取消和下放后有没有后续监管”，这说明，在审批管制弱化后，亟须探索规划指导、标准约束、财政标杆、执法监督、信息服务等措施，建立新的监管机制。

　　审批有待规范

　　简政放权，放和管固然重要，但如何规范实施保留的行政审批项目依然是重头戏，然而在新一轮简政放权过程中，当人们的注意力和关注点在放得多少、管得如何的时候，如何进一步规范对已有项目的审批却仍是困扰企业和市场的一大头疼事。

　　行政审批中的暗箱操作、自由裁量权过大现象仍然明显。一些部门的审批权过于集中，自由裁量权过大，这必然导致寻租行为发生。调研中，东部沿海省份的一家热电企业代表反映，“很多项目动辄上亿元，报到有关部门，批或者不批完全看一两个人的意志。所以，为了上项目，他纵然是钢铁做成的不腐之躯，我们用‘穿甲弹’也要拿下，从外面攻不破，也要从内部攻破。”所以，某些审批权力集中部门的个别官员出事不是偶然的。权力过于集中是导致行政审批不规范和暗箱操作的重要原因。

　　很多项目审批流程长、耗时多。有地方反映，减少行政审批项目固然重要，但压缩审批时限，提高行政效能同样重要。某些产业项目审批耗时较长，有的甚至需要1年才能落地。很多项目拖拖就拖黄了，严重影响了企业和市场的积极性。有地方企业举例，有的城市投资项目，需经历20个委办局53个处室、中心、站，100多个审批环节，盖108个章，全流程共需要799个审批工作日，还需办理36项缴费手续。另外，在审批下放提速后，一些地方政府部门工作人员态度消极，人为设置障碍，行政不作为甚至故意刁难现象，也会拉长审批流程。

　　行政审批标准化缺失。有关方面还没有普遍实施行政审批标准化，很多部门没有明确承诺审批时限。各地行政审批制度改革也缺乏统一标准，同一事项在不同地区可能有不同规范形式。实施每一审批事项的依据、条件不明确，审批程序不规范，审批行为、审批权力行使不透明，部门之间、法律规范之间互为前置、互相矛盾的审批怪圈大量存在，相互扯皮的现象时有发生。

　　社会组织服务问题突出。社会组织本应为政府行政审批提供专业化服务，而目前我国一些中介组织或行业协会发育落后，尚难以发挥自律、中介和独立第三方的作用。有的服务不规范、乱收费，有些甚至变成了“二政府”，其公信力和能力亟须提高。一些行业协会、中介组织还与相应的行政审批部门或人员有或明或暗的关系，甚至存在利益输送，部分改革红利，被中介评估机构蚕食了。

　　改革需要配套

　　取消和下放行政审批事项需要上下配套。审批经济本质上是计划经济，政府管理经济社会的方式以行政审批为主，而市场经济客观上要求市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，政府管理方式应转向事中事后监管为主。计划经济的惯性使得许多部门陷入了审批经济的泥潭不能自拔，行政审批已经渗透于机构、编制、人员、制度甚至法律法规，已经内化于部门利益之中，已经贯穿于运行之中，有的甚至和部门机构设置、编制配置共存亡，离开了审批，一个处室和机构设置就没有存在的必要了。因此，取消和下放行政审批事项之后，剩下全是硬骨头，每推进一步，难度加大十分。同时，随着国务院不断下放行政审批事项给省一级，省级行政审批项目的总量呈增加趋势。这些都给省级政府进一步简政放权带来一定的难度和压力。

　　行政审批制度改革与法律修改需要配套。目前，90%的国务院部门保留的行政审批事项是由法律法规确定的，一些本可以取消和下放的行政审批项目，因受法律法规制约而难以实施。法律法规清理速度缓慢，与行政审批制度改革的任务和时间要求不适应、不配套。

　　行政审批制度改革的标准化需要统一。目前，行政审批工作缺乏统一的规范操作和评价标准。对非行政许可审批的界定缺乏统一标准，同一事项在不同的地方或部门，有的被界定为非行政审批事项予以取消，有的被界定为日常管理事项予以保留。界定标准上的不统一，不仅会增加清理工作难度，也直接影响实际效果。另外，对行政审批制度改革工作的考核尚没有科学评价标准，放多放少，减多减少，大都由部门把握，没有考核压力。因此，应从政府治理能力现代化角度，推动建立行政审批制度改革的指标体系，对一个部门改革前后，多个部门之间的行政效能、行政成本、改革成效，进行多维度的客观评估和评价。

　　相关配套改革措施亟待完善。随着行政审批事项不断下放，基层政府工作部门任务增加，但人员编制、业务能力、经费保障以及权责关系没有及时调整，基层权责利不对等。在转移事项上，由于社会组织发育不够成熟、不规范，社会公信力和服务能力不足，难以有效承接政府转移的职能。这些情况在一定程度上制约了简政放权工作的深入推进，亟须通过制定相应的配套措施加以解决。

　　（作者单位：国家行政学院决策咨询部）