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峰会外交 全球治理 中国角色
2014年12月10日 09:21 来源:《中国社会科学报》2014年12月10日第678期 作者:李冬燕 字号

内容摘要:近来,各国领导人忙碌地穿梭于不同的峰会会场,从APEC峰会、东亚峰会,到联合国气候峰会,再到G20峰会。作为多边外交和全球治理的舞台,看似来去匆匆的各种峰会展示着世界格局的变化趋势,展示着全球不同力量、不同战略、不同价值理念的冲撞与整合。以金砖国家为代表的新兴经济体在峰会外交和全球治理中的地位呈上升趋势,作为新兴经济体的代表,中国在峰会外交中地位和影响的变化正是这一趋势的体现。峰会外交彰显中国角色从近期中国参加的一系列峰会看,中国的峰会外交更加积极、主动、开放。一方面是从一系列峰会外交实践中总结经验,包括吸取和借鉴其他国家和国际组织峰会外交的经验,探索更有效的中国峰会外交和全球治理战略。

关键词:峰会外交;全球治理;中国;领导人;G20峰会;东亚;评价标准;国际组织;联合国;合作

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  近来,各国领导人忙碌地穿梭于不同的峰会会场,从APEC峰会、东亚峰会,到联合国气候峰会,再到G20峰会。作为多边外交和全球治理的舞台,看似来去匆匆的各种峰会展示着世界格局的变化趋势,展示着全球不同力量、不同战略、不同价值理念的冲撞与整合。

  峰会提供了协调立场的平台

  作为多边外交和全球治理的一个重要舞台,峰会显示出越来越重要的作用。

  峰会将国际组织和集团所关注的重大全球问题提上日程,在协调各方立场,求同存异的基础上,聚集一个组织或集团的政治意愿和各种资源,推动地区和全球共识,为全球治理注入推动力。例如,在近期的一系列峰会上,与会各国在促进增长、扩大经济合作、反腐败、应对气候变化、抗击埃博拉等问题上达成共识。由主要发达国家和新兴经济体国家组成的二十国集团(G20)在全球治理中扮演着至关重要的角色,G20峰会所取得的成果显然将对联合国框架内的全球治理产生重大的影响。

  从趋势看,作为一种会议形式,峰会外交的成果日趋长效化、制度化。一年一度的峰会对国际组织和集团的多边战略目标起到逐渐推进、步步提升的作用。例如,在北京举行的APEC峰会对互联互通、亚太自由贸易区、国际反腐败具有实质性的推动。通过一次次峰会,G7合作机制不断完善,内部合作得到加强。G20合作机制也是在一次次峰会中完善起来的,包括已经形成的峰会主办国轮值制。

  峰会的作用得以不断提升主要受到两个方面的推动。

  第一,国际组织和集团成员对共同利益的追求,对峰会的集体支持是提升峰会作用的重要动力。峰会的主要目的是克服分歧、协调立场、谋求合作共赢的结果。虽然各峰会构成不同,但都会有共同关注、共同利益存在,每次峰会成果都体现出对共同价值原则和共同利益的追求。例如,即便在俄美关系紧张的2013年,虽然叙利亚问题破坏了G8和G20内部的一致性,八国集团仍然就加大对叙利亚的人道主义援助力度、重回谈判、谴责化学武器使用、支持日内瓦国际会议等问题表达了共同意愿。

  第二,峰会主办国推动了峰会的发展、创新和提高。峰会主办国无不将峰会作为提升本国国际影响力的一次机会,也视为政府和领导人提升国内影响力和政绩的一次机会。因此,峰会主办国都会全力以赴、集思广益,以使本国举办的峰会取得更多成果,更出色。主办国将充分利用峰会机会,在已有峰会议程上增添新的内容,这种努力推动了峰会的前进。2010年韩国担任G20主办国时,其政府和领导人积极协调各方立场,力图在继承以往议程基础上有所作为、有所推进,包括提出有关共同增长的“首尔发展共识”,邀请不同非G20代表出席会议,推进非G20代表参与的制度化等。

  峰会自然也具有局限性,不同峰会所具有的地位和影响力也不尽相同。与成熟的国际组织和区域组织相比,G20、金砖国家这类非正式集团的峰会安排相对比较松散。G20峰会、G8峰会的凝聚力显然不如G7。G20在全球经济治理中的作用更明显,但在政治、安全领域还存在较大分歧,G20要在全球治理中发挥更大作用,还有许多障碍需要克服,包括美俄关系、中日关系的改善,以及中美、中印等大国之间相互信任的建立。

  峰会不只是为各国领导人提供一个宣讲、聚会与合影的场合,不只是展示合作、友好的场合,峰会也是外交斗争的舞台,充满了竞争与角逐。叙利亚问题、乌克兰问题导致美欧与俄罗斯关系恶化,使G8倒退回G7。在今年的G20峰会上,西方国家联合起来围攻俄罗斯总统普京,普京反唇相讥,并提前离开会议。在G20会议时,金砖国家举行了自己的峰会,美日澳三国也就亚太安全问题举行了峰会,显然带有针对中国的企图。在各峰会内部以及在不同峰会之间,既存在合作的需求,也存在冲突与竞争。

  峰会多元化发展助推全球治理

  从各种峰会的议题和内容上看,峰会表现出对扩大经济合作、促进增长与就业、推动国际金融体制改革等问题的重视,这些方面的问题是APEC和G20峰会关注的热点和重点。一些非传统安全问题和全球性问题正日益成为各峰会关注的重要内容,如腐败、埃博拉、气候变化、能源安全、恐怖主义、跨国犯罪、毒品走私等。七国集团、二十国集团、金砖国家也试图在安全领域发挥更大作用,例如,在2013年金砖国家领导人峰会上,金砖国家就安理会改革及叙利亚、阿富汗、巴勒斯坦、马里、刚果(金)、中非等国际热点问题表达了共同立场,表示将“致力于建设一个持久和平和共同繁荣的和谐世界”,为“和平、安全、发展和合作”之崇高目标共同努力。

  以金砖国家为代表的新兴经济体在峰会外交和全球治理中的地位呈上升趋势,作为新兴经济体的代表,中国在峰会外交中地位和影响的变化正是这一趋势的体现。从G20峰会举办国的变化,也可看出新兴经济体国家地位的上升。在韩国举办G20峰会之前,G20峰会都是在欧美发达国家举行的。继墨西哥举办G20峰会后,土耳其将是2015年G20峰会的主席国。在实行按地区的轮值主席国制后,二十国集团中其他发展中大国在分担主办国负担的同时,也会通过主席国身份和主办峰会的机会提高自身在全球治理中的地位和影响。例如,作为G20首个发展中国家主办国,在墨西哥G20峰会议程上,发展问题占有更大的比重。

  峰会的横向联系不断扩大,参与者也更加多元化。除成员国政府之外,峰会扩大了非成员国代表和非政府代表的参与,G20与非G20国家和国际组织之间的伙伴关系得到加强。在墨西哥G20峰会上,工商界(B20)、劳工界(L20)和青年群体(Y20)参与了会议活动。此外,非盟轮值主席国、东盟轮值主席国、拉美和加勒比国家共同体轮值主席国、联合国、世界劳工组织、OECD、世界贸易组织等非G20代表的参与也日益制度化。G20宣言表示,将寻求与非G20成员国以及联合国等国际组织保持“持续的、有效的接触”。这一趋势反映出全球治理机制的多行为体特征。

  一方面,我们看到峰会外交对全球治理机制建设的推动;另一方面也看到峰会所体现出的局限性,看到难以克服的安全困境、制度困境。当G7发展为G8后,似乎具有了更大的影响力,也曾在经济、政治及安全合作方面发挥了一定积极作用。但G8始终没有解决俄罗斯与主要西方大国之间的关系问题,直到矛盾激化。G7、G20和联合国在全球治理中扮演着既重要又不同的作用。作为紧凑的发达国家集团,G7显然难以克服代表性不足的缺陷,而G20又难以达到G7那种凝聚力和一致性。G20的作用仍然主要体现在经济、金融、贸易和发展等领域,在和平与安全领域则尚未发挥出应有的作用。

  峰会外交彰显中国角色

  从近期中国参加的一系列峰会看,中国的峰会外交更加积极、主动、开放。在APEC峰会、东亚峰会和G20峰会上,中国领导人旗帜鲜明地强调了中国的和平发展理念,并提出了切实可行的主张和建议,欢迎各国搭乘中国发展的快车。

  中国积极推进和平与发展外交,加强与不同国家的合作,也是赢得世界关注的重要方面。从北京APEC到东亚峰会和G20峰会,中国表达了与其他主要国家开展积极合作的意愿,也强调将继续加强与发展中国家的关系,承诺为发展中国家提供更多援助。在东亚峰会上,中国提出“东亚减贫合作倡议”,出资1亿元人民币开展乡村减贫计划,并将向东盟欠发达国家提供30亿元人民币无偿援助。中国也试图通过峰会外交积极推动全球金融机构改革,扩大金砖国家之间的合作。中国峰会外交中一系列主动、务实的合作主张和建议赢得了世界不同国家的关注。除了提出一系列加强经济合作的方案外,中国领导人也强调要把握好政治安全和经济发展“两个轮子一起转”的大方向,表示坚决支持将东盟建成政治安全、经济和社会文化共同体的目标。中国没有回避敏感的南海争端,提出与东盟国家共同商讨签署“睦邻友好合作条约”,由中国和东盟国家共同维护南海的和平与稳定,为双方世代和平共处提供制度框架和法律保障。这一趋势反映出中国在多边政治安全合作方面的主动性和灵活性。

  从各种峰会看到,中国道路正显示出更大的吸引力,中国力量的崛起和中国对全球体系的影响日益突显。因此,倾听中国声音,了解中国,关注中国,与中国相处,正成为一种趋势和选择。对中国的关注也是对未来世界秩序和全球治理体系走向的关注,当然,这种关注也包括猜疑、警觉、担忧和敌对。

  峰会外交显示出中国国际地位和影响力的上升,显示出中国被关注、被倾听、被期待的角色。在这种环境下,更应该理性地反思和探索中国的峰会外交以及中国的全球治理角色。一方面是从一系列峰会外交实践中总结经验,包括吸取和借鉴其他国家和国际组织峰会外交的经验,探索更有效的中国峰会外交和全球治理战略。另一方面,对峰会外交的学术探讨有待进一步加强。随着峰会外交的流行,如何评价和评估一次成功的峰会值得中国学者和决策者思考。针对七国集团峰会,国外学者已经陆续提出关于峰会的评价标准。总结起来,峰会评价标准涉及会议本身效果、与会国共同收益以及主办国的国内政治收益。峰会国家能否相互加强、相互调整、相互妥协、共同获益是重要的评价标准。其他还包括峰会领导者的掌控能力、对分歧的解决能力,以及峰会成员之间的凝聚力、政策认同性、峰会成果的执行力度、持久性和连贯性等。已有的评价标准和框架对中国具有很好的参考价值,值得中国学习、借鉴,最现实的考虑是如何当好2016年G20主办国,办一届成功的、有特色、有创新的中国G20峰会。

  

    (作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员)

 

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