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失控的世界:为足够好的全球治理辩护
2014年08月29日 10:47 来源:《国外社会科学文摘》 作者:斯图尔特·帕特里克 字号

内容摘要:“全球治理”是一个难以捉摸的字眼。它指的不是世界政府(再也没有人期望或想要它),而是某种更为实际的东西:由主权国家、国际组织和其他非国家行为体为解决超国界共同挑战并抓住机遇而做出的共同努力。治理在内政上是直截了当的,它由实际的政府——正规的、等级制的、有权制定并执行有约束力规则的机构——提供的。但它在国际或者跨国领域上则显得更加复杂和更为模棱两可。

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   奥巴马在2008年竞选总统时曾承诺将翻新美国在二战后所创建的破旧的多边大厦。他把富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)、哈里·杜鲁门(Harry Truman)和乔治·马歇尔(George Marshall)这一代人奉为名人,因为他们创立了联合国、布雷顿森林体系诸机构和北约组织。他说,他们的特别才能是认识到“这些机构不是限制而是放大了我们的权力”。但奥巴马也建议,这些老化的战后秩序的支柱正在发出哗啦声响,快要坍塌下来了,因此,“为了跟上我们所面临的各种变化迅速的威胁”,当今世界需要一个建设全球性制度的新时代。

  奥巴马出任总统已步入了第五个年头,但在那方面却毫无进展,而且也鲜有人依旧期望着它。正式的多边机构继续得过且过,举行各自的会议和发布各自的报告,并且对改进边缘性跨国问题做出某些小尝试。不过,尽管奥巴马政府公开宣布要将正在崛起中的大国融合为全面合作伙伴,但一直没有采取动作来改组联合国安理会构成以反映新的地缘政治现实。同时,世贸组织处于昏睡状态,北约组织竭力寻找自身的战略目的,而国际能源署则由于没让中国和印度成为该组织成员而显得陈旧过时。

  对国际合作的需求并没有减弱。事实上,由于不断加深的经济相互依存性、日益加剧的环境退化、激增的跨国威胁以及加速的技术变革,对合作的需求反而超过了以往任何时候。但随着不得志行为体转向更加便利的各种特设场所,有效的多边反应越来越多地发生在各种正规机构之外。随着美国和其他国家更多地依赖于各种地区性组织、相关国家之间的“少边”合作、各项行动守则以及与非政府组织间的合作关系,法规条约和诸如联合国等普遍性机构的相对重要性正在下降,而且这些趋势还会继续下去。未来将看到的不是翻新各种机构或新建一个耀眼的国际架构,而是一次无吸引力的,但尚能适应的多边扩张的持续蔓延,它通过一堆非正式安排和零碎的做法提供了衡量国际合作的部分尺度。

  “全球治理”是一个难以捉摸的字眼。它指的不是世界政府(再也没有人期望或想要它),而是某种更为实际的东西:由主权国家、国际组织和其他非国家行为体为解决超国界共同挑战并抓住机遇而做出的共同努力。治理在内政上是直截了当的,它由实际的政府——正规的、等级制的、有权制定并执行有约束力规则的机构——提供的。但它在国际或者跨国领域上则显得更加复杂和更为模棱两可。虽说存在着某种等级制——诸如赋予联合国安理会常任理事国的特殊权力——但国际政治依然是无政府状态的,是一个由不承认任何更高权威的独立主权单位所组成的体系。

  在这种无政府状态下,合作当然是有可能的。各国政府经常合作在诸如贸易或者安全等领域制定出共同的行为标准,把各种规范和规则嵌入负责提供全球有益物或减少全球有害物的国际性机构中。但大多数多边合作机构,即便是那些依照国际法具有约束力的多边机构,也缺乏强制实施集体决定的真正权力。治理被误解为由正式和非正式机构组成的一个拼凑物。

  与长期普遍性成员制机构相并存的,是各种地区性机构、多边联盟和安全团体、常设性协商机制、自选性俱乐部、特设联盟、具体问题安排、跨国专业网络、技术标准设定机构、全球行动网络等。虽然国家仍是占主导地位的行为体,但非国家行为体越来越多地在帮助塑造全球议程、定义新规则并监督国际义务的履行。

  虽然这种杂乱状态颇为难看和不甚灵活,但它也具有某些长处。没有哪一个多边机构能够处理世界上所有的复杂跨国界问题,更不要说进行有效或灵活处置了,而且大多数机构和论坛并非总是运转不良,因为它能为各国提供机会来娴熟而灵活地采取行动以应对新的挑战。但无论怎么看待当前的全球失序,它显然留下不走了,因此挑战在于怎么让它运作得尽可能的更好。

  大博弈 

  当代全球治理的核心依旧是联合国,而联合国体系的核心依旧是安理会——由当今世界上最强大国家组成的一个常设委员会。在理论上,安理会应当能够协调国际反应以应对给全球秩序带来的最重要全球威胁,但在实践中,它却经常令人失望——因为五大常任理事国(美国、英国、法国、俄罗斯和中国)往往意见分歧,而且否决权可以使分歧阻碍行动。这是自联合国成立以来的实情,但过去几十年来,由于安理会的构成未能跟上全球权力的变化,它的重要性已经减弱了。

  如同上一任政府一样,奥巴马政府一直不重视关于推动宪章修正案以更新安理会成员的想法,而且始终小心翼翼,生怕安理会的扩大(吸纳新的和更多的成员)也许会削弱美国的影响和杠杆作用。但即便华盛顿愿意大力推动变革,改变现状仍是难以置信的。任何扩大计划都需在联大上征得全部成员国的2/3的同意,并分别获得安理会五大常任理事国的批准。而且赞成扩大规模的国家也对哪些国家应该入选存在严重分歧。因此,各国实际上只是口头上同意扩大,同时却使谈判无休止地拖延下去,毫无结果可言。

  虽然这种情形看起来可能会继续下去,但这是以一场不断加剧的合法性、有效性和服从性危机为代价的,因为安理会的组成进一步偏离了全球权力的分配。原以为深感不满的行为体会全力对安理会发动一场政治攻击,但它们更有可能只是绕过安理会,寻求解决自身关切的各种替代性框架。

  当然,联合国的功能失常并不仅仅限于安理会。尽管进行了一定的管理层改革,但联合国秘书处以及联合国诸多机构仍是不透明的,而且它们的预算和运作受到了过去任人唯亲的人事政策的影响。同时,哗众取宠和不负责任的行为体往往主导着联大的各种辩论,而且很多决议只是反映了早已过时、但却继续存在的僵化的地区性和意识形态集团的意见。

  由于安理会被保守势力所把持,因此新兴大国瞄准了可能获得影响力并且表达自身关切的其他场所。虽然全球权力的变化最终总会引发机构上层结构的转变,但今天的不同之处在于同时出现了具备地区性和潜在全球性抱负的多个权力中心。随着美国陷入相对衰落以及欧洲和日本停滞不前,中国、印度、巴西、俄罗斯、土耳其、印尼和其他一些国家正在显示各自的实力,扩大它们的地区影响力,并坚持认为它们在多边机构中应该拥有更大的发言权。

  尽管出现了地缘政治剧变,但并未出现任何取代现今西方秩序的连贯性替代方案。即便在被大肆宣扬的金砖国家——巴西、俄罗斯、印度、中国,以及于2012年加入的南非——情况也是如此。这些国家总是缺乏一个共同愿景,至少在开始时只是对经济活力抱有自信,并且不满于全球经济偏向于西方。最近几年,金砖国家已经表示出了一些共同的立场。它们全都接受传统的国家主权概念并反对西方的粗暴干预。它们的峰会公报谴责美元作为全球主要储备货币所享有的特权,并坚持认为应该加速国际金融机构内部的治理改革。金砖国家还同意开设一家金砖国家银行,向成员国及其优先议题提供开发援助,而不附带西方援助国所强加的贷款条件。

  一些观察家预料金砖国家会变成二十集团内部的一个独立核心和重心,与七国集团一争高下。但发达国家与主要发展中大国之间对世界秩序形成分歧看法似乎是遥远之事,因为金砖国家的分歧点与共同点一样多。而各国的内政分歧也可能限制它们的协作。就像中国和俄罗斯有着自己的联盟(上海合作组织)一样,印度、巴西和南非——都是喧闹的多党制民主国家——也已组成了一个它们自己的联盟(印度-巴西-南非对话论坛,IBSA)。相互冲突的经济利益也使金砖国家相互关系变得复杂化,这种复杂性也许会随着这些国家经济增长的放缓而有所加剧。

  欢迎来到G-X世界 

  分析家伊恩·布雷默(Ian Bremmer)和大卫·戈登(David Gordon)已述及“G零世界”的出现,由于权力在有着不同利益的国家间全面扩散,因此全球集体领导几乎是不可能的。但当今这个时代的真正标志不是缺乏多边主义,而是惊人的多样化。集体行动不再只是或者甚至主要集中在联合国以及其他以条约为基础的普遍性机构上,甚至也不集中在诸如二十国集团这样的单一最高级别论坛上。相反,各国政府已开始同时在许多场所采取行动,参与让人眼花缭乱的特定议题网络和合作关系,其成员资格视情境兴趣、共同价值观以及相关能力而定。

  “G-X”世界是同床异梦者的一个临时性联盟。不妨考虑一下已在印度洋上出现的多国反海盗舰队。这支“松散”协调的舰队不仅包括美国及其北约盟国,而且也包括了中国、印度、印尼、伊朗、日本、马来西亚、俄罗斯、沙特、韩国和也门的军舰。虽然这些国家在许多问题上也许看法不一,但它们在确保非洲海岸外海的航线安全上找到了共同的事业。

  同时,G-X世界允许美国增强其在传统西方内部的联系。以美国、日本、德国、法国、英国、意大利、加拿大和俄罗斯(加上欧盟)所组成的八国集团为例。学者们多年来一直预言八国集团会衰亡,但它却依旧运转着。八国集团允许发达的市场民主国家在敏感的政治和安全问题上协调各方立场——正如专注于财政的七国集团允许它们协调各方的宏观经济政策一样。除了1997年被不明智地接纳为正式成员的俄罗斯,八国集团的成员国都有着相似的世界观和价值观、战略利益和主要政策偏好。这种志同道合促进了在从人权到人道主义干预,从流氓国家到地区稳定等问题上的政策协调。

  富裕的八国集团成员国还调动所拥有的独特资产——金融的、外交的、军事的和意识形态的——来为它们的信念服务。在2011年5月多维尔峰会上,八国集团迅速向加入阿拉伯之春的国家提供外交支持和物质援助。这一行动重申八国集团是西方自由主义秩序一个实际性和象征性靠山,同时提醒整个世界八国集团仍是官方开发援助的最主要来源。

  在全球治理上,需求同样是发明之母,2008年的全球性信贷危机使得二十国集团这一相对新的国际性集团崭露头角。面对国际金融体系的可能崩溃,当今世界各大经济体——包括发达和发展中经济体——的领导人在避免第二次大萧条上具有压倒性的共同利益。由于被困于同一艘救生艇,所以它们同意大量的制度创新,包括将二十国集团财长小组提升至领导人级别,从而创建了一个单独的全球危机反应委员会。

  二十国集团很快就获得了某些显著成就。它通过协调各国的行动、包括2009年4月伦敦峰会上批准的约5万亿美元的经济刺激方案,向世界经济注入前所未有的流动性。它创设了金融稳定委员会,负责为具有系统重要性的金融机构制定新的监管标准,并坚守《巴塞尔协议Ⅲ》所规定的新的银行资本账户要求。它恢复并充实了曾经停滞不前的国际货币基金组织的资金,并在世界银行和国际货币基金组织内部商讨治理改革,以便给予各新兴经济体更大发言权。而且该组织成员采用了“冻结”条款,以免重现20世纪30年代破坏性的贸易保护主义。

  但随着眼前恐慌的消退以及全球经济复苏站稳阵脚,各种狭隘的国家利益再次走上了前台,从而减缓了二十国集团的发展势头。在过去四年中,二十国集团——不同性质的成员拥有不同的价值观、政治制度和发展程度——已经努力从全球经济的一位短期危机管理者演变成为一个长期指导小组。各大国际金融机构的改革也已止步不前,因为公认的各大国(尤其是欧洲各大国)反对重新分配加权表决权和董事会席位。因此,在短暂时刻看来像是一个地位突出的全球新论坛的曙光,结果证明只是又多了一家随意扩展的直销店而已。

  碎片化治理 

  在过去二十年的许多时间里,联大左右着多边外交。但说到多边主义,更大未必就是更好,而且各大国认识到,要在媒体以及成千上万名活动家、各种利益集团和奉迎者的众目睽睽之下让193个联合国成员国磋商达成全面的国际性协议是徒劳的,联大时代行将结束。各国将继续为诸如《联合国气候变化框架公约》缔约方大会这样的年度会议而聚会,徒劳地寻求发达国家和发展中国家的“有约束力”承诺。不过,随着行动转向设置不太正规、根据相关性和能力组成的群体,这种环形广场会议越来越变成为一种杂耍。先前,17个最大的温室气体排放国已创设了主要经济体能源和气候论坛,寻求在行动迟缓的《联合国气候变化框架公约》之外取得突破。但该论坛至今仍无法兑现。不过,更具体的进展已通过各国的共同努力而产生了,因为各国承诺着手按国内行动菜单行事,随后提交给该论坛以接受集体审查。

  这里有一个更加普遍的教训。面对着诸如气候变化等极其复杂的问题,如今由政府官员组成的跨国合作网络谋求通过将问题分解成可管理的小块并同意协调具体议程行动而逐渐取得进展。它被称为“碎片化全球治理”,对气候变化来说,这意味着放弃追求一项不可捉摸的减缓并适应全球变暖的详尽协议。相反,谈判者采取不同举措,诸如逐步取消奢侈的化石燃料补贴,推出少边的清洁技术伙伴关系,并且扩大联合国减少发展中国家毁林和森林退化的排放合作项目以及其他有价值的计划,其结果不是在单一的机构或条约的基础上建立单一的国际制度,而是被政治学家称之为“制度复合体”的互补活动群。

  全球健康方面也正在发生类似的事情,曾经一马当先的世界卫生组织如今同诸如世界银行、联合国的专门机构(如联合国艾滋病规划署)、公私合作组织(如全球疫苗免疫联盟)、慈善组织(如盖茨夫妇基金会)、咨询机构(如八国及欧盟全球卫生安全倡议)以及多边利益相关者团体(如抗艾滋病、结核病和疟疾全球基金等其他主要机构)一起共享政策空间与分工;其结果是一种分门别类的全球卫生治理体制。

  较之停滞不前普遍替代方案,这种零敲碎打的做法有时也许能取得更大成就。例如,鉴于世贸组织多哈回合谈判的失败,美国和其他国家为推动商业进一步自由化而求助于各种优惠贸易协议。有些协议是双边的,如美韩协定,但其他协议则涉及多个国家。这些协议包括构成奥巴马第二任期贸易议程核心部分的两项倡议:跨太平洋伙伴关系和跨大西洋贸易和投资伙伴关系。奥巴马政府形容两项倡议都是实现全球自由化的基石,而世贸组织未来的谈判将有可能采取一种分类形式,因为由世贸组织成员国组成的各小团体更易于管理特定的议题(诸如公共采购或者投资),同时避免一再阻碍全面贸易谈判的那些情绪性话题(如农产品贸易)。

  地区的崛起 

  各种特设联盟和少边网络并非唯一值得一提的全球治理创新。各种地区性组织也同普遍性机构展开激烈竞争,从而产生了如何确保它们协调和补充而不是削弱联合国体制的问题。

  这种困境的历史比人们通常以为的更加久远。在为1945年旧金山会议(会上创立了联合国)做准备的那几个月里,美国和英国的战后规划人员就各种地区性机构在联合国内部是否应该享有正式甚至独立的地位——主要由英国首相温斯顿·丘吉尔(Winston Churchill)所提议——展开了争论。美国的大多数谈判代表表示坚决反对,生怕明显的地区性推力将会有损于联合国的凝聚力或者甚至分裂成各种敌对性集团。最后,美国人的普世愿景占据了上风。但联合国宪章第8章承认地区性组织具有合法的从属地位。

  在旧金山会议上很少有人会想象到各种地区性和次地区性安排明显激增且日益复杂的能力,但这类安排如今已经数以百计。这些机构在管理跨国界挑战、推动贸易以及促进地区安全方面常常同联合国以及其他普遍性机构合作,发挥着越来越重要的作用。不妨考虑一下在非洲大陆的维和行动。与联合国的传统行动相并排,我们现在看到各种混合模式,即联合国安理会授权一项观察或维和任务,然后由一个特设联盟(如北约负责的利比亚任务)、一个地区性组织(如非洲联盟驻索马里特派团)或者两者的某种结合来实施它。

  地区性组织的萌发作用造成了政策难题。其一是地区性组织是否应该充当联合国授权执法行动的看守人。2011年,北约组织在利比亚发起“联合保护者行动”,它获得了联合国安理会的授权和阿拉伯国家联盟的支持,但关键是未获非洲联盟的外交支持,于是这一争议性问题就出现了。2012年1月,当时南非担任联合国安理会轮值主席,南非总统雅各布·祖马(Jacob Zuma)猛烈抨击西方大国的行动超出了1973号决议的意图,将保护利比亚平民的授权当成是政权更替的一个许可证。他坚持认为:“非洲绝对不是再次推进其他地区利益的另一个场所。”为了控制联合国安理会与地区性组织之间的关系,祖马引入了一项决议案,提出了一种共同决定授权执法行动的制度。不出所料,提案遭到五大常任理事国的一致反对,而且有国家将此斥为民粹主义者的哗众取宠。但祖马已经对一个更大的担忧提了己见:国际干预的明显合法性和实际成功性越来越依赖于相关地区性组织的支持。

  鉴于联合国以及其他全球性机构变得如此过度扩张,不断高涨的地区主义就体现出了明显的好处。地区性机构对当地冲突的根本性原因往往更加熟悉,而且对潜在解决方案可能更加敏感和投入。但它们不可能完全取代联合国。首先,地区性组织在抱负、授权、能力和活动上差别很大,易受困扰联合国的同一集体行动问题的伤害,成员往往总想采取温和而适合接受能力最低者的立场,或者总想设法搭别人的便车。当地的霸主可能会主导狭隘的目标。地区性组织的抱负也可能超出它们的兑现能力。例如,尽管非洲联盟已成立了和平与安全理事会,但其执行维和行动的能力仍然显著受制于机构的、专业的、技术的、物质的以及后勤的缺陷。同样,联合国和地区性组织的义务分担会轻而易举地变成为责任推卸,因为世界并没有做好准备去投资期望不切实际的地区性机构。

  治理有争议的公域 

  如果当代全球治理的一大问题是现有的机构在应对传统挑战上举步维艰的话,那么另一个同样令人担忧的问题则是缺乏任何应对非传统挑战的严肃体制。一旦说到全球公域,全球治理的供需差距是最大的,公域虽说不受任何国家控制,但所有国家的安全和繁荣都离不开它。其中最重要的是海域、外层空间和网络空间,它们承载着全球化赖以为继的物资、数据、资金、人员和思想的流动。因此,确保自由而不受阻扰进入这些领域不仅是美国而且也是大多数国家的核心利益。

  在近70年的时间内,美国为这些全球公域提供了安全,同时也强化了世界秩序。海上——以及近来在外层空间和网络上——的霸主地位已使美国确立了战略优势,使它能在全球范围投放力量。但随着这些公域变得拥挤和充满危险,那种霸主地位正在逐渐消逝。崛起中的大国以及从公司到罪犯等各种非国家行为体正在对存在已久的行为规范发起挑战,并部署各种非对称性能力来削弱美国的优势。保持全球公域的开放、稳定以及恢复需要美国在志同道合国家、崛起中的大国以及私人利益相关者之间就新的交通规则达成一致看法。

  崛起中的大国正在谋求蓝水能力,或者采用各种非对称性战略不允许美国和他国接近它们的地区水域,从而危及到自由航行权。

  地缘政治和经济竞争在正在变暖的北极地区也已经升温,因为各国围绕着延伸大陆架的权利、穿越亚洲和北美的海上新航线以及开采化石燃料和矿物储量而争吵不休。迄今,冷静的思维方式已占据上风。2008年,5个北极国家——加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯和美国——签署了《伊卢利萨特宣言》,重申了以和平及有序方式解决主权主张重叠的承诺。一些专家坚持认为北极地区需要一项全面的多边条约来调和各种相互竞争的主权主张,处理各种导航问题,推动共同的能源开发、管理渔业以及解决各种环境问题。一项更富成效的战略将是增强由5个北极国家再加芬兰、冰岛、瑞典以及几个土著民族组织组成的北极理事会的作用。虽然该论坛历史上曾经避免了有争议的边界和法律纠纷,但它也有助于指导石油和天然气的开采,发起协作绘制大陆架地图,建立一个地区性监测网络,并且实现导航、交通管理以及环保等各种制度的现代化。

  正如最近由4位美国前总统、美国军方领导人、行业以及环保团体所推荐的,美国为增强包括北极地区在内的海洋治理而可以采取的一项最重要步骤将是最终加入《联合国海洋法公约》。除了界定各国在领海和专属经济区的权利和责任并且厘清通过国际海峡的各种规则之外,《联合国海洋法公约》还为与海洋有关的问题、包括对延伸大陆架的主权主张提供了一个解决争端的论坛。由于不是成员国,美国丧失了参与对地球主权空间最后一次大分割的机会,这次分割本可授予它对北极、大西洋、墨西哥湾和太平洋的沿岸广大地区拥有管辖权。美国也未能进入国际海底管理局,它本该拥有一个享有有效否决权的常任理事国席位。继续保持分离不仅削弱了美国的国家利益,而且也破坏了它对基于规则的国际秩序的明确承诺,并且也鼓励了修正主义地区性大国。中国在东亚以及俄罗斯在北极地区都已利用了美国的缺席来提出各种主权主张。

  同时,美国加入该条约将不是什么灵丹妙药,这在东亚尤为如此,因为中国一直不愿将主权主张交给依照《联合国海洋法公约》具有约束力的仲裁。最终,和平解决相互抵触的地区性主权主张将要求中国及其东盟邻国都同意一项具有约束力的行为准则来处理领土管辖权和海底资源共同开发等问题。

  最后的拓展 

  管制外层空间的国际性规则也已经变得过时了,用国防部前副部长威廉·林恩(William Lynn)的话来说,因为那个领域变得更加“拥挤,更有争议性和更具竞争性”。随着各国和各公司为卫星以及有限的无线电频谱争夺稀缺的轨道空间,在太空开展活动的行为体的数量业已大增。有9个国家以及欧洲航天局具有轨道发射能力,而且有将近60个国家或者政府财团管控着各种民用、商用和军用卫星。各种航天器和太空垃圾的激增——包括2.2万个体积大于垒球的轨道物体——已经提升发生灾难性碰撞的风险。更令人担忧的是,从事空间活动的各国之间的地缘政治竞争让人担心太空有可能会爆发一场军备竞赛。

  但迄今至少在何种监管制度最能确保地球最后边疆稳定和可持续利用上几乎没有什么全球性共识。管理各国外层空间行为的基本公约依旧是1967年联合国通过的《外层空间条约》。该项条约虽然确立了有用的原则(诸如禁止在太空提出主权要求),但仍缺乏一个争端解决机制,对太空垃圾以及如何避免碰撞上保持沉默,而且不能胜任解决对其他国家太空资产的染指。

  为克服这些缺点,各方已经提出了各种选项,从禁止太空武器的有约束力多边条约到对行为准则上达成一项非正式协议等。鉴于基于条约的做法存在种种问题,奥巴马政府已经很明智地专注于为外层空间活动寻求一项不具约束力的国际行动守则上,这将为负责任的空间行为确立普遍的原则和参数。虽然这样一项自愿性守则相比具有法律约束力的多边条约所承担的义务较少,但它为在短期内确立新的行为规范提供了最佳机会。华盛顿还应该考虑发起一个从事航天活动国家所参与的常设性少边协商论坛。

  迷失在网络空间中 

  网络空间不同于海洋或外层空间,其物质基础设施主要掌握在主权国家和私人手中,从而带来各方为追求各自利益而加以干预的明显风险。自从数字时代开启以来,美国一直是一个大体上私有的、开放的、分散的和安全的网络空间的首要捍卫者。这种姿态同美国的长期信念是一致的,即信息和思想的自由流动是一个自由、公正和开放的世界的组成部分,而且是对抗独裁的一个基本堡垒。但对网络空间的全球治理构想如今遭遇到来自三个方向的威胁。

  首先是许多发展中国家和专制国家都要求互联网的管理应该从互联网域名和数字地址分配机构(ICANN)——总部设在洛杉矶的、接受美国商务部松散监管的一家非营利性独立公司——转交给国际电信联盟(ITU)。其次是不断蔓延的网络犯罪,主要表现为私营部门窃取专有信息的各种尝试。由于复杂的计算机病毒、蠕虫和僵尸网络,也许所谓的“网络公共健康”已经明显恶化了。而且也没有任何类似于世界卫生组织这样的网络空间组织来对付这类威胁。

  第三个主要引爆点是主权之间爆发网络战的可能性不断增大。几十个国家已开始为实施所谓的信息战制定学说和发展能力,不仅是为了渗透,而且如有必要是为了扰乱并破坏对手的关键数字基础设施(包括军用和民用的)。但关于网络攻击并不存在任何公认的定义,对可允许的响应范围也缺乏共识;监管网络战的规范和法律框架已落后于网络武器的研发和使用。鉴于很难追究特定的攻击发起者,传统的威慑和报复形式也变得复杂了。

  没有哪一项联合国条约能够同时监管网络战、反击网络犯罪并保护网民的公民自由权。自由政体和专制政体在“网络安全”的定义以及如何实现网络安全上看法分歧,专制政体通常不是将思想和信息的自由交流看作是稳定的一种核心价值,而是看作是稳定的一个潜在威胁,而且对于将网络武器列入传统军备控制和不扩散磋商之内设置各种实际障碍。因此,在网络空间治理上采取碎片化做法看来更加现实。各国需要就网络攻击来商讨责任规范以及报复准则。它们还应该提高透明度以及建立信任措施,并同意一旦爆发网络战也要维护人道主义基本面,避免攻击构成互联网骨干的“根”服务器,并禁止一切可能使相关国家互联网基础设施陷于瘫痪状态的拒绝服务攻击。华盛顿可以通过与志同道合国家结盟——类似于金融行动特别工作组或者防扩散安全倡议,可以向外扩增成员——来推动这样一个议程。

  技术与全球治理的拓展 

  全球治理的历史就是适应新技术的故事。由于已取得的各种技术突破,各主权国家政府已经寻求共同的标准和规则来促进合作并缓解冲突。例如,以格林威治标准时间作为基准线,世界被划分成24个不同的时区,虽然现在我们对此习以为常,但在19世纪中叶,仅美国就有144个本地时区。只是在19世纪末要使火车运行和运输时间表的标准化需要才说服各主要国家让时间同步化。

  如今,技术变革的飞速步伐有可能使全球治理蒙羞。在从无人机到合成生物学、纳米技术和地球工程学等多个领域,人们都能看到技术进步与国际监管体制之间的差距正在不断拉大。

  说到无人机,美国已经努力为定点暗杀行动提供了自己的合法理由。国外对美国无人机攻击反对最初主要来自被攻击的国家,但无人机的使用越来越多地在国内外都遭遇到挑战,而且无人机技术向国家和非国家行为体的迅速扩散使得为之确立明确规则成为当务之急。

  生物技术上的迅速进展也可能会构成更严重的长期威胁。如今,科学家能够通过改变基因物质来创建新的生物系统。这类“合成生物学”虽然有着巨大的治疗和公共卫生潜力,但也可能带来巨大伤害,流氓国家或流氓科学家可以据此制造致命性病原体或者其他生物武器。目前,只有一种拼凑而成的不完整监管手段来阻止这类风险。也没有任何国际性监管安排来管制纳米技术的研究和用途:在原子或分子水平上改变物质过程。有监管法规的,也主要是国家层面上的;例如在美国,这项职能是由环境保护署、食品和药物管理局和国家标准与技术研究院来共同执行的。使情况变得更复杂的是,这一领域中的大多数研究和投资目前都是出自私人机构之手,它们几乎没有什么动力去考虑对公共安全的潜在威胁。

  最后,缺乏地球工程学协调努力的威胁——通过大规模地摆弄地球的气候系统来减缓者彻底扭转全球变暖的尝试——也需要监管。这类计划包括向全球海洋撒入铁粉(一名作为自由职业者的美国科学家在2012年所做的尝试)、通过一个天基反射镜系统使太阳辐射转向以及防止冻土带和海洋所含甲烷的排放。长期来一直被斥为异想天开的想法——重新设计地球大气层等尝试——突然之间至少获得了一些主流专家的重视。随着气候变暖的加剧,各国和民营部门越来越希望由自己来掌控事态。只有适当的监管才能确保这些未受监管的努力不出大的岔子,否则可能会引发灾难性的后果。

  “足够好”的全球治理 

  正如所有这些例子所强调的,对有效全球治理需求继续大干供给,而且这种差距正在不断拉大。由于缺乏引人注目的危机,因此多边机构在反应上一直极为缓慢和笨拙,因此,即使它们试图重振现有国际秩序,外交官和其他有关各方也需要求助于其他的、互补性的集体行动框架,包括各种特设的自愿联盟、地区性的和次地区性机构、各种公私安排以及各种非正式的行动守则,由此导致的随意搭建的全球合作结构虽从审美角度来说不是令人愉悦的,但它可能至少做某些有用的事情。

  10年前,对世界银行和其他机构为鼓励发展中国家经济增长和减少贫困所开列的一长串必要国内善治清单,哈佛大学的梅尔里·格里达(Merilee Grindle)发起了猛烈反击。她恳求国际援助方把这串善意的审核内容清单搁在一边,而将重点放在“足够好的治理”上。她建议不要试图一次性解决所有的问题,各援助机构应该着眼于进步所需的最小限度的机构要求。鉴于彻底改革机构的路上障碍重重,这项降低了预期并从必要和可能的地方入手的建议甚至更适用于国际领域。对于奥巴马政府和其同僚以及继任政府来说,实现某种“足够好”的全球治理虽比起试图重现杜鲁门政府光辉岁月可能不那么令人满意,但总比没有好,而且它也许会奏效。

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