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美国北极战略的新动向及其影响
2014年10月10日 14:33 来源:太平洋学报2014年6期 作者:李益波 字号

内容摘要:摘要:2013年是美国政府实施北极战略力度最大的一年,这是白宫和五角大楼日益认识到其在北极事务上严重落后于其他北极国家而做出的补救措施。

关键词:北极;美国;战略;影响;北极地区

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  摘要: 2013 年是美国政府实施北极战略力度最大的一年,这是白宫和五角大楼日益认识到其在北极事务上严重落后于其他北极国家而做出的补救措施。对于北极这个充满希望的“新边疆”,奥巴马政府将推行“向北看”外交,在北极投入更多的精力和资源,以争取东北、西北航道的自由航行权和北极事务的主导权。尽管美国步入战略收缩期,其北极新战略的落实还将面临诸多障碍,但美国这一新变化必将给北极地缘政治、经济乃至地区治理产生重大影响,这值得我们去分析和预判。

  关键词: 美国; 北极战略; 向北看; 北极治理

  2013 年5 月初,奥巴马政府颁布了《北极地区国家战略》( 亦称《白宫报告》) ; 5 月21 日,美国海岸警卫队发布了《海岸警卫队北极战略》;11 月22 日,美国国防部又颁布了《国防部北极战略》( 亦称《五角大楼报告》) 。 这一系列北极战略计划的出台,表明奥巴马政府在其第二任期内“向北看”,把更多的精力和资源投入到北极这个寒冷而又充满希望的“新边疆”。 本文将结合上述报告及相关智库的建言献策,集中梳理美国对北极政策的现状、调整及走向,并在此基础上分析这一变化对北极地区的影响。

  一、历史与现状

  在冷战时期,美苏出于战略竞争和早期预警的需要,在北极展开了激烈的争夺。由于北极是美苏之间距离最短的地区,北极一度成为全球洲际导弹部署最密集的地区。1958 年8月,美国核潜艇“鹦鹉螺”号( SSN - 571) 首次穿越北极地区的冰层; 1959 年3 月17 日,美国“鳐鱼”号核潜艇( SSN - 578) 第一次在北极点破冰上浮。这掀开了两国潜艇在漆黑冰冷的北冰洋开展激烈暗战的序幕。 美国曾花费巨资在北极建起一个规模惊人的早期预警系统,以监控从阿拉斯加横跨加拿大到格陵兰的整个天空,旨在防止来自苏联的核攻击。

  随着冷战的结束,北极在美国战略规划中的地位明显下降。尽管美国先后于1994 年、2009 年发布《美国北极政策》等文件,但比起俄罗斯、加拿大等北极国家,美国对北极事务的重视程度和资源投入都“保持一种低姿态” 。加拿大卡尔加里大学的罗伯·休伯特( Rob Huebert)则称之为“勉强的北极大国”。 这种“忽视”表现在几个方面: 第一,战略意识的缺失。美国是北极理事会八国中最后公布“北极战略”的国家,也是唯一没有设立北极大使的国家。美国国会对外关系委员会的斯科特·G. 博格森( Scott G. Borgerson) 抱怨道: 美国国务院和国家安全委员的高层很大程度上忽视了北极事务。 第二,资源投入不足。以破冰船为例,俄罗斯拥有150 多艘,加拿大拥有60 多艘,美国海岸警卫队只有2 艘,而且船龄长、破冰能力有限; 冷战后,美国还削减了在阿拉斯加和格陵兰岛的空军基地,大有放弃北极的迹象。 第三,忽视北极多边机制的建设。在北极地区的三大多边制度( 《北极环境保护战略》( AEPS) 、北极理事会和《联合国海洋法公约》) 里,美国发挥的作用大多是“有限的”,甚至是“消极的”。例如,美国迄今为止仍拒绝加入《联合国海洋法公约》( 以下简称《公约》) ; 在美国的坚持反对下,北极理事会不设立常任秘书处,不得讨论军事问题和领土争端问题。 美国的这些立场与其在亚太地区多边制度构建中的立场如出一辙,其原因在于担心“多边主义制度对霸权国家的行动自由度产生约束”。

  美国在过去20 年里之所以在北极采取“相对低调”的政策,主要是基于以下考虑: 第一,来自苏联的北方战略威胁降低,北极的战略重要性下降。第二,美国主要精力受其他战略优先地区的牵制而无法兼顾。冷战结束初期要着手推动北约东扩和反导建设以巩固地缘优势,“9·11”后要全力以赴打赢全球反恐战争, 2011 年则提出“重返亚太”———“将外交、经济、战略等等实质性的投资锁定在亚太地区”。第三,对北极冰层融化的速度及其带来的地缘政治及地缘经济影响判断不足,内部准备尚不充分。美国科学界5 年前普遍预计,未来一百年内,北极实现夏季通航是不可能的,但北极升温的速度明显高于预期。美国国家冰雪数据研究中心主任马克·塞雷兹( Mark Serreze) 说: “我们一直知道全球变暖对这个星球的影响会首先出现在北极,但这一变化来得这么快还是让我们震惊得不知所措。气温急剧上升,照这样的速度到2030 年左右,夏天北极的冰就完全融化了。正因为如此,大家才都变得对这个地区这么感兴趣。”

  二、政策调整原因及其战略取向

  奥巴马执政以来,由于全球气候变暖,北极地区地缘政治、经济环境发生了“前所未有”的变化,这促使美国不得不反思并调整其北极战略。笔者通过仔细分析白宫和五角大楼、海岸警卫队发表的官方文件发现,奥巴马政府基本延续小布什政府的北极政策,但也有所变化,主要体现以下几点。

  第一,战略上更加重视北极地区。《白宫报告》指出: “美国将把北极放在战略优先地位,以应对在该地区面临的机遇与挑战。”五角大楼发表的《北极地区国家战略》中也明确指出: “北极正处在一个战略转折点上。美国认识到北极在塑造21 世纪全球安全环境上发挥的作用,将监视北极地区的变化如何影响地缘政治环境,并平衡运用投入到北极和其他地区的资源,加强国内、国际合作以妥善应对。”北极周边国家都在积极“进军”北极,俄罗斯利用地利之便,一马当先。它先是在2007 年“高调插旗”,宣示主权,接着政治、军事、经济手段全面跟进。2008年,俄罗斯在北极冰面下试射洲际导弹; 2009年,俄罗斯发布的《2020 年前俄罗斯联邦国家安全战略》将捍卫北极主权作为重点内容之一;2012 年,俄罗斯西部军区在北极圈举行大规模演习; 2013 年9 月16 日,普京宣布将重启位于北冰洋新西伯利亚群岛上的军事基地。加拿大也加入了争夺北极的浪潮之中, 2009 年,加拿大公布《加拿大的北方战略: 我们的北方、我们的遗产、我们的未来》,宣称其对北极西北航道拥有主权; 加拿大还宣布要把“纳努克行动”军演常态化; 2012 年初,宣布要在康沃利斯群岛设立北极基地。此外,挪威、丹麦、芬兰、瑞典也先后提出其北极战略,为了消除来自其他北极大国的压力,四国还于2009 年11 月签署了《北欧防务合作备忘录》,抱团来应对北极地缘政治竞争。媒体把这一状况称之为“北极热”。这引起了美国学界和智库的忧虑,遗产基金会国防与外交政策研究副主席詹姆斯·J. 卡拉法诺( James Jay Carafano) 认为: 在面临北极机遇和挑战的所有北极国家中,美国是准备最差的。2013 年7 月16 - 18 日,美国海军、海岸警卫队、国家海洋大气局( the National Oceanic and AtmosphericAdministration,简称NOAA) 及相关智库的北极问题专家齐聚华盛顿,参加“第五届北极冰层融化对海军和海事行动的影响”研讨会,与会专家一致认为“美国落在后面了”。为此,美国国内要求重视北极的呼声日高,斯科特·G. 博格森多次在《外交事务》撰文,呼吁奥巴马政府正视“北极地区冰层融化所带来的地缘政治影响,在未来关键的几年里积极采取措施,避免美国进一步被边缘化”。 现任阿拉斯加州州长西恩·帕内尔( Sean Parnell) 也是“北极优先论”的重要鼓吹者,他认为: 国家对北极的忽视削弱了美国的地缘政治优势。 2012 年7 月,来自阿拉斯加州的参议员马克·贝吉奇( Mark Begich ) 和丽萨· 莫科沃斯基( LisaMurkowski) 写信给奥巴马,要求尽快出台“正式全面的北极战略”, 美国需要“奋起直追”,维护和扩大美国在地区的战略利益。

  第二,强调维护北极的和平与安全。《白宫报告》中指出: 北极是我们星球上最后一块新边疆,美国和他的北极盟友、伙伴要从“信任、合作”的精神出发维护北极的“和平与稳定”,使之免于冲突。2012 年11 月22 日,查克·哈格尔( Chuck Hagel) 在加拿大哈利法克斯举行的安全论坛上表示: “在整个人类史上,人们竞相发现新边疆,每次重大发现均与冲突竞争如影随形。我们不能抹杀历史,但我们能确保历史不在北极重演。” 这些表述虽带有外交色彩,但也反映了美国政府对目前北极愈演愈烈的地缘政治竞争的担忧。目前,在北极这一极富经济意义和战略意义的地区还没有形成清晰的管理规则,《公约》和北极理事会都不具备应对领土争端、非传统安全挑战的功能,这加剧了北极地区的军事对抗和武装冲突的可能性。加州大学圣巴巴拉分校的保罗·亚瑟·贝克曼( Paul ArthurBerkman) 撰文指出: “北极爆发冲突的风险很高。” 对美国而言,北极目前的“无政府状态”对美国很不利,美国受制于资源投入不足和其他战略方向的牵制,尚未做好全面参与北极竞争的准备,因此维护北极的现状符合其自身利益。

  第三,重视能力建设以维护美国在北极的安全利益。《白宫报告》强调: 美国的最优先目标是保护美国人民、美国的领土主权、自然资源和美国的利益。为达成上述目标,美国将发展、维持必要的能力来实现该地区的安全与稳定,并提出重点关注以下四个领域: 其一,对北极地区相关基础设施以及战略能力进行升级; 其二,努力提升对北极的区域感知能力; 其三,确保美国在北极地区的海上航行自由; 其四,开发北极资源以应对未来的能源安全挑战。《五角大楼报告》进一步把美国未来的北极安全战略进行了细化,提出了八个方面的策略: 行使主权与保护国土安全; 通过国家与私人投资等途径加强在北极的军事存在; 保护北极海域航行自由; 加强美国在北极的基础设施和能力建设; 维护北极地区已有的国际协定与签订新的国际协定;支持阿拉斯加地区发展; 在人员与环境安全方面展开国际合作; 支持北极理事会以及其他北极国际机构,促进北极地区国际合作。报告着重强调了加快发展适应极地的海军装备与基础设施建设的重要性。这反映了美国对自身在北极地区存在的所谓“能力差距”的担忧。这种差距表现在: 缺乏足够的、能应付北极恶劣气候的水面舰艇; 缺乏用来补给的基础设施( 如深水港和油料码头) 、缺乏支持北极军事行动的情报和经验。 2011 年,美国海军战争学院的战争演习系举行了一场“北极舰队行动”的演习,结果是美国海军失败。

  第四,做北极“负责任的管理者”而非“领导者”。尽管美国国内也有不少声音呼吁美国争做“北极的领导者”,如阿拉斯加现任州长西恩·帕内尔( Sean R. Parnell) 就公开宣称: 美国应在北极发挥领导作用,否则别的国家就会填补这个空缺。 但在最近两份文件中我们没有发现类似的字眼,反而看到了一个新提法———“负责任的管理者”。《白宫报告》对其内涵的界定是: 负责任的管理者要求积极保护北极资源,平衡管理相关事项和对与物理和生存环境相关的科学和传统知识加以利用。具体目标是: 保护北极环境和自然资源、平衡管理经济发展、经济发展与文化价值等事项、通过利用科学与传统的知识增强对北极的理解、绘制北极地区海图。

  第五,重视国际合作。在双边合作方面,《五角大楼报告》明确指出: “战略伙伴是确保北极和平开放和达成美国战略目标的核心,美国不可能单干达成目标。”美国国防部将继续与战略伙伴在北极通过创新的、可持续的办法分担安全责任,同时与北极伙伴交流在寒冷气候的行动经验。这里的“战略伙伴”主要是指加拿大,目前美国正在利用两国的“特殊关系”及合作传统来开展北极科考和军事训练活动。此外,美国还积极参加由格陵兰举办的“搜寻与救援演习”、挪威举办的“冷反应演习”、加拿大举办的“纳努克行动”以及国防环境国际合作项目资助的北极事务等。这背后的原因是十分明确的,正如美国海军战争学院的专家沃尔特·贝博瑞克( Walter Berbrick) 所言: 尽管其他国家依赖美国海军的能力与资源,但在北极地区美国要开展有效行动还得依赖其他国家的能力与资源。 在多边合作方面,《白宫报告》指出: “北极偏僻、复杂的环境使之很适合各国采取合作行动”,明确表示美国将强化对现有多边制度的参与,支持美国加入《公约》; 美国国防部也表示,要在北极理事会和国际海事组织的框架下与相关国家共同努力维护稳定、促进合作; 海岸警卫队的报告也指出,要与国际海事组织、因纽特人北极圈理事会等国际组织加强合作。客观分析,加入《公约》可以给美国带来客观的现实利益: 有利于保障美国的海洋权益,强化美国对西北航道和东北航道航行自由和飞越自由的诉求,也有助于美国与各国就北极事务展开合作;更重要的是,加入《公约》能确保国际社会认同美国在北极和其他地区对外大陆架的主权权利———依据《公约》规定,美国加入《公约》后对北极地区的大陆架主权将从阿拉斯加北部海岸向外扩展600 海里。

  总的来说,奥巴马政府的北极战略延续性大于变化性,但更加系统、更加全面。这既是基于美国对未来北极地缘政治、经济变化走向的新判断,也是基于现有实力和北极现状的务实选择。其战略的实质是: 在目前实力受制约的基础上,通过合作与国际制度来稳定现状,避免地区竞争升级或失控; 同时尽力加大对北极的投入与研究,做好准备,立足长远。

  三、举措得力但前景不明

  在上述报告中,美国都提出了以创新、合作、可持续的措施来实现其在北极的战略目标,具体措施如下。

  第一,加大投入以增强在北极地区的军事存在和行动能力。军事实力是美国插手北极事务和实现战略利益的重要抓手,在新战略的指引下,美国将进一步增强投入以弥补所谓的“能力差距”。据统计,美国目前在阿拉斯加部署27 000 人的部队( 内含5 000 名海岸警卫队) 。自冷战结束以来,美国很少在北极训练和部署,因此缺乏适应高寒、高纬度作战的经验和情报。许多有关北极的气候和冰层监测数据都已过时,无法满足部队的军事行动需要。自2007 年俄罗斯插旗事件以来,美国正有步骤地增强其在北极的军事行动能力,包括实验新装备、加强人才储备及情报搜集工作等。近年来,美国海军和空军在该地区定期举行的演习,包括“冰原”演习和“北方边界”演习。在2007 年“冰原”演习中,美国洛杉矶级攻击型核潜艇“亚历山大”号( SSN - 757) 参加; 在2009 年的“冰原”演习中,美国两艘洛杉矶级核潜艇“海伦娜”号( SSN - 725) 与“安纳波利斯”号( SSN - 760) 参加; 在2011 年的“冰原”演习中,美国派出了更先进的海狼级和弗吉尼亚级核潜艇潜艇参加,分别是“康涅狄格”号( SSN - 22) 与“新罕布什尔”号( SSN - 778) 。 美国高密度的演习有两个目的: 一是训练部队,考察新装备,积累作战经验; 二是向其他国家展现美国的军事存在。空军所进行的“北方边界”演习,其原来目的是在亚太地区出现危机的情况下组织海军与空军兵力的协同,但是近年来演习意图越来越清楚地体现出对北极的重视。美国海军还在研制将安装在赴北极执行任务的舰艇上的特种加温装置。未来美国海军很可能会在北极水域部署采用各种新技术的多功能登陆舰和巡洋舰。2013 年7 月26 日,美国海军战争学院( NWC) 组建“北极地区研究组”( ASG) 。该研究组的目标是促使学员及海军更好地了解和适应北极,为应对北极地区将来在操作上和战略上的挑战做好准备。此外,为了配合提高军事行动能力的目标,美国还试图在基础设施建设、卫星通信能力建设和海图绘制等方面加大投入。

  第二,推动跨部门合作,提升应对北极问题的领导层级。目前,美国国内有将近20 个政府部门参与北极事务的管理,但没有一个综合统筹的、高级别的领导。部级单位有国防部、国土安全部、国务院、商务部、劳工部、交通运输部、能源部和内政部。这种“群龙治水”的管理体制无疑无法有效应对北极事务的新挑战,未来美国有可能进一步提高北极事务的领导层级,协调好相关职能部门或机构的工作( 见表1) 。

  2013 年3 月,美国战略与国际问题研究中心发表了题为《美国外交政策新边疆》的报告,提议整合国务院中欧洲暨欧亚事务局、海洋及国际环境暨科学事务局的功能,在欧洲事务局下增设改名为北欧、波罗的海和北极事务办公室,全面负责北极的各项事务; 任命大使级的北极使团。

  第三,以阿拉斯加为重心加强对北极地区的科考及资源开发活动。根据美国地质调查局的数据,北极地区储藏约有1 670 万亿立方英尺的天然气和900 亿桶石油资源,分别约占全球未开采天然气资源的30%和未开采石油资源的13%。 阿拉斯加是北极地区仅次于西西伯利亚盆地的资源集中地: 它储藏着约221 万亿立方英尺的天然气和299 亿桶石油,还拥有丰富的锌、铅、铜、金、铀、铁矿石等矿物资源。 近年来,美国为减少对中东石油的依赖,提升应对能源安全的能力,除了大力推广页岩油开采技术,还日益重视近海能源开采。美国正逐步放开对阿拉斯加资源开发的限制, 2013 年4 月,美国阿拉斯加州的自然资源局和美国能源部签署了开发包括可燃冰和稠油在内的非常规能源的备忘录; 同年8 月,美国内政部长萨利·朱厄尔( SallyJewell) 在阿拉斯加表示: “奥巴马总统支持在阿拉斯加北极地区继续进行理性的、负责任的近海石油开发工作。”

  第四,加强与加拿大、挪威等北极周边国家的协调与合作,应对潜在的地缘政治挑战及共同开发北极资源。2012 年12 月,美国与加拿大签署《三大司令部北极合作框架协议》,双方同意整合北美防空司令部、北美司令部和加拿大的联合行动司令部的力量,加强多个领域的合作,包括训练、能力、科研开发、科学技术、领域感知、通信与作战等各个方面,以促进北极地区的安全与稳定。 2010 年8 月,美国、加拿大和丹麦在北极举行联合军演。自奥巴马上台以来,美国进一步重视加强与挪威、瑞典、丹麦、芬兰的外交关系。2012 年5 月,希拉里访问挪威、丹麦和瑞典; 2013 年5 月,克里访问瑞典。

  2015—2017 年,美国将担任北极理事会主席国,可以预见,奥巴马政府将会进一步重视北极事务。但对于国力相对衰落、正处于战略收缩期的美国来说,全面落实上述战略目标还将面临一系列障碍。具体表现在以下几个方面。

  第一,预算压缩制约美国“北进”。无论是建造破冰船,还是改造升级北极地区的基础设施( 如卫星监控系统、深水港、油料补给) 都离不开经费的支持。由于受到经济危机和债务危机的影响,美国政府将大幅度削减预算,这将极大地影响北极战略的实施。原定于2013 年6 月在阿拉斯加举行的“北方边界”空军演习,由于经费问题被取消。 “冰原”演习自2011 年演习以来已中断了两年,下次演习预定为2014 年,但据《华盛顿邮报》披露,“由于经费问题,这一演习还不能确定”。 不久前,奥巴马政府搁置了与国会关于破冰船经费问题的辩论,因为白宫管理和预算办公室和国防部、国土安全部都不愿投入8 亿—9. 25 亿美元这样一大笔资金用于破冰船的升级和采购,从而威胁各自已经削减的预算开支。“差钱”成了落实“北极战略”的重要掣肘,因为一个无资源支持的战略是毫无意义的。正如美国海军负责北极技术与海洋地理中心的副主任布莱克·麦克布莱德( Blake McBride) 所言: “这些都离不开资金。如果你得不到预算和经费来增加军事部署和改进装备,那么你就一无所获。”

  第二,北极不是美国的战略优先考虑地区。随着奥巴马政府坚定推行“亚太再平衡”战略,美国逐步把其战略重心由中东转移到亚太,但由于中东局势的复杂多变,美国不得不东西兼顾。相比亚太、中东而言,北极在美国的战略棋盘中仍属于“非核心地区”。正因为如此,五角大楼指出,在国防预算分配上,北极可能争不过其他战略优先地区。

  第三,国内因素的制约。其一,美国普通民众对北极不了解,北极意识缺乏。美国海岸警卫队的副司令彼得·内芬格( Peter Neffenger) 指出,长期以来,我们的民众认为美国只是一个拥有北极圈内一个州的国家而不是一个北极国家。 其二,国内环保主义组织反对开发北极。其三,国内保守主义势力反对加入《公约》。美国早在1994 年就已经签署该公约,但一直没有得到参议院2 /3 多数的支持而未通过。其原因在于一部分保守主义者认为: “该条约会威胁美国主权,如果不参加,美国可以凭借其超群的海上力量自由达成其海上战略目标。” 2012 年6月4 日,希拉里和帕内塔先后参加两场听证会,力促参议院通过该条约,都没有达到目的。2012 年7 月16 日,以吉姆·德米特( Jim De-Mint) 为首的34 名共和党人反对签署该条约。

  第五,来自国外的阻力。以美加关系为例,尽管两国在北极问题上有着共同的利益诉求,但也存在无法忽视的矛盾,特别是在波弗特海的定界问题及西北航道的管辖问题上分歧尚大。 关于波弗特海定界问题,加拿大依据19世纪英国与美国关于阿拉斯加边界的条约,提出有利于己的划界主张,美国则提出沿海岸等距离划定。第二个矛盾是关于西北航道。加拿大试图把西北航道看做是内部水域,所有外国船须得到加拿大政府的许可。 这引起美国的强烈反对,美国坚持航行自由。 此外,美国与北约在北极问题上的立场也有分歧,尽管美国热切期望北约能加大对北极的重视力度,以弥补美国自身力量的不足,但北约秘书长拉斯穆森( Anders Fogh Rasmussen) 于2013 年5 月明确表示,北约无意提升其在北极的存在和活动。最后就是美俄之间的矛盾无法避免。

  尽管美国的北极战略还将面临现实的种种考验,但随着这些报告的出台,这标志着美国进军北极的号角已再次吹响。美国海军专家怀特乐观地认为,美国现在迎头赶上还不算太晚,北极发生巨变对美国而言只是“挑战”,还不是“危机”。 凭借美国先进的科技实力、优势明显的军事实力和熟练的外交手段,美国有可能抓住担任2015—2017 年北极理事会主席国的契机,化挑战为机遇,成为北极合作与竞争舞台上的重要角色。

  四、美国北极战略的影响及中国的对策

  如前文所述,北极目前正处于“无政府状态”,未来是走向冲突还是合作取决于利益相关方的互动和博弈。美国北极战略的新变化必将给地区安全和生态环境产生重大影响。

  第一,美国增强在北极的军事行动能力有可能刺激其他北极国家,加剧北极军备竞赛。美国国防部报告有一部分内容很有趣: “如果美国为应对未来安全挑战采取的措施太咄咄逼人,这有可能在北极引发不信任和错觉,从而导致军备竞赛,并打破已有的、应对共同挑战的合作框架。” 美国的这一表态与它常见的高调形成鲜明反差。美国五角大楼发言人卡尔·伍格( Carl Woog) 在报告发表后进一步表示,美国希望与北极国家一道维护该地区的和平。 美国希望以此来化解俄罗斯的对抗性反应,甚至与美国开展合作。但此举显然无效,俄罗斯总统普京在2013 年12 月3 日参加莫斯科国立大学会议时明确表示: “美国核潜艇携带的战略导弹从巴伦支海打到莫斯科只需要15—16 分钟,因此,我们怎么能放弃北极呢? 相反,我们要开发利用它。” 12 月10 日,普京出席俄罗斯国防部长扩大会议,责成俄罗斯国防部2014 年完成北极地区的部队组建和基础设施部署工作。 美国试图拉拢加拿大、北约以扩大其在北极的影响力和军事行动能力,俄罗斯对此十分警惕,因为俄罗斯在北极并没有坚定的盟友。此外,美国一旦加入《公约》,必将要求扩大北冰洋沿岸大陆架界限,这也会引发美俄之间新的争斗。对俄罗斯而言,如何抓住美国“尚未准备好”的机遇,抢先确立其在北极事务的主导地位成了其北极外交的优先目标。在未来几年里,北极将成为美俄对抗的新舞台。

  第二,美国参与北极制度建设可能会产生双重影响。结合前文分析,美国参与北极制度建设的动机主要是为了追求国家利益。从新现实主义角度出发,美国可能运用制度来限制他国的行动自由,同时推广自身的规范,这种“制度制衡”可能会进一步导致现有制度的弱化。美国过去对北极理事会的冷淡态度就是一个例子。另一方面,美国也可能以制度建设为契机,推动北极合作进入一个新的水平。美国国内有部分学者认为,北极环境恶劣、问题复杂,不是任何国家能独自应对这些挑战,无论是应对气候变化还是合理开发资源或者维护航道安全。因此各国须放弃零和游戏的思维,认识到“如果不一致行动,谁都得不到好处”。这也是奥巴马政府积极参与北极多边制度的原因所在。2011年5 月,在丹麦格陵兰岛首府努克举行的北极理事会第七届外长会议上签署了首个具有法律约束力的正式协议《北极搜救协定》,并决定在挪威北部城市特罗姆瑟设立北极理事会秘书处,北极理事会终于成为正式的区域性国际组织。2012 年6 月,希拉里强调“美国希望北极理事会作为应对北极问题的主要制度”。 奥巴马政府的两任国务卿相继参加了两次北极理事会峰会。从目前的情况来看,美国对北极理事会能否发挥应有的功能和作用还存在疑问,它一方面支持中国、日本等非北极国家成为观察员国,以稀释俄罗斯的影响力; 另一面支持北极理事会在某些领域( 如非传统安全、环境保护等)做出探索,美国则尽量保持一定的灵活自由。未来美国在北极制度建设中是否会发挥领导作用、或者美俄共同领导、或者有意弱化使之成为“清谈馆”,这还有待于进一步观察。

  第三,美国着手开发北极有可能进一步导致气候环境恶化。尽管在《白宫报告》里多次提到“负责任地开发和管理北极”,并提出“保护北极独特多变的环境是美国政策的一个中心目标,美国应采取措施使北极保持健康、可持续、有弹性的生态系统”。但具体采取哪些措施却语焉不详。相反,美国为了满足自身能源需求正着手放宽对北极开发的限制,有学者对此批评道“奥巴马将引爆气候变化的定时炸弹”。英国《自然》杂志称,人类在北极地区的活动增加,将进一步加速北极冰雪融化。而北极地区永久冻土融化所释放的温室气体甲烷,可能将造成超过60 万亿美元( 2012 年全球经济总量为70万亿美元) 的经济损失。正因为如此,一些学者认为,“美国的北极战略是短视的、自私自利的和考虑不周的”。

  2013 年5 月,中国正式成为北极理事会观察员国; 同年8 月,中国商船“永盛”轮首次尝试经由北极东北航道到达欧洲。中国已日益成为北极事务的重要参与方和利益攸关方。面对美国的战略调整,中国应采取以下对策。

  第一,尽量避免卷入美俄之间的地缘政治竞争,专注于经贸往来、能源开发与航行安全自由,扮演好一个“温和、负责任的利益攸关方”的角色。上海国际问题研究院的叶江研究员指出,自冷战终结之后,北极区域治理的发展逐渐成为重要的潮流。但是,地缘政治理论在现实的北极事务中依然具有很大的影响。 随着美国的新北极战略的出台,美俄在北极的战略竞争乃至对抗将进一步公开化。有学者甚至认为在北极会出现新的“冷战”。中国作为北极地区的后来者和利益攸关方,应尽量避免卷入美俄之间的地缘政治竞争,积极推动各方加强在经贸、能源与保障航线安全的合作。参与北极地区的军事竞赛不符合中国的现实利益。此外,在处理与美国、俄罗斯的关系上要做出全面冷静的判断。就俄罗斯而言,一方面它是中国在北极开展合作的重点对象,主要合作领域包括油气资源开发、海上航线安全及防范美国在北极部署导弹防御系统等; 另一方面俄罗斯对中国在北极地区的利益影响最大,针对俄罗斯加强北极军事部署、坚持北极制度排他性的做法,中国应冷静思考,妥善应对。 对美国在北极地区的新举措,中国一方面要警惕其军事行动可能恶化地区竞争, 另一方面可积极开展合作,培育共同利益。例如,美国支持北极航线的自由航行,这一点与中国的利益诉求是一致的。尽管如此,中国不宜做出“亲美”的姿态,这样俄罗斯会有疏远感,不利于中俄关系的发展。

  第二,积极参与北极多边制度建设,推动北极治理民主化。北极秩序的构建正处于关键时期,未来是走向对立还是合作考验着各国政府的政治智慧。2013 年5 月,北极理事会在瑞典北部城市基律纳召开的第八次部长级会议上,批准中国和其他5 个国家成为该组织正式观察员国。但是,观察员国和国际组织的权利仅限于参与科学研究或某些项目的财政资助等,中国的发言权和影响力仍很有限,“并未根本改变被边缘化的局面”。 有学者认为,中国可以尝试提出“近北极国家”和“北极中央成为国际区域”的概念,因为这些概念对中国有利。 笔者认为,要运用好上述对策,并使这些概念成为制度性规范,搞好与北极国家的双边互动至关重要。根据中国参与国际制度的历史和经验来看,新进成员国要做到“先融入再修正( 规范) ”实属不易。因为“在一个成熟的制度里,其运作程序是高度保守的,很难轻易改变”。 目前,北极治理制度的构建还处于“弱制度”阶段,中国应以加强双边合作为中心,积极协调新进观察员国的北极权益,逐步增加北极多边制度中的中国因素。2015—2017 年,美国将担任北极理事会轮值主席国,中国应加强与美国的沟通与对话,并开展一些功能性合作。在2010 年的中美战略与经济对话中,双方就极地气候与能源问题开展了对话,这是一个好的开头,中美两国应携手推动北极走向“善治”。

  第三,加强与美国合作,共同“负责任地”开发北极、应对北极气候变化和环境保护。中美关系是一对带有全球意义的双边关系,两国有共同责任维护北极的和平、稳定与有序开发。美国在北极科研、近海油气开采和气候问题研究等方面拥有一定的优势,中国可以在这些方面与美国开展合作,提高北极科学研究水平,为落实中国的北极战略提供科学、人才支持。同时,以北极科学研究作为参与北极事务的途径和切入点,逐步扩大我国的参与权。

  第四,在继续强化北极“科学外交”、“资源外交”和“软实力外交”的基础上,尽早制定中国的北极战略,协调各方资源,增强中国在北极的影响力。外交上,可考虑设立“北极大使”或类似的高级别代表; 政治上,建立国家层面的极地管理机构以全面统筹地落实北极政策; 经济上,加强与环北极国家的经贸往来,增强它们对中国的经济依赖,鼓励民间资本参与北极的开发与基础设施建设; 此外还可通过旅游、教育等手段增强人文交流。

  五、结语

  奥巴马政府在延续前任的基础上,明显加强了对北极地区的战略关注和资源投入,美国的意图是“稳定现状、积极准备、立足长远”。这是美国对自身实力、北极多国竞争现状以及参与北极事务的利益和风险全面权衡之后的现实选择。随着美国加强对北极的军事介入及资源开发,未来几年北极地区的地缘政治、经济竞争有可能呈加剧态势,这也给尽快完善北极多边治理制度提出了现实挑战和机遇。作为北极地区的后来者和利益攸关方,中国应加强与相关国家的沟通,积极开展功能性合作,提倡和培育开放、民主、和平的北极地区治理规范。从这一角度来看,中美在北极事务中有一定的合作空间。此外,在深入研究北极国家战略取向的同时,尽快制定我国的北极战略,探索符合我国利益的北极政策和目标取向,以适应北极地缘政治竞争的新特点。同时,研究相关国际法律,尤其要研究《斯瓦尔巴德条约》,充分利用条约赋予的权利,为我国谋取这些权利做好相关准备。

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