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新型大国关系与全球治理结构
2014年09月23日 14:51 来源:《国际经贸探索》2014年3期 作者:陈伟光 曾楚宏 字号

内容摘要:在“世界无政府状态”下,大国关系的管理是当前全球治理的关键,以中美为代表的新型大国关系的建立势必影响既有的在美国霸权主义主导下形成的全球治理体系。

关键词:治理;大国关系;全球;大国;美国

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  【内容提要】 在“世界无政府状态”下,大国关系的管理是当前全球治理的关键,以中美为代表的新型大国关系的建立势必影响既有的在美国霸权主义主导下形成的全球治理体系。这种深刻的影响具体体现在全球治理领导、治理规范和治理结构三个方面,最终形成适应新型大国关系的全球治理模式。

  【关 键 词】新型大国关系/全球治理/全球经济治理/治理结构

  一、引言

  大国关系是指一个国际体系内主要大国之间的关系状态,以及这种关系运行的内在机理,所依据的主要规则和遵循的基本规范。大国关系规定了国际体系的基本特性,关乎着国际体系的总体稳定(陈玉刚,2012)。大国之间的互动关系,既可能表现为伙伴合作的非零和博弈方式,也有可能表现为对立或战争的零和博弈方式。但是历史上并没有给大国关系管理带来完整的经验,近现代大国关系的演进,往往体现为新兴和守成力量的冲突和战争,并体现霸权更替的“领导长周期”的特征①。所以,大国关系的根源体现为新兴大国和传统大国的关系,但从更一般意义上考察,大国关系包含三个层次,第一层次是崛起中的大国代表中国与目前最强大的传统大国美国之间的关系;第二层次是从中美双边关系扩大新兴大国和传统大国的关系;第三是宏观层次,即大国体系内各国之间的双边特别是多边关系,主要体现为新兴大国和传统大国以及新兴大国之间、传统大国之间的关系。大国关系管理的关键在于,如何从大国关系的历史悲剧所带来的认知阴影中摆脱出来,避免重蹈大国战争的覆辙,在和平发展、合作共赢为原则下,开辟一条“前无古人、后启来者的新型大国关系之路”②。

  客观上讲,经历全球金融危机之后,国际体系中一些由来已久的问题更加凸显,一方面,后冷战时期全球化进程的加快导致全球性的公共问题日益严峻,金融危机更加暴露了全球系统性风险的治理机制的严重缺陷,“全球治理失灵”③使得全球治理机制改革从呼声转为行动,日益多极化的世界推动全球治理结构的转型;另一方面,全球化加速发展时期,也是以中国为代表的发展中大国群体性崛起的时期,特别是在后危机时代,以美国为代表的传统西方大国的相对衰落,使得东西方大国的实力相对变化显得更为突出,特别是近期,全球增长差别、货币政策的分化等对不同经济体形成不同的风险(广东国际战略研究院课题组,2013),大国关系的复杂性和不确定性增加,迫切需要发展新型的大国关系,以构建一个稳定的国际新秩序。

  二、新型大国关系与全球治理的领导

  在早期的全球治理的主流理论中,虽然不否定主权国家在众多行为体中的主要作用,但很少涉及全球治理的国际领导及其权力问题的讨论,因为发端于冷战结束后美国处在“单极时刻”背景下的全球治理理论,其要义是强调全球化进程中,当市场调节和政府治理缺失或失灵时非国家行为体自发机制在治理中越来越重要的作用。也就是说,早期的全球治理理论实际上是隐含着“美国治下”或“美国领导下的”打上新自由主义烙印的全球治理,推行西方普世价值、去政治化和淡化国家主权的意识较为明显,同时也透露出西方制度的优越性及其在不发达国家治理中的有效性(吴兴唐,2007);另一方面,全球治理理论对权力分析的忽视是对现实主义过于注重权力对国际关系的决定意义进行批评的结果(许琳、陈迎,2013),随着全球治理的兴起,主权国家外的各种治理主体与主权国家深度互动中拥有了治理权力,权力的分化现象使得全球治理的理论疏于考察权力与治理机制的关系以及权力的作用等重大问题(Hurrrel,2005)。

  当然,在全球治理中,非国家行为体的地位今后是否会相对提升并超越国家行为体并成为主角,还需要理论的探索和历史的检验,但现实中的这两类行为体权力的非对称性,在经历全球金融危机后,表现的更为突出,国家、国家集团和政府间国际组织在国际体系的治理中的作用得到了强化,国家中心主义的治理得到了某种程度的回归。

  金融危机、主权债务危机、中东乱局以及全球气候谈判和贸易谈判困局等一系列全球性问题出现,充分反映了全球治理的系统存在效率低下或效率缺失,全球治理的困境使人们反思全球治理结构转型问题。那么,何种全球治理结构才是相对有效率的?

  全球治理强调是对全球化市场失灵的一种协调和管理,其效率反映的是解决全球性问题特别是全球化负面效应的能力和效果,更多地体现参与者提供国际公共产品的意愿、能力及其这种集体行动的管理效率。在目前多边进程下的全球治理中,其效率存在与否的关键在于国际领导,也就是说,没有领导的多边治理,往往是无效的多边治理(庞中英,2010)。

  什么是国际领导?关于国际领导的研究,散见于一些国际关系学的学术文献。应该说,国际领导是国家人格化的一种研究话语模式,在国家为基本单元组成的国际体系中,国际领导并非由特定的机制,比如通过选举方式而产生的,而主要是在国际社会互动中博弈的结果。能够称得上国际领导的国家,首先是由长期稳定的综合国力决定的,大国尤其是具有强大的军事、经济实力的超级大国,具备国际领导身份的先决条件。因为这样大国,具备转化多种形式的权力的基础,即凭借资源优势控制他人的强制性权力(compulsory power)、通过规则控制他人的制度性权力(institutional power)、定义他人认知和能力的结构性权力(structural power)以及通过系统知识和话语系统控制他人的生产性权力(productive power)④。

  但是客观上具备实力和权力优势的国家不等于就是国际领导,国际领导还必须具备第二个条件,即承担大国责任的领导意愿。领导意愿反映的是运用权力的状态,即积极的权力和消极的权力。从大国关系史上看,客观上的国际领导实力和主观上的国际领导意愿有时并不是同步实现的,或者说存在治理权力强大时却消极使用的情况。19世纪末,快速崛起的美国在经济上已经超越了“日不落帝国”的英国,一战后美国的军事实力也至少已经同英国相当,但经过大萧条时期的美国,“孤立主义”阻碍了其积极承担起全球责任,缺乏担当国际领导的意愿。随着1941年太平洋战争爆发后,美国正式开启了从英国承接世界领导的角色的进程。如果历史可以假设的话,美国在20世纪之初就愿意更多地承担国际责任,而英国延长提供领导力的时间,两次世界大战或许可以避免(张云,2012)。

  二战结束以来,美国开始真正充当全球治理的主要领导,联合国、世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织等重要的国际机制都是在美国的主导下建立和运行的,这是二战前所没有的相对广泛的多边机制,美国通过这些机制承担和协调了货币稳定以及自由贸易的相当多数的全球公共产品,应当承认它们在过去的几十年里,为维护世界和平和发展提供了重要的制度保证。

  冷战终结后,美国作为唯一的一个超级大国处于绝对的霸权地位,具备了充分的国际领导实力。特别是在“9·11”之后的小布什时代,美国改变了自二战以来处理全球事务的多边主义架构,理直气壮地走向了实力政治、强调对抗和单边主义(李少军,2003)。这一时期的美国的霸权地位和霸权行为更加突出和强化了。但是霸权不等于领导,冷战结束后的美国霸权,利用唯一的超强地位极力维护、谋求、和实现自身的国家利益,这种利己的单边主义是“孤立主义”变种,恰恰表现出对多边主义领导角色的排斥。譬如,在“9·11”以前,布什政府退出减少温室气体排放的“京都议定书”,拒签《全面禁止核武器试验条约》(CTBT)。“9·11”之后,布什政府又采取了退出反导条约,不支持禁止生物武器公约,拒签地雷公约等行动。美国的这些做法,不但没有对全球治理发挥规范、协调作用,反而为一些国际合作机制的合作设置重重障碍,这是典型的消极权力应用的做法。

  金融危机之后,美国国际领导的能力和意愿呈现双双下降的态势,一方面,经历了两场反恐战争的拖累和深受金融危机的重创,美国面临着能力困境,另一方面,美国开始调整其全球战略,收缩其战略范围并将重心转移到东亚,实施再平衡战略,美国的“孤立主义”进一步抬头。更为关键的是,中国等发展中大国群体性崛起使得中西方力量的对比发生了变化,美国为首的西方世界领导的格局受到了挑战,在西方世界整体下滑、新兴大国“将起未起”的情况下,为了弥补国际关系格局在未来一段时期内将可能出现一定程度上的“权力真空”(金灿荣、段皓文,2013),逐步形成了以中西方大国集体领导的格局。

  现实中的多边主义集体领导体现在以下三个层次:

  一是全球层面,通过一定的多边机制形成的国际集体领导。除联合国常任理事国传统的国际领导集体以外,G20构成了国际集体领导重要的互动和交流平台。从结构上,G20涵盖了所有国际公认传统大国和新兴大国,集中了地理意义上的和政治经济意义上的大国,相对G7西方国家“富国俱乐部”而言,G20反映了不同类型大国的代表性和发言权,尽管这种结构在权力结果上并没有充分反应东西方力量对比的变化;数量上,尽管一些重要的国家,比如新加坡提出了加入G20的诉求⑤,G20合法性也遭受到学术界和政界的质疑。但是G20作为大国互动的重要多边国际机制,自东南亚金融危机后建立以来,特别是2008年全球金融危机之后的G20峰会,取代G7成为全球经济治理最重要的平台,从整体上说,G20在协商处理全球经济事务上发挥了国际集体领导的作用。随着G20的日趋成熟,在治理对象上G20将逐步超越经济领域,开始在国际安全、国际能源等领域内发挥国际领导集体的作用。

  二是在区域和特定领域层面上,一些大国或国家集团形成第二层次的国际集体领导。如在气候治理上,美国作为人均碳排放居全球第一和拥有一流减排技术的国家,不但没有运用其先天的国际领导实力担当起气候谈判的领导责任,而且以经济成本过高等理由最早退出《京都协定书》,回避减排义务。与此相对照的是,欧盟在国际气候进程中,体现了领导实力和领导意愿,不仅在减排技术提供和碳交易标准上做出了全球领先的成效,而且成功地将气候变化议题纳入国际议程,并将温室气体的控制标准达成了全球共识,欧盟在全球气候治理上扮演主要的领导的角色,一定程度上保持着“领头羊”的地位(许琳、陈迎,2013)。

  三是国际集体领导核心。国际集体领导的核心问题也是大国关系的核心问题,一定意义上,中美新型的大国关系已经超越两国的双边关系,而决定今后国际体系权力核心和领导责任格局。中美新型大国关系是中国提出的新型大国关系的起始点和关键点,近年来,中美两国高层频繁交流互动,达成中美新型大国关系的基本共识,为新型大国关系的理论构建确立了方向和基础。从内容上分析,中美新型大国关系主要体现三个方面:

  其一,避免大国对抗甚至交战的历史悲剧。“不对抗,不冲突”是“新型”大国关系的关键要义和基本条件,也是全球治理进程中不可或缺的国际环境。中美新型大国关系是在在中国快速崛起和中美差距缩小,两国战略互疑势态明显、结构性矛盾增强的背景中提出的。中美关系未来的基调是紧张还是缓和不仅关系这两个“相互确保经济摧毁”的国家未来发展,更会因这两国于世界政治与经济舞台上的无上地位而左右未来整个国际格局的和平与冲突(金灿荣、段皓文,2013)。国际关系的历史上,还没有新旧大国长期和睦相处的先例。从16世纪的葡萄牙与西班牙、西班牙与荷兰,到17世纪的荷兰与英国、荷兰与法国,再到18~19世纪的英国与法国,其特征表现为“对立与战争”。到二战结束的苏美冷战,表现为非直接热战的“对抗与竞争”,前者是因经济利益冲突白热化所致,后者是缘于政治立场水火不容(徐坚,2013)。和以往的“革命性”国际体系下的大国关系不同,现今是“稳定性”国际体系下新型大国关系,其特征表现为“竞争与合作”(李文,2013)。中美两国在经济政治安全等各个领域都存在避免大的冲突的客观条件,两国需要消除各种认识误区,从而增强战略互信,减少和化解非理性战略焦虑。塑造新旧大国和平共处的主观努力和客观条件,决定了突破大国争霸的历史宿命可以避免,中美新型大国关系将为塑造国际新秩序和全球治理提供正外部性。

  其二,建设两国的伙伴合作关系。伙伴关系是全球治理的行为体关系的一种理念塑造和身份定位,伙伴关系既不是现实主义世界的敌对关系,也有别于自由主义描述的完全以利益导向的合作或是竞争的利益攸关方。它是一种基于信任和认同的关系,强调利益和价值的互补性(秦亚青,2013)。事实上在中国提出的“新型大国关系”的理念之前,对于大国关系的管理,奥巴马政府对布什的单边主义做出修正,承认“即使美国也不能单独行动”,需要塑造“全球伙伴关系(global partnership)”。实际上,中美的伙伴合作关系是美国提出的“全球伙伴关系”的主体内容,也是中国提出的中美新型的大国关系的重要组成部分,其特征是体现对以往的新型大国和守成大国关系的超越。现今的中美关系是建立在共同利益基础上的竞争与合作的关系,中美经济互补性、相互依存度以及良性竞争格局,在以往新老大国关系史上是不曾有过的,中美两国彼此互为第一或第二大贸易伙伴,中国出口导向朝内需拉动的经济转型,可能成为美国最大的海外市场。中美两国之间的良性经济互动,将为全球经济的失衡的矫正起关键性的作用,这与冷战期间中美关系建立在共同安全的基础上的情况有本质的不同。

  其三,中美两个世界主要大国的权利和义务均衡,承担全球共治的领导责任,这是中美新型大国关系的高级形态。作为世界上两个重要大国,中美新型的大国关系除了在相互依存中维护彼此的核心利益开发共同利益外,还需要提供相应的国际公共产品的义务,共同应对诸多地区和全球性挑战,在塑造未来的国际体系中深化合作。2010年《美国国家安全战略》报告主张:“美国继续推进与中国积极的、建设性的和全面的联系,欢迎中国与美国一起承担负责任的领导角色”。作为融入国际体系的大国和全球化的受益者,尽管中国在国际事务中扮演着负责任大国的角色,承担了应尽的国际责任,但要求中国承担更多的责任的呼声一直就没有停歇过。实际上中国承担更多责任的要求,其真实意义的背后是继美国之后承担更多的国际领导责任。因为无论是传统安全还是非传统安全,经济还是环境领域,今天的美国都缺乏“单独行动”的霸权代价和领导成本的能力和意愿。为了防止集体领导会有可能出现谁都不愿意负责任的不领导的结果,中国已经或着手准备做出相应的行动。例如准备介入美国撤军后的阿富汗问题、邀请叙利亚反对派访华等,这事实上是在为防止“领导力真空”做出的实质性尝试。但是,作为世界第二大经济体发展中大国,存在所谓“二把手”的困惑,即如何在承担更多的大国责任的同时,维护本身的核心利益,发展自身的合法利益,保持权力和义务、责任和利益的均衡,这是中美新型大国关系的现实考量。

  三、新型大国关系与全球治理的规范

  在国际关系理论中,所谓规范是指“行为体持有的适当行为的共同预期”⑥,这种集体期望和共同预期会在塑造行为体的行动方面产生影响,使其符合一定的规律,并有较高的可预见性。进一步地,规范具体化为“具有给定身份的行为体适当行为的准则”⑦。实际上,规范、规则和制度是紧密相连不可分割的概念,规则作为人类可为与否的具体行动规定,它和原则、规范、决策一起构成了国际制度的基本要素。

  全球治理理论强调是全球问题、国际秩序塑造中管理方式的“善治”而非强权的“统治”,尽管现实主义所主张的“霸权治理”能起到对国际秩序的“霸权稳定”效应,但是全球治理的主流理论倾向于治理过程的多元主体的协调与合作,一定程度上淡化了国家尤其是大国权力(特别是军事权力)的影响力,所以,全球治理与强调大国或大国集团管理全球问题的“精英主义”的“人治”思维不同,其主张的治理方式依靠的是国际规范和制度“法制”途径(杨洁勉等,2012)。作为对政府治理的替代,规则的治理是全球治理的根本依据,无政府下的合作是通过规则来管理世界的,尤其是正式规则是秩序的重要保障。西方各理论学派,对全球治理的研究都把关注点集中在规则之上,在他们看来,全球治理理所当然地定义为规则为基础的掌控。

  大国尤其是像美国这样的超级大国,对国际规范的形成和发展起决定性作用,这是规范的权力属性决定的。规范的目的在于通过恰当行为约束和权利义务规定实现某种共同价值,权力政治是实现社会价值权威性分配的手段,国际社会的价值也不例外,而全球治理的无政府状态无法像国内政府那样的权威性组织实现这种分配,于是大国政治便取而代之,担当国际社会中社会价值权威性分配的重任,所以超级大国通过压倒性的权力优势主导国际规范。正因为此,现有国际体系的是以美国为代表构造的西方体系,国际规范基础是二战以来美国主导设立和构建的,现存的许多国际规则也自然源于二战之后的国际体系结构。

  冷战结束后,国际规范形成机制发生了一些变化,一些新的国际规则塑造不再完全由美国控制,这些规则制度在不符合美国意愿,美国退出甚至在美国的反对下仍然成功的建立和运行起来。如《渥太华禁雷公约》、《京都议定书》和《国际刑事法院规约》等。它们主要是美国以外的一些西方发达国家、中等强国和发展中国家互动中产生的,除了一些重要的大国起了关键性作用以外,非政府组织通过倡议、宣传和说服手段在制度的形成上也就有强大的影响力。其主要原因在于冷战终结后国际体系权力结构的变化。

  但是,美国主导构建的国际规范总体上转型不足,国际规范的基本格局维持原貌,规则的滞后性还是逐渐显现出来。一是规则滞后于世界权力结构。冷战后世界权力结构呈现从美苏两个超级大国向新兴国家和全球公民社会流散的趋势,苏联解体之后,苏联主导的一套规则体系也随之解体,国际体系和国际社会实施的主要是美国主导的规则体系,原有的规则体系虽然也在寻求改革,但并没有从根本上将这种权力消长的因素充分考虑在内。二是规则滞后于安全性质的变化。冷战后另一个变化是非传统安全因素的挑战,其严重性甚至超越传统安全。现行国际规则设计和制定的依据是基于传统安全而以管理国家间威胁为主要目标的,对于这种新的威胁形态显然会应对乏力。三是规则滞后于世界相互依存态势。冷战后主要发达国家和发展中大国之间的相互依存达到了历史上从未有过的高度;而且,两者之间在经济结构和行为模式都有较大的区别。以发达国家为依据、为发达国家设计的国际规则,由于新的重要行为体的加入,在治理方面表现出明显的不充分性(秦亚青,2013)。规则的滞后造成的后果是全球治理的有效性、合法性的挑战,建立合理规则体系是有效全球治理的关键。

  规范的另一个特征是规范的道德属性,新型大国关系除了双边利益为基础的互动以外,一个重要的任务是面对全球性共同问题的共同治理,其实质和关键就是共同塑造与世界格局变化相适应的国际规范。在这里强调的是对国际公共产品的支付,规范的道德属性充分显现出来。一个良好的国际规范代表的是正义和良知,对生命价值的关注是其最基本的底线,二战以来建立起来的国际规范之所以在相当一段时间内具有强大的生命力,是由于联合国以及布林顿森林体系下的三大国际组织是用于防止世界大战的惨剧以及维护世界和平和经济稳定,尽管其成立也反映了美国利益驱动,但是美国使用权利的观念与道德属性保持高度一致。全球治理宗旨在于人权、自由、和平和发展,规范的道德属性是全球治理的根本要求和本质规定。新型大国关系在重塑全球治理规范中将发挥日益重要的作用。

  一方面,中美之间、新兴国家和发达国家之间新型关系的建立强化了原有的一些国际规范。以国际经济领域的布林顿森林体系及世界银行和国际货币基金组织为例,其在一定时期和一定程度上克服了二战前国际货币秩序的混乱局面,为成员国经济发展提供了稳定的国际经济环境,对资本主义世界经济和贸易的发展起到了促进作用,带来了国际贸易空前发展和全球经济越来越相互依存的一个时代。然而,在应对近些年来全球货币及金融体系治理的突发事件如1994年的墨西哥金融危机和1997年的东南亚金融危机中,这些曾经对维护全球金融稳定发挥重要作用的国际规范却失误频频。为此,以中美为代表的主流观点认同IMF作为现有国际货币体系的核心机构,承认其在国际货币领域中仍发挥着重大作用,主张不必对其进行根本性改造,只要对其不适应新时期世界经济发展的部分进行必要的改革。在两个大国的互动下,国际货币基金组织和世界银行于2009年10月举行了联合会议,提出以增加发展中国家和转型国家在这些机构中的投票权为主要内容的改革方案,其中在国际货币基金组织的投票权增加5%,在世界银行增加3%。在2010年4月结束的会议上,世界银行大幅度增加了中国等新兴大国的投票权,使得发展中国家在世界银行的投票权增加到47%以上。世行和国际货币基金组织的决策将更具广泛性和代表性,其“金融稳定器”的功能也将得到进一步彰显。

  另一方面,新型大国关系的建立塑造了一些更适应当今国际格局的新规范。韦宗友(2010)指出,新型的大国关系互动产生了三类规范制度。第一类是传统西方大国主导的规范制度,以G8和G8+5为代表。从形式上看,G8+5采取的是八个集团与五个发展中大国非正式对话的形式,是八国集团“发出邀请”,五个发展中大国被动接受的不平等对话形式,它不是G13。第二类是发达国家与新兴经济体国家之间的平等协调制度,以G20为代表。截至目前,20国首脑峰会已经举办了五次,与会国领导人就加强金融监管和经济合作、均衡与可持续经济增长、改革布雷顿森林体系以反映变化了的国际经济格局、反对贸易保护主义等议题,进行了广泛而深入的讨论,并达成了重要共识,对应对全球金融危机、防止贸易保护主义、促进全球经济复苏和平衡增长,以及推进布雷顿森林体系改革的深化起到了至关重要的作用。特别是新兴经济体与发达国家在刺激经济等一系列国内和国际经济、金融政策上的协调行动与共同努力,才有效避免了此次金融危机进一步恶化,开创了新兴经济体与发达国家进行全球经济共同治理之先河。第三类是新兴大国的内部协调规范,以“金砖国家”为代表。自20世纪90年代末以来,随着新兴大国在经济上的崛起,它们开始日益接近,并在事关全球经济治理、维护发展中国家权益等问题上进行协商配合,试探“集团化”路径。这些协调机制的建立,为新兴大国加强内部团结,以集团身份推进全球治理体系改革提供了初步但却是极为重要的制度保障。

  四、新型大国关系与全球治理结构的转型

  现实主义认为,全球治理结构的转型是各单元实力对比的变化所造成的,更直观的说,就是由国际体系中大国数量和质量的变化引起的(徐秀军,2012)。当代国际体系结构的改变源于三个直接动因:一是全球力量中心层次大国经济发展的不均衡;二是结构内部核心要素的重组和裂变;三是外部政治经济和社会环境的剧烈变化(赵艳杰、陈效卫,1998)。无论是理论还是现实均不约而同地将全球治理结构转型的推动力量聚焦于大国关系的建立和演进上。

  从历史上看,全球治理经历了三大发展阶段:第一阶段是1945年到1975年,即从联合国与布雷顿森林体系诞生到西方集体管理世界经济的七国集团成立。这一阶段尚不是严格意义的全球治理,而是国际治理,或可称其为“旧的全球治理”。第二阶段是20世纪70年代末中国改革开放到2008年美欧先后陷入“金融危机”。在此期间,全球化在中国实施开放、柏林墙倒塌、苏联解体、印度改革等事件中加速,同时世界历史上前所未有的金融危机、发展危机和生态危机爆发。旧的全球治理无法应对发生深刻复杂变化的全球局势,20世纪90年代开始,联合国改革特别是安理会改革被提上议事日程,亚洲金融危机爆发后,国际金融组织也启动了改革进程(庞中英、王瑞平,2013)。最新的一次则是从2008年开始到现在还远未结束,这一次转型是在西方金融危机爆发的背景下,是在新兴经济体国家群体性崛起的浪潮中,是在以对抗和孤立为特征的传统大国关系向以合作与共赢为核心的新型大国关系演进的基础上。那么,随着新型大国关系的提出和建立,全球治理将走向何方?其结构模式会出现哪些新的变革?基于现实的考量,三种转型趋势已逐渐浮出水面。

  第一,构建新型大国关系推动全球治理从霸权治理向多边共治的转型。在霸权结构中,由单一强国控制或支配国际体系内比较弱小的国家,这背后是以霸权国雄厚的经济和军事实力作保障的。典型的如20世纪70年代美苏两个超级大国在争夺世界领导权的竞争中频频展现军事实力,推行其实质上的霸权主义,大国关系中缺乏经济互补和文化交融。然而进入到上世纪90年代以来,美国的全球影响力日益下降已成为不争的事实,与此同时以中国为代表的新兴经济体国家在经济实力上大幅提升,其要求获得与经济地位相匹配的全球政治和权力地位的呼声愈发响亮。在这种背景下,主要体现美国国家利益至上的霸权治理模式难以为继(傅瑜,杨永聪,2013)。然而,2008年金融危机以来,一个能够取代美国并且推动全球治理结构重建的新霸权并没有出现(Layne,2009)。这就使得一些西方学者鼓吹的“霸权稳定论”失去了存活的市场,霸权治理行将末路。

  必须要承认的是,在目前的全球治理结构中那些依靠以美国建立并固化的国际机制仍在发挥着基础性的作用。由于制度约束的持续以及制度反映实力对比变化的滞后性,以中国为代表的新兴经济体国家还难以超脱现有的国际机制而“另起炉灶”,只能在接受现存全球治理规则的基础上逐步改革旧机制,或设计诸如金砖国家合作机制作为补充性的“边际革命”。同时,在经济一体化的今天,新兴国家和传统大国在国际分工中已形成了难以割裂的相互依存关系,传统大国处理国际特别是地区事务中越来越需要新兴大国的积极配合并发挥关键性作用,如“朝鲜六方会谈”、“环境治理”等。由此,在传统大国与新兴大国的良性互动中,推动全球多边共治的合法性和有效性的提升。

  第二,构建新型大国关系推动全球治理由规则治理向规则治理与关系治理相结合转型。二战之后西方世界的全球治理特别是全球经济治理制度和规则是按照美国的设想建立的。不但联合国、世界银行、国际货币基金组织等主要全球治理机构创设时的组织架构、所在地、授权状况等悉由美国所掌控,这些组织后来的运作或行为也的确主要反映了美国的利益,没有美国的支持,哪怕各方均有需要,“国际组织”也无法达成一项正式的协议(何帆等,2013)。

  新型大国关系的逐步建立为解决因规则治理而导致的问题带来了新的契机。非正式集团的涌现是当前全球治理的一个重要现象。例如近年来先后出现的印度、巴西、南非三国对话论坛,中国、印度、巴西、俄罗斯“金砖四国”峰会,G8+5进程以及20国集团,成为全球治理体系中新崛起的重要力量。与联合国、国际货币基金组织、世界银行等这些正式的国际组织相比,新涌现的全球治理平台的一大特征就是其“非正式性”,即不具有严密的组织和章程,主要通过定期或不定期的领导人峰会进行沟通、协商与合作,共同解决地区或全球性问题。而且与既有的“西方国家俱乐部”性质的七国/八国集团不同,这些新涌现的协调机制的一个重要特征是新兴大国在其中扮演积极作用。

  非正式治理集团是一种典型大国协调的关系治理,是主要大国采取会议外交的方式,就彼此关切的重要政治、经济乃至安全议题定期磋商、交流与合作,汇聚并达成共识,就相关问题采取共同行动,以期化解危机、解决问题以及避免类似问题的重演。它强调的是大国责任和多边平等协商,反对消极无为,也反对咄咄逼人的单边主义。非正式集团的兴起,固然与既有正式国际组织的改革陷入僵局或停顿、新兴大国群体性崛起密不可分,然而不可否认的是,非正式集团松散的组织结构、灵活的议事日程、共识式的软约束在全球治理上所具有的“比较优势”,顺应了冷战后全球化背景下全球治理的多元化趋势。它摆脱了传统正式多边组织的官僚化和强制性,在较为宽松、非正式的对话环境下,就共同关心的议题进行磋商与交流,便于相关“利益攸关方”达成共识,从而采取集体行动。

  规则治理与非正式协调的关系治理不是对立的,而是互补的。关系治理将全球治理视为一种对相互之间关系的塑造、协调和管理过程,将塑造关系身份视为治理的要素,将协商过程视为治理的根本所在,可以弥补规则治理的诸多不足。两者结合所形成的一种综合治理模式可以使全球治理更加有效,也更具可持续性。⑧关系治理不可能也不应当代替规则治理,关系治理和规则治理是相互补充的两种治理方式。关系治理可以培养和形成一种真正的伙伴关系,反过来又进一步促进整体治理的效率,最终塑造一种既有规则可循、又有和谐关系的信任社会。

  第三,构建新型大国关系将推动全球治理由外部治理向深度治理转型。张胜军(2013)指出,当前的全球治理机制中绝大多数属于外部或替代治理机制,能够深入到国家内部监管的深度治理制度却几乎空白。例如,联合国安理会是在国际安全领域的外部治理机制,它的主要职责是维护国家安全的外部规则如主权独立和制止侵略。世界贸易组织、国际货币基金组织和世界银行等机构负责的是世界经济的外部治理机制,它们所调整和监管的同样是国家经济的外部性问题,如国际金融体系的稳定、自由贸易的规则和世界经济的均衡性等。世界卫生组织、联合国教科文组织、国际原子能机构等负责在一些专门的领域提供专业性、技术性服务并起到一定的协调管理作用,但它们的职能和权限也都限制在从属于主权原则的国际公共领域。然而,当今世界治理体系面临的挑战几乎全部来自于国界背后的治理紊乱,即深度治理的缺失。这种“深度”主要体现为全球治理的范围开始向各国内部事务纵向延伸,亦即“深度”治理对国家的内政及国家间内政的协调提出了更高的要求。

  国际上大国之间关系互动与以往对抗和孤立的情形相比当前最突出的特点就是相互依存。全球化导致众多跨国问题和全球问题,而这些问题往往伴随着连锁效应。金融动荡、资源短缺、传染病传播、毒品走私、跨国犯罪等主要体现跨国问题。跨国问题与国际问题存在着较大的区别,前者是“不尊重”国界的,而后者则是以国家边界为界限,当然是“尊重”国界的。显然,许多跨国问题如果仅依靠国际机制无法有效应对,而必须建立相应的跨国合作机制才能有效应对。然而,跨国合作机制在当前的全球治理机制中远未发育完善,应该说尚且处于起始阶段。而跨国合作机制的核心内容就是协调内政。最明显的例证就是2008年全球金融危机爆发以后,世界上的主要国家在20国集团这个合作平台上迅速采取协调行动,相继出台了十分相似的金融政策和救市力案。国家间协调内政是有效应对跨国问题的关键。

  中美之间、新兴大国与传统大国之间以合作取代对抗、以信任取代猜疑的新型关系的建立,为世界各国之间的协调内政提供了基础。不同国家参与全球治理的目标不尽相同,在这些目标的排序乃至理解上,不同国家甚至同一国家在不同时期都有所不同。这就意味着,要想实现内政上的协调首先要促成目标上的一致。而大国关系的改善能够使国际社会成员参与到全球治理的过程之中,以塑造集体身份,克服各国参与全球治理的异化感,从而奠定全球治理合法性的基础。所以,新型大国关系反映了全球治理不应只是被动地应对突发性的的全球性危机和全球性问题,而是建立国际国内有效全球性系统风险防范机制的基础,也是一个更加公正合理的国际新秩序的必然要求。

  五、结论

  金融危机等一系列的全球性危机出现,使得人们对“全球治理失灵’的命题做出反省,改革全球治理机制的呼声不断加强,日益多极化的世界推动全球治理结构的转型;另一方面,大国关系的复杂性和不确定性增加,迫切需要发展新型的大国关系,以构建一个稳定的国际新秩序。在“世界无政府状态”下,新型大国关系是当前的全球治理的关键。

  首先,新型大国关系决定和影响全球治理的领导结构。一是全球层面上,新兴大国和传统大国主要通过G20互动和交流平台形成国际集体领导。从整体上说,G20在协商处理全球经济事务上发挥了国际集体领导的作用,随着G20的日趋成熟,G20将逐步超越全球经济领域向安全、能源领域拓展,发挥更充分的国际领导互动平台的作用。二是在区域(如亚洲)和特定领域(如气候治理)层面上,一些大国或国家集团形成第二层次的国际集体领导。三是在国际集体领导核心上,中美新型的大国关系已经超越两国的双边关系,而决定今后国际体系权力核心和领导责任格局。

  其次,新型大国关系决定和影响全球治理的规范。一方面,中国和一些新兴大国作为现存国际体系的建设者,在建立新型大国关系进程中强化了一些传统国际规范。另一方面,新型大国关系的建立塑造了一些更适应当今国际格局的新规范,具体体现在对传统西方大国主导的规范制度的修补、发达国家与新兴经济体国家之间的平等协调制度的建立以及新兴大国的内部协调规范的形成。

  最后,新型大国关系是全球治理结构的转型的助推器。具体来讲,建立新型大国关系将推动全球治理发生三个方面的转型:从霸权治理向多边共治的转型;从规则治理向规则治理与关系治理相结合转型;从外部治理向深度治理转型。

  (笔者感谢广东外语外贸大学隋广军教授、陈寒溪教授和程永林副教授对本文写作的帮助,文中错漏由笔者负责。)

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