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马六甲海峡安全问题与中国战略对策
2014年09月23日 08:24 来源:《新东方》2014年第2期 作者:史春林、史凯册 字号

内容摘要:马六甲海峡也是中国最重要的外贸和能源运输通道,但其近年来却面临许多安全困境,对此中国政府高度重视并采取了一些应对措施,但还处于起步阶段,需要今后进一步采取切实有效的对策加以解决。

关键词:马六甲海峡;安全问题;海峡;中国;安全

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  党的十八大提出了“建设海洋强国”的战略目标,而确保海上咽喉要道安全是实现这一战略目标的基本前提和重要内容。交通运输部水运局宋德星局长认为中国建设航运强国的一个基本特征就是要具备“保障国际海运通道安全的能力”。交通运输部徐祖远副部长也指出,中国作为非军事强国和海运需求量最大的国家,在风云变幻、突发事件频发的世界,保持对海运控制力和海运通道安全具有重要战略意义。其中,确保马六甲海峡安全对中国来说意义更加巨大。该海峡位于东南亚马来半岛与苏门答腊岛之间,长约1080千米,连同新加坡海峡共长1185千米,呈西北—东南走向,西北通安达曼海,东南接南海。海峡西口宽,东口窄,其西北部最宽达370千米,东南部最窄处仅有37千米,而与其相连的新加坡海峡最窄处则不足20千米。海峡水深为25~115米,主航道靠近马来半岛一侧,宽1.5~2海里,可通行20万吨船只。该海峡沟通太平洋与印度洋,是东亚国家与南亚、西亚及大洋洲、非洲、欧洲国家联系的海上交通枢纽,素有“东方的直布罗陀”“远东十字路口”之称。海峡每年有各类商船5万余艘通过,且以8%的速度在增长,其年均海上货运量约占世界海运货物总量的1/3~1/4,其年均油气的海运量相当于世界海运总量的1/2和2/3。经该海峡进入南海的油轮是经苏伊士运河的3倍,是经巴拿马运河的5倍[1],是仅次于英吉利—多佛尔海峡的全球第二大繁忙水道。马六甲海峡也是中国最重要的外贸和能源运输通道,但其近年来却面临许多安全困境,对此中国政府高度重视并采取了一些应对措施,但还处于起步阶段,需要今后进一步采取切实有效的对策加以解决。

  一、影响马六甲海峡安全的主要因素

  目前,中国是马六甲海峡第一大使用国,每天经该海峡的船只中有60%来往中国,中国进口石油量的80%以及进出口物资的50%要经过海峡。因此该海峡是中国经济生命线,其安全问题对中国来说已成了牵一发而动全身的大问题,但现在该海峡却不那么安全。

  第一,马来西亚、印度尼西亚和新加坡共管马六甲海峡带来的问题。在这种情况下,海峡沿岸国的内部稳定与否直接关系着来往中国的船舶能否安全进出海峡,也意味着中国在该通道安全方面多了一道受制的关卡,必须借助海峡沿岸国的协助与合作来保障该通道的安全顺畅。一是这三国目前海上力量不足,巡防海峡的人力、物力有限,特别是印度尼西亚和马来西亚财政拮据,管理低效,执法能力较弱。

  二是这三国有关立场不一,如“海盗和海事安全被新加坡视为一个安全问题,被马来西亚视为一个政治问题,但是在印度尼西亚却什么也不是”[2],这种分歧会影响到三国合作打击马六甲海盗和海上恐怖主义的力度。三是这三国存在矛盾和争端。新加坡自从马来西亚独立以来,双边关系一直比较紧张,而印度尼西亚还有自身政局不稳的因素。围绕海峡问题这三国摩擦不断,都想掌握海峡的控制权和主导权。另外,马来西亚和印度尼西亚对海峡的领海及领土划分始终未能彻底解决,新加坡与印度尼西亚和马来西亚也存在着种族矛盾和领土争端。上述问题一方面造成国家之间不信任,并可能导致地区动荡,从而威胁到海峡安全。另一方面也使海峡沿岸国无再多精力去顾及海峡安全,从而留下隐患。四是从中国与这三个国家的关系来看,西方渲染的“中国威胁论”在一定程度上引起海峡沿岸国疑虑,再加上中国与马来西亚、印度尼西亚的南海争端,都制约了中国在海峡安全领域有效发挥作用。

  第二,有关国家介入马六甲海峡带来的问题。由于海峡的重要地位,近年来大国军事介入海峡的战略意图明显,这样使中国在利用这一通道时可能会受制于人,陷入被动局面。一是从美国来看,早在1986年美军就把其列为必须控制的世界16大咽喉水道之一。为此,一方面利用海峡附近的军事基地来加强控制,如近年来美军取得了海峡的桥头堡———新加坡樟宜海军基地使用权,部署在新加坡的战舰在24小时内即可控制整个海峡。另一方面以打击海上恐怖活动为借口试图直接在海峡驻军。如2004年美军提出了“地区海上安全倡议”(RMSI),企图向海峡派驻海军陆战队和特种部队以防范海上恐怖袭击。后来虽由于沿岸国反对,美国派兵未果,但美国推行该倡议实施的基本目的并未改变。“一旦美国在未来的军事冲突或反恐斗争中找借口临检中国出入马六甲海峡的船只,甚至针对中国关闭马六甲海峡,后果将不堪设想。”[3]

  二是从日本来看,近年来一方面借口打海盗多次试图派舰艇赴海峡协助武装巡逻,另一方面把海峡列为其“周边事态”行动范围,与新加坡达成了必要时使用其港口基地的协议,与海峡沿岸国不断举行联合军演,并引进大型喷气式侦察机以提高对海峡的远程侦察和打击能力。三是从印度来看,马六甲海峡是印军要控制的五大重点海峡之一,作为其实施“东进”战略的必经之路。为此近年来印度加快了安达曼—尼科巴群岛基地的建设,该基地扼控着从海峡进入印度洋的北纬10°航道,犹如一把钢钳锁住海峡西口,对中国来说则如鲠在喉。同时印度与美国达成协议,两国海军轮流派舰艇担负海峡护航任务。这样印度海军对海峡触手可及,既可通过封锁海峡阻止区外大国海军进入印度洋,又能轻而易举地通过海峡进入南海和太平洋,在亚太地区施加影响。

  第三,海盗对马六甲海峡安全的威胁。由于该海峡过往船只众多,再加上航道狭窄,海水深度不均,能通过大型船舶的海域有限,船舶需按照规定的航道分道行驶,速度较慢,海盗快艇很容易追上。如果船只走到浅滩时碰上海盗,连走“Z”字形加速摆脱的空间都没有,再加上周围荒岛较多,海盗得手后容易逃匿。在这种情况下,该海峡成为全球海盗袭击事件发生最频繁的区域之一,尤其是东南亚金融危机后海盗袭击事件逐年上升,成为海盗偏爱的“黄金地段”。目前通过各方努力,海盗袭击数量虽有所下降,但仍有死灰复燃的倾向。海盗袭击已造成严重危害:一是杀人越货,威胁船员生命和航运公司的财产安全。二是会留下安全隐患。如一些海盗抢劫油轮后逃之夭夭,船员不是被杀就是被捆绑起来而无法动弹,任凭油轮在航道上随意飘荡。失去控制的船只在狭窄拥挤的航道上很容易与过往船只碰撞,造成经济损失和环境污染。三是增加航运公司运营成本。如2005年8月有关部门将该海峡危险等级划定为战区,加征“特别战争险”,使来往海峡的中国船舶的保费增加了一倍。四是海盗与海上恐怖主义有同流合污的趋势。如海盗中有部分人具有印度尼西亚亚齐分离组织成员背景,如果海上恐怖分子与海盗勾结袭击巨型油轮,会使整个航道陷于瘫痪。

  第四,马六甲海峡海损事故频发。该海峡的海损事故是苏伊士运河的3倍多,巴拿马运河的5倍多,其原因主要有:一是航道狭窄。二是水流平缓,峡底平坦且为泥沙质,容易淤积形成岛礁和浅滩,造成船舶触礁或搁浅。三是海峡全年都有热带暴雨,特别是在季风转换期尤其频繁,来势骤急。四是印度尼西亚所属的海峡部分经常发生森林火灾,有些印度尼西亚人又有烧树木进行火耕的传统,结果海峡常出现烟雾,能见度不足。五是近年来通行海峡的船舶增加很快,再加上船舶大型化,造成航道拥挤。六是海峡交通管理混乱,尤其是当地小渔船随意穿行影响商船正常航行。船舶相撞、触礁、搁浅等事故极易造成海峡堵塞,并造成严重污染。

  第五,马六甲海峡通行成本将来有可能增加。目前海峡是免费通行,但随着运量急剧增长以及海盗和海上恐怖主义威胁增大,维护该通道安全畅通的成本会增加。因此近年来海峡沿岸国要求海峡使用国共担维护海峡航行安全所需费用的呼声渐高,拟收取航船通过费来筹集资金。如2006年10月马来西亚船东协会表示,目前各国通过自愿拨款方式去维持海峡的海事保安巡逻,实际效用不大,只有建立强制性财政拨款机制,才能永久解决安全问题。为此,2007年3月马来西亚、新加坡和日本海事智囊团已拟定向商船收费的公式并提交给海峡沿岸国政府研究。如果将来海峡沿岸国强行收取通过费,会增加中国航运公司的运输成本。

  二、近年来中国确保马六甲海峡安全所做的努力

  从上面的论述可以看出,马六甲海峡是中国能源供应的瓶颈,更是我国远洋运输安全的“软肋”,被称之为“马六甲困局”。在和平时期中国对海峡安全问题并没有切肤之痛,但如果发生政局变动、恐怖事件、海盗袭击、军事干涉等其中任何一种情况都有可能掐断这条生命线,造成无法想象的后果,因此已引起党中央和中国政府的关注,中国有关部门也进行了不懈的努力,以确保海峡安全畅通。

  第一,中国高度重视马六甲海峡的安全问题。一是党和国家领导人高度重视海峡的安全问题,如在2003年11月29日的中央经济工作会议上胡锦涛同志就明确表达了对海峡安全问题的关切,他强调中国石油进口的一半以上来自中东、非洲、东南亚地区,其中4/5要通过马六甲海峡,而一些大国一直染指并试图控制海峡的航运通道,因此中国石油的安全现状不容乐观,必须从新的战略高度制定新的能源发展战略,确保能源安全,第一次从国家层面表示对海峡安全问题的担忧[4]。2007年11月20日温家宝在新加坡举办的第11次中国与东盟领导人会议上的讲话中强调,作为马六甲海峡的使用国,中国致力于通过对话合作维护海峡安全,愿积极参与有关合作项目。二是海峡安全问题成为中国学术界和媒体讨论的热点。如在中国能源网上设有“马六甲困局”专栏。《参考消息》在2004年8月5日还以“中国破解‘马六甲困局’的战略选择”为题,组织了整版讨论。2005年11月10日中国人民大学国际能源战略研究中心举办了马六甲海峡以及东亚国家的石油运输安全为主题的座谈会。三是积极参加有关海峡安全的国际会议,如2005年和2006年中国两次派政府代表团参加了在雅加达和吉隆坡举行的马六甲和新加坡海峡安全会议,2007年3月中国又派代表团参加了在马来西亚举行的有关马六甲海峡安全与环境保护的研讨会。

  第二,加强与马六甲海峡沿岸国的合作。一是在有关场合表达中国参与海峡安全合作的愿望和原则。如2005年9月在印度尼西亚雅加达举办的有关马六甲和新加坡海峡安全的会议上,中国代表团团长局成志表示,中国一方面呼吁国际社会共同努力维护海峡的航行安全,以保障这一重要国际海运通道畅通无阻。另一方面中国支持海峡沿岸国维护海峡的主权和安全及发挥的主导作用,并表示中国愿意积极参与有关合作。这标志着中国对海峡航行安全和防止船舶污染表示出全方位参与合作的积极态度。二是签署有关海峡安全合作协议。如2006年7月中国和马来西亚的交通部门签署了《中马海上合作谅解备忘录》,主要包括海峡海运海事、水道航运、安全救援、行业协会等内容。三是支持海峡沿岸国进行能力建设。首先,提供资金支持。如2009年11月在国际海事组织(IMO)第26届大会上中国交通运输部徐祖远副部长宣布,为促进马六甲和新加坡海峡海上航行安全和环境保护,中国政府将分别向马六甲海峡助航设施基金和IMO马六甲海峡信托基金提供捐款。其次,承担海峡安全项目。如2006年9月在马六甲和新加坡海峡安全会议上中国代表团团长局成志表示,中国政府将承担海峡沿岸国提出的“更换被海啸破坏的助航设施”项目,参与“马六甲和新加坡海峡有毒有害物质溢漏事故防备、反应合作能力建设”和“为马六甲和新加坡海峡建立海峡潮汐、海流和风测量系统”项目。再次,为海峡沿岸国提供安全人员培训。如2008年11月由中国交通运输部和中国海事局联合举办的“印度尼西亚、马来西亚和新加坡海上事故调查培训班”在珠海开班,本次培训侧重与海峡沿岸国分享有关海上事故调查的国际和国内法律、实践及经验,旨在加强中国与海峡沿岸国在交通海事领域的对话和沟通,以期提升海峡沿岸国在加强航行安全方面的能力建设。最后,参加“反海盗信息共享中心”工作。2006年11月该中心在新加坡成立,中方人员负责收集、整理及分析有关海事安全信息工作。中国这些实际行动赢得了海峡沿岸国的赞扬,如2008年12月马来西亚驻华大使表示非常感谢中方在海峡航运安全方面给予的支持和帮助,并希望双方继续加强合作。同时也赢得了国际海事组织的赞誉,国际海事组织秘书长在2008年最后一次大会的闭幕词中说,中国政府在新加坡和马六甲海峡的合作中起到了引领作用。因此“总的来看,我国在参与马六甲海峡安全合作开了个好头,为今后的长期合作打下了好的基础。”[5]

  第三,支持和参与国际海事组织为维护马六甲海峡安全所做的努力。如2005年9月在印度尼西亚雅加达举办的有关马六甲和新加坡海峡安全的会议上,中国代表团局成志团长在发言中高度赞赏了国际海事组织充分发挥其在国际海运界的唯一权威机构的作用,积极推动在加强海峡安全、保安和防污染方面的合作。2007年3月在马来西亚举行的有关马六甲海峡安全与环境保护的研讨会上,局成志再次表示:“中方愿意在充分尊重沿岸国主权和管辖权的基础上,积极参与国际海事组织等多边机制所倡导的有关海峡安全合作。”[6]

  第四,努力寻找和开辟替代马六甲海峡运输的各种通道。千军万马都要过海峡这座“独木桥”必然存在潜在风险,这无异于把大部分“鸡蛋”都搁在了海峡这个“篮子”里。为改变这种局面,近年来中国努力寻找和开辟替代海峡运输的各种通道,以实现运输渠道多元化。一是能源运输替代通道的建设。在中国的东北,目前已建成了中俄原油管道。在中国的西北,先后建成了中哈原油管道和天然气管道以及中亚天然气管道。在中国的西南,目前正在建设中缅油气管道。上述油气管道全部建成投产后,可承担中国油气进口量的40%,使经海峡的油气进口量将从目前的80%降至60%。二是中新泛亚铁路的建设。该条铁路从新加坡出发,途经吉隆坡、曼谷、金边、胡志明市、河内、最后抵达昆明,这是除海峡之外中国从陆路运输东南亚货物的南北经济走廊。目前泛亚铁路东线—云南玉蒙段、云南大理—瑞丽段都已开工建设,只差瑞丽—缅甸腊戍段尚未开工,将来接通后将完成该条铁路的最后一段,成为避开海峡的大陆桥。

  三是中国还积极参与了东盟的澜沧江—湄公河国际航道、曼谷—昆明公路、河内—友谊关—南宁高等级公路等工程的建设。这些工程在一定程度上也可协助中国绕过海峡,贸易物资可由东南亚直达南宁或昆明。

  三、今后中国保障马六甲海峡安全的对策

  近年来中国在马六甲海峡安全保障方面虽做了一些努力,但还处于起步阶段,中国对海峡施加的影响力和发挥的作用还很有限,因此中国今后应进一步采取有效措施,从多方面化解局部冲突、非传统威胁以及自然灾害等带来的各种风险,保证海峡安全畅通。

  第一,中国应把握有利时机,积极主动参与海峡的安全合作。目前一方面海峡主权国和使用国之间还没有形成正式的多边安全合作机制。另一方面海峡沿岸国又明确表示在维护主权的前提下有关海峡的安全合作对外开放。在这种情况下,中国应做到以下几点:一是中国应认真研究有关海峡的航行制度,并利用《联合国海洋法公约》赋予国际海峡使用国的权利和义务来维护自身在海峡利益。二是中国应明确表达关切,告知有关各方海峡安全事关中国经济利益,中国必须参加海峡安全合作,掌握发言权,避免被边缘化。三是中国应尊重海峡沿岸国的主权要求,支持其发挥独立自主的主导作用,抵制和减少域外大国的影响,更要反对海峡以外国家单方控制海峡。四是中国应在多边框架下开展海峡安全合作,如利用东盟地区论坛(ARF)、东盟“10+1”和“10+3”机制以及东亚峰会等多边合作平台参与海峡安全合作建设。五是中国应积极参与海峡非传统安全领域的合作,如参与海峡通道的科学研究、规划、建设、运营与管理,开展海上搜救等。六是中国应处理好与海峡沿岸国的外交关系。首先,中国应全面加强与海峡沿岸国的政治、经济、文化以及军事交流与合作,促进政治互信,形成经济利益共同体,增强对彼此军事力量和意图的了解和理解,消除不必要的误会,促使海峡沿岸国对中国发挥作用给予理解和支持。其次,中国应通过实际行动降低“中国威胁论”的负面影响,表明中国绝无控制海峡的意图,消除有关国家的担心、顾虑和戒备心理。最后中国应加强与印度尼西亚和马来西亚在南海方面的安全合作,共同维护好海峡东部出口的安全。七是中国应加强与其他海峡使用国的合作,特别是要注意与日本、韩国等国进行协调,一方面要加强中、日、韩三国能源安全合作,建立东亚能源共同体。另一方面要利用“10+3”合作平台,加强中、日、韩与海峡沿岸国之间的对话与合作,共担海峡风险。

  第二,开源节流,逐步完善中国石油储备体系。一方面要开源节流,首先应努力提高中国自身石油供应能力,保持东部老油田持续稳产高产,加大中西部地区和海洋石油勘探开发力度,增加自身石油后备储量。同时要全面调整和优化能源结构,大力发展水电、核能、太阳能、风能、地热等可再生能源,并开展技术革新,提高能源使用效率,降低能源消耗,从而减少油气进口量,缓解马六甲海峡能源运输压力。另一方面要逐步完善国家的石油储备体系,以便从容应对海峡因突发事件造成油气供应暂时中断的风险。

  第三,中国应继续实施油气进口和运输通道多元化的战略。要想改变过度依赖马六甲海峡的局面,中国就必须进一步拓宽油气进口渠道,建立多元化石油运输网络,预防和减少海峡阻塞对海运造成的冲击。一是中国应继续加强与俄罗斯及中亚各国的能源合作,增加陆地油气进口量。二是加快实现中国与印度洋各种连接通道的布局,今后中国应注意加强与巴基斯坦合作开辟通往印度洋的陆上运输通道。三是中国应增加从南美委内瑞拉等国家的石油进口量,这样油轮可绕开海峡走南太平洋航线,从而缓减从中东或非洲进口石油受海峡限制的瓶颈问题。四是由于目前中国进口石油大部分仍来自中东和非洲,并且我国与中东、非洲等国家还有大量的贸易来往,为此在东南亚还需继续探索新的替代路径,以改变“万船共渡马六甲”的局面。目前正在拟议和论证的代表性方案主要有以下两种:一个是关于在泰国南部开凿克拉地峡运河或建设克拉地峡输油管道的方案,另一个是关于绕道巽他海峡和龙目海峡的方案。前一套方案利弊都很明显,因此当前中国对其可表示出极大兴趣,以此宣示马六甲海峡通道并非无可替代,但不宜仓促启动。而后一套方案优势则比较明显,一旦马六甲海峡因各种原因造成通航中断,绕行巽他海峡和龙目海峡是最现实的方案。如此来往中东地区的船舶往返航行时间分别增加4天和6天。随着船舶大型化,因绕行多付出的代价算不上十分昂贵。而如此来往非洲东南部、西南部各国的船舶横越印度洋(东北—西南走向),若是穿过这两个海峡,其来往我国港口的总航程不但没有绕航,而且比穿行马六甲海峡反而有所缩短,因为马六甲海峡为东南—西北走向,其西北部进出口的纬度偏高。另外,龙目海峡航道水深70~300米,更适合大型船舶安全航行。但巽他海峡较浅且海底崎岖不平,20万吨级以上大型海轮不能顺利通航,而龙目海峡位置较偏,还要绕行望加锡海峡等多条水道,因此这两处海峡目前还没有很好地开发和利用,缺乏必要的导航设施和航运管理机制,中国也没有完全掌握这两个海峡的详细技术资料。如果马六甲海峡将来通行不畅或暂时中断,这两处海峡虽不能成为马六甲海峡的最佳替代通道,但却是值得我们关注的重要备用线路。因此中国一方面应尽快完成对巽他海峡和龙目海峡的勘测,研究绕行这两个海峡的可行性及相关技术问题。另一方面关键是要保持好与印度尼西亚的关系,使其能够提供海峡的使用权并提供必要的导航设施等安全保障或由中国帮助印度尼西亚在这两个海峡布设助航设备和船舶监管系统。在此基础上,国家应列支专门费用或减免税收,鼓励和支持中国各种船舶定期绕行,增进对这两处水域的了解和扩大在该水域的影响,以备随时应对大规模船队绕行的需要。

  第四,实施国防新战略,保护远洋运输安全。形成“马六甲困局”的根本原因是中国海军远洋制海能力不足,还不可能对海峡的各种变局作出及时反应。而且离开了强大海权,上述替代海峡的其他线路也同样得不到有效保护,因此随着中国综合国力的增强,应逐步建设与经济发展以及与海外利益相适应的海上力量。一方面中国要不断增强远程投放能力,使海军运用范围能覆盖马六甲海峡及其更远的海域,在重要方向上形成纵深防御,至少要对重要的海峡通道具有影响力。另一方面中国要不断完善在南海和印度洋方向上的战略部署,即应以海南岛为战略基地,西沙群岛为战略依托,南沙群岛为战略前沿,构建突破马六甲海峡、前出印度洋的海上战略基地体系,确保中国远洋航线的安全。

  总之,马六甲海峡是传统安全威胁与非传统安全威胁的焦点,对中国海运安全影响巨大。对此中国政府高度重视,近年来动用有关资源为确保海峡安全畅通作出一定贡献。但由于该海峡是东西方多种文明交汇地,存在错综复杂的政治、经济、民族和宗教等各种矛盾,充满变数。因此今后中国还要密切关注其周边形势的发展,进一步采取综合措施以确保海峡安全,使这条重要的咽喉要道畅通无阻,进而确保中国对外贸易与进口能源安全。

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