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当前全球治理的制度困境及其改革
2014年08月14日 10:29 来源:《外交评论(外交学院学报)》(京)2014年1期 作者:卢静 字号

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  2008年国际金融危机爆发以来,国际社会强化全球治理的呼声空前高涨,改革和创新全球治理机制的共识也不断增强。联合国发布的《2010年世界经济与社会概览:重探全球发展之路》报告中指出,“2008-2009年全球经济危机暴露了金融市场运作的体制性失效以及经济决策核心的严重缺陷,而且,经济危机和金融危机是紧随其他几场危机爆发的”,粮食、能源、气候变化等“多重危机接踵而至,暴露了我们的全球治理机制在这些挑战面前,存在的严重弱点”。[1]目前,全球治理体系与决策模式已无法适应变化中的复杂多样的新形势,变革中的国际社会需要改革全球治理体制。

  在此形势下,全球治理体制进入改革期,层次不同、范围各异的全球治理制度均经历着不同程度的改建、创建乃至重建过程。在全球层面,G20强势崛起,并被确定为“国际经济合作主要平台”。“金砖国家”概念也得以机制化,并成为“当代南南合作与南北对话的重要载体”。[2]气候变化问题日益严峻,网络安全、公共卫生等领域不断出现新的全球挑战,使得各种跨国社会运动和跨国倡议网络纷纷涌现,并积极参与到全球治理体系之中。而作为世界经济三大支柱的世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织,在肆虐全球、旷日持久的金融危机和多哈回合贸易谈判僵局面前,也进行了重大结构调整与制度改革。在地区层面,曾一度作为地区治理典范的欧盟,在一波三折的主权债务危机中,面临着治理机制的转型。为推动非洲的团结合作、提升国际影响力,非洲联盟也在积极建设并完善制度。而成功维护欧亚地区安全的上海合作组织,随着成员扩大和议题扩展,在从有效的双边接触向多边合作转变中,也在探索改革。鉴于世界贸易组织多哈谈判的困境,一系列区域性贸易安排随之兴起。在国家和次国家层面,应对全球性问题的官方与民间、公共与私人的各种制度安排也在迅速发展。罗伯特·考克斯将这些“包括政府间规制与超政府规制的结合、公私合作体制以及私人权威与自我规制的形式”在内,“联合了公共与私人的力量”的多样性制度结构,比喻为“遍布全球的星云”。[3]

  尽管如此,现有的国际规则体系仍不能有效管理全球事务,不能应对全球性挑战,致使全球问题不断产生和积累,世界秩序因而出现失调,并引发国际社会对“全球治理失灵”(global governance failure)的担忧。[4]那么,当前全球治理面临怎样的制度困境,又该如何改革?本文拟对这一看似老生常谈的问题展开一番新的思考和探讨。

  一、国际权力结构变化凸显全球治理机构代表性不足

  现行全球治理体系形成于二战后,在以美国为首的西方发达国家主导下,建立了以联合国为中心的国际安全治理体系和由布雷顿森林体系组成的世界经济治理结构。该体系有两个突出特点:一是国家中心治理模式。主权国家是基本治理主体,在涉及共同利益的问题上,主要靠主权国家间的协商、谈判与合作。这是一个以大国协调为中心、中小国家共同参与的治理模式。二是治理呈现“中心—外围”结构。发达国家处于治理的“中心”,是“治理者”,而发展中国家则位于“外围”,是“被治理者”,发达国家通过主导国际规则的制定和解释来维护自身利益。

  然而,自冷战后,尤其是进入21世纪以来,国际权力结构发生了深刻变化。一方面,新兴国家的群体性崛起,导致全球经济重心和权力重心开始“东移”。尤其是以“金砖国家”为代表的新兴大国成为世界经济的领头羊,在世界经济中的比重大幅提升,它们也更加积极地参与全球治理。在21世纪头十年,新兴经济体平均经济增长率超过6%,其中,“金砖国家”整体平均增长率更超过8%,远高于发达国家2.6%及全球4.1%左右的平均增长率。根据国际货币基金组织的测算,“金砖国家”对世界经济增长的贡献率,从1990年的-0.6%上升到2010年的60%强;而发达国家对全球经济的贡献率,则从1990年的88.6%下降到2000年的76.6%、2008年的20.8%,到2010年仅约30%。作为一个整体,金砖五国的经济总量占全球经济的比重,从2001年的17.71%上升到2009年的24.22%。[5]随着经济实力的增长,新兴国家参与全球治理的意愿与能力均得到极大提升。另一方面,全球化与信息化的深入发展,使得国际权力从国家向非国家行为体流散。如今,权力已不仅仅为国家所有,事实上,国家权力正在衰落,而非国家行为体的权威正在兴起。权力在由国家向市场进而向非国家权威转移。[6]这些新兴的非国家行为体,既包括政府间国际组织,也包括跨国公司等市场行为体,甚至包括由国际非政府组织、跨国倡议网络、跨国社会行动构成的全球公民社会,而许多发挥重大国际影响力的个人,如“通过电子银行转账数额远高于很多国家预算的银行家”和“转移武器的恐怖分子”以及“威胁网络安全的黑客”[7]等等,也在其列。对此,美国著名政治评论家法里德·扎卡利亚认为,当前国际权力的结构性变化乃是继美国在20世纪崛起之后,世界现代史上第三次权力大转移。[8]美国哈佛大学教授约瑟夫·奈也将今天世界权力的分布比喻为“一场复杂的三维国际象棋比赛”。[9]美国对外关系委员会主席理查德·哈斯则称,当今国际体系处于“混乱危险的无极”状态。[10]全球政治风险研究和咨询公司欧亚集团总裁伊恩·布雷默,更提出了“群龙无首”的“零国集团”概念。[11]总之,国际权力体系呈现出“去中心化”和“分散化”两大特点。

  权力转移和权力扩散引发了现行全球治理机构的合法性与有效性危机。在这些机构中,重新分配主要成员的代表权和话语权、增加发展中国家的代表性已成为大势所趋。在此形势下,长期作为世界经济治理平台的“八国集团”在寻求改革,更具代表性的20国集团强势崛起。同时,国际社会改革布雷顿森林体系的呼声也空前高涨。2010年4月,世界银行投票权改革方案获得通过,发达国家共向发展中国家转移投票权3.13%,从而使发展中国家整体投票权从44.06%提高到47.19%。[12]此外,国际货币基金组织也对其配额制进行了改革,在2010年11月的20国集团首尔峰会上,各国领导人正式同意向发展中国家转让6%的投票权,同时还将欧洲发达工业国两个执行董事会的席位让给发展中国家。然而,时至今日,国际货币基金组织改革方案依然停留在纸面上。由于改革方案涉及修正组织协定和章程,需要占总投票权85%的成员国同意,而坐拥16.75%投票权、因而能单方面否决重大决策的美国,仍未批准改革方案,已成为改革的最大阻力。与此同时,大量非国家行为体的出现及其不断增长的权力,也极大地挑战了长期以来主权国家合法垄断公共权力的局面。尤其像跨国公司和全球公民社会等非国家行为体,不但是诸多全球问题的“制造者”,而且它们也是“解决者”。概言之,以主权国家为主要治理主体和管辖范围的治理模式,已经无法有效应对全球性挑战。鉴于大量非国家行为体权力的增长,在恐怖主义、核安全、网络安全、跨国犯罪和气候变化等诸多领域,治理形势日趋严峻,因而,重视并增强非国家行为体的地位与作用,便成为提升现有治理机构有效性的重要任务。 二、主权民族国家体系致使治理责任错位

  17世纪中叶,《威斯特伐利亚和约》结束了欧洲的“三十年战争”,并确立了一个由主权民族国家构成的国际体系,民族国家成为世界体系中的基本法律和政治单元,也是国际关系中的核心行为体。而且,“到目前为止,民族国家仍然是唯一得到国际承认的政治组织结构”。[13]在民族国家体系中,“国家利益高于一切”成为指导国家对外关系的基本原则,国家间交往也基本上围绕国家利益而展开。然而,全球化的深入发展加深了世界范围的相互依存,一系列日趋严峻的全球性问题,增强了“人类命运共同体”意识,彰显出建立在民族国家基础上的国际治理体系的巨大的局限性。世界呼唤一种新的世界政治文明,强调多元、多层次参与全球公共事务管理的全球治理应运而生。全球治理的基石是全球价值观,真正的全球治理要求以全人类共同利益为基本指导原则。由此,主权民族国家体系与全球化和全球问题的内在要求之间出现了严重脱节,随之便产生了国家利益与全球利益、民族价值观与全球价值观之间的二元悖论,也导致了全球治理机制的责任错位,全球治理因而陷入困境。

  以全球贸易领域的治理为例。从世界贸易组织60年的发展历史中可以看出,这个推动全球贸易发展、规范全球经济和贸易秩序的治理机构,在履行全球责任的过程中,无不体现出主导国的利益偏好,且责任模糊也制约了WTO有效发挥自身功能。WTO的前身是“关税和贸易总协定”(GATT),成立于二战后初期。当时,美国凭借自身空前强大的经济实力,出于对外扩展国际贸易的需要,打着“贸易自由化”的旗帜,倡导建立了这一多边贸易政策框架。20世纪80年代,随着美国服务业迅速发展,美国迫切需要将自由贸易的一般原则从货物贸易扩展到服务贸易领域。因此,在1986年的“乌拉圭回合”谈判中,美国开始极力推行服务贸易自由化。在此背景下,《服务贸易总协定》(GATS)应运而生。GATS首次确定了有关服务贸易规则和原则的多边法律框架,也极大地推动了美国服务贸易的大发展,到1999年美国的服务贸易进出口额均为世界第一。20世纪90年代后,面临发展中国家劳动密集型产品对其传统工业的冲击,以及由此产生的工人失业和其他社会问题,一向标榜自由贸易的美国开始推行贸易保护主义。在1999年的西雅图“千年回合”谈判中,美国打出保护劳动者权益和环境的名义,要求各贸易国达到劳工和环境标准,否则,美国将拒绝其产品出口。冠冕堂皇的劳工和环境标准,成为发达国家对发展中国家实行超级贸易保护主义的有力武器,但在发展中国家的抵制下,美国保护主义失效,西雅图谈判也归于失败。[14]进入21世纪以来,在多哈回合谈判中,由于美欧力图通过实施巨额农业补贴和高关税壁垒,保护自身农业利益,严重挤压了发展中国家的农业发展空间,而使谈判长期陷入困境。从WTO的发展中可以看出,以美国为首的发达国家从维护自身利益出发,主导了WTO规则的建立与变革,使这个全球经济与贸易治理机构出现责任错位,并引发自身发展的困境。

  而在气候变化领域,气候问题的全球性与基于地缘政治的解决方案之间的矛盾,也使得气候治理陷入困境,在协调全球利益与国家利益时,国际气候制度难以取得突破。由于气候治理不仅是一个生态环境问题,更是一个发展问题,直接关涉各国的发展权益,所以在气候制度的制定与执行中,各方始终围绕国家利益进行激烈博弈,而全球利益仅仅停留在口头上。各国为了维护自身利益,推卸责任、逃避责任现象随处可见,尤其是在责任与成本分担问题上,发达国家与发展中国家难以达成共识,使得气候变化形势日趋严峻。在气候变化问题上,无论就历史还是当前现状而言,发达国家都是全球温室气体排放的最大来源国,对环境恶化负有重大责任,然而,它们不但力图逃避应该承担的责任,反而把责任更多地推给新兴发展中国家。而正处于工业化阶段的新兴经济体,在得不到发达国家资金与技术援助的情况下,大多仍沿袭欧美一个多世纪前采用的碳密集型发展之路,更加剧了气候恶化态势。凡此种种,使全球气候治理制度难以承担服务于全球人类共同利益的责任。有效的全球治理离不开合适的制度安排,而全球治理又被解读为“作为世界上所有基于规则的协调总和”。[15]国际制度有助于在一个缺乏中央政府的全球化世界中,促进合作并建立某种秩序。理性主义认为,国际制度通过加强信息的透明度、降低不确定性和交易成本,从而促成国际合作。而建构主义则强调,国际制度能够塑造国家的认同和文化,进而影响国家行为并增进国际合作。因此,强化以国际制度为核心特征的全球治理成为当今国际社会的共识,由此在一些全球治理议题领域中国际制度大量衍生。

  在特定议题领域中,大量国际制度形成了“机制复合体”(regime complex)。所谓“机制复合体”,是指“治理特定议题领域的一群部分重叠的、非等级的制度”,[16]是“特定制度松散联结而成的制度集”。[17]而机制复合体的产生导致“机制复杂性”(regime complexity)问题,从而使国际机制表现出“碎片化”和“多元中心”特征。“碎片化”是指拥有不同成员并在不同范围内运作的大量组织,承担着诸如制定规则并提供公共产品等职责。而“多元中心”则指多数跨国组织都是由特定行为体“自下而上”建立的,他们各自追求自身目标,极少有中心协调机制。[18]国际社会对国际制度的需求,使得各治理议题领域产生了不少制度安排,但由于当今全球治理议题交叉重叠,各议题领域中的这些制度安排之间缺乏有效的协调统一,相互间契合程度低,甚至某议题领域的有效制度可能成为另一领域中的破坏者。因此,国际机制复杂性引发了全球治理政策的失灵。

  在气候变化领域,除了联合国框架下的全球多边气候制度外,还产生了大量由政府主导但范围更窄的“小多边”乃至双边气候制度,以及各类公私伙伴和民间气候合作制度。即使是在联合国框架下,大量国际组织如政府间气候变化委员会(IPCC)、环境非政府组织以及联合国的相关机构,如联合国贸发会议、联合国开发计划署、联合国环境规划署、世界银行,都对国际气候合作制度的建立、运转及延续发挥重要作用。[19]这使得气候治理制度呈现出参与者多但相互间政策不协调的突出特点。气候变化是一个系统工程,涉及能源、粮食、人口、贸易等多个领域,如果没有一个全球性、网络化的协调机制,协调统一各领域的政策与行为,其他领域的制度安排就很可能使气候领域的各种努力化为乌有。如国际货币基金组织和世界银行等在内的金融机构的投资行为,便可直接导致对生态环境具有重要影响的产业结构变化,从而实际上不利于开展气候减排工作。有研究者指出,目前有超过200个国际环境协议正遭遇“无政府主义的低效率”问题。[20]

  当前东亚地区治理也反映出国际机制复杂性问题。从20世纪80年代后期开始,尤其在1997年亚洲金融危机和2008年国际金融危机后,东亚地区签署了大量多边或双边协议,建立了一系列地区性国际组织,使得该地区各种制度建立、发展、扩散和交叠的情况日益突出。而东亚地区国际制度的扩散、传播、嵌套和重叠,也使在问题领域、管辖权以及成员身份等方面的“交叠”问题越来越明显。[21]由于不同制度间缺乏协调与配合,制度竞争阻碍了本地区强有力的、统一的制度发展,来协调政府间的区域经济合作和构建共同身份认同,从而导致东亚经济地区主义长期难以获得实质性进展。[22]

  四、全球治理议程扩大显现治理“盲点”

  当前,全球化、信息化与网络化的快速发展正重塑全球经济、社会结构,世界经济、政治、社会和文化均经历全面转型,而国际权力格局的深刻变化,又使得世界各种力量之间的竞争、博弈和较量愈加激烈。根据中国社会科学院发布的2013年《国际形势黄皮书》,从2008年国际金融危机爆发到21世纪前二三十年,乃至前半个世纪,世界格局都可能处于激烈动荡甚至跳跃状态,而这是世界各种重大矛盾长期累积的必然结果。世界范围内存在更深刻、更全面的经济社会危机,当今世界可能处于大动荡、大调整、大变革的前夜。[23]这种形势不但加剧了旧有的全球性问题,也衍生出一系列新的问题,并随之产生了一些新的全球公共空间,如网络、太空、极地,全球治理议程与范围都在扩大。

  科学技术的发展,尤其是计算机和互联网技术的升级换代,使得当今世界真正进入了信息化时代。互联网作为一个“技术奇迹”和驱动经济发展的“发动机”,使世界的联系达到前所未有的程度,并带来巨大的经济增长,与此同时,也伴生了危害国家主权与安全、侵犯公众权益等网络安全问题。2010年底的西亚北非局势动荡,新兴网络媒体显然起到了推波助澜的作用。2013年6月爆发的美国“棱镜门”事件,到今天已演变成愈演愈烈的美国窃听丑闻,虽然这一事件进一步提高了各国对网络和通讯安全的重视,但更促使国际社会认真思考,在世界日益扩大的“数字鸿沟”面前,谁来保护弱者的利益与安全问题。自由、无国界的互联网关系到各国人民的利益与安全,是一项重要的国际公共产品,仅靠各国政府加以治理显然是不够的。随着网络安全形势日益严峻,建立网络空间行为规范、构建网络空间国际秩序已迫在眉睫。但是,直到21世纪,网络安全问题才被各国提上安全议程,因此网络领域的国际合作十分有限,还没有形成完善的制度化合作框架。在全球和地区层面,网络安全治理制度匮乏的问题非常突出。在全球层面,联合国关于互联网治理问题的第一次全面而深入的讨论,始于2003年的信息社会世界峰会(WSIS)。2004年联合国秘书长安南建立了联合国互联网治理工作组(WGIG),但直到目前,全球层面的网络治理基本停留在协商和论坛阶段,治理结构仍是一片空白,即缺乏一个统一有效的全球性网络管理实体来处理与互联网相关的公共政策问题。在地区层面,网络安全也没有得到足够重视,只是作为地区安全框架下的诸多议题之一,既没有形成自身的程序性、制度化合作框架,也没有独立集中讨论这一议题的机制。所以,某种程度上,全球网络治理还处于制度上的“空白”阶段。

  同样,随着太空科技的日新月异,人类对太空的认识不断加深,太空活动也日益增多,人类在认识和利用太空资源的同时,大国争夺太空资源的博弈更趋激烈,太空安全化日渐凸显,并成为太空治理面临的首要难题。而现有的太空制度也显匮乏过时。目前在太空领域,既有国际制度是冷战时期形成的。而冷战后,大国太空角逐愈发激烈,美国太空单边主义有所强化,太空安全更为复杂多变。[24]与此同时,随着太空经济和商业议题增多,参与太空活动的行为体也日渐多元化,这些都暴露出冷战时期形成的太空制度已难以适应目前管理太空活动的需要,太空治理需要填补当前制度的“空白”。

  此外,食品安全、公共卫生、跨国刑事犯罪等问题越来越多,海洋权益、极地资源争夺日趋激烈,都不同程度地显现出全球治理制度的供给不足。对于跨国犯罪问题的全球治理,美国学者戴维·鲁本指出,国际刑法的制度建设还处在初级阶段,尽管充满希望,但像所有的新生儿一样,它还是脆弱的。[25]国际规范是国际体系中大多数行为体共同遵循的行为准则,制约和塑造着国家的对外行为。20世纪后半期,主要国际规范基本上是由西方国家主导构建的,国际规范的变迁也体现了西方国家对国际社会核心价值和规则认识的发展。然而,进入21世纪后,由于国际权力结构的深刻变化,加上全球化与信息化的迅速发展,西方国家主导的国际规范正受到来自各方面的挑战。一方面,公民赋权(individual empowerment)和公民社会组织与网络的迅速发展,将来自社会层面的价值规范带进世界政治舞台;另一方面,新兴国家的崛起,也向国际社会输入了一些新的价值理念,并对西方主导的国际规范构成了极大挑战,引发了西方对可能丧失其长期拥有的“权力优越感”、“制度优越感”乃至“文化优越感”的忧虑。由此,世界上各种思想理念的交锋更为明显,不同发展模式与道路之争更加突出。而理念的分歧与竞争,也使得全球治理规范出现缺失。

  首先,在国际安全领域,随着国际社会人权规范的发展,传统主权原则面临严峻挑战。主权原则是现代国际体系最根本的一项国际制度,也是国际体系运转的基石。从主权制度引申出的“不干涉内政”,是国际法的一项基本原则和处理国际关系的基本要求。然而,自二战结束后,随着《世界人权宣言》等一系列保护人权国际公约的出台,人权保护问题从纯粹的国内事务向国际领域拓展,人们开始考虑如何在国际层面保护人权。不少西方人士认为,“推进人权是全球治理机制的责任,它非常重要,如果无法履行,则会致使该机制丧失合法性”[26]。尤其是20世纪90年代以来,随着“人类安全”概念的出现,人道主义干涉思想泛滥,“保护责任”概念也由此产生。“保护责任”概念的提出,使得长期作为全球规范的主权原则面临严峻挑战。个别西方国家借“保护的责任”之名,颠覆他国政权,这种行为对他国主权安全构成重大挑战,同时也造成严重的人道主义灾难,受到包括中国在内的许多发展中国家的抵制。主权与人权,谁将成为全球治理的主导性规范?这是国际社会亟须反思的问题。

  其次,在世界经济治理中,长期以来,由于国际社会对“自由”与“发展”关系问题处理不当,致使一些严重后果开始显现。现有世界经济治理机制过度强调世界范围内的经济自由化,有意无意地忽视了经济发展这个最重要的主题,从而造成全球公共产品供给严重不足、贫富差距持续扩大和穷国消费力严重萎缩等突出问题。对于一些涉及经济发展的全球性重大议题,如发展援助、节能环保领域的技术转让、减少贫困等,特别是在分配全球经济失衡的调整代价时,主要发达经济体采取各种方式推卸责任,在积极推动自由化进程中,基本不考虑弱势经济体及弱势人群的利益和救助问题。[1]事实上,包括恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散和气候变化等许多全球性问题,其根源都在于发展问题没有得到重视和解决。因而,全球经济治理首先应该关注发展议题,尤其是世界性均衡发展问题。

  再次,在全球贸易领域,金融危机后出现的自由主义与保护主义之争,使当前全球贸易机制面临规制建构问题。在贸易和投资自由化领域,传统大国和新兴大国出现攻守易位,发达国家贸易保护主义盛行:一方面,这些国家通过绿色壁垒、反倾销反补贴、知识产权惩罚等方式,不断加大新兴经济体扩大市场准入的压力;另一方面,美欧凭借自身优势寻求“多哈回合”之外的主导平台,积极推进跨太平洋伙伴关系协议(TPP)和跨大西洋贸易和投资伙伴关系(TTIP)等区域谈判进程。各种形式的贸易保护主义政策,不但不利于世界经济的发展,在自由贸易体系中,也给迅速发展起来的发展中国家带来了巨大危害,因而遭到发展中国家的联合抵制。实质上,全球贸易机制面临新一轮规则重构。

  最后,在气候变化治理中,长期作为国际气候合作制度基石的“共同但有区别的责任”原则,如今也面临严峻挑战。受金融危机的打击,发达国家提供公共产品的能力和意愿都在减弱,加上国际气候谈判的政治格局发生了深刻变化,在减排承诺、资金和技术援助等方面,发达国家都表现消极,并极力改变甚至否定气候治理中的基本原则,使得气候治理前景迷茫,举步维艰。 六、全球治理体制改革倡议与发展方向

  全球化世界迫切需要一种有效的全球治理体制,而世界秩序转型也为全球治理的制度创新提供了契机。针对全球治理面临的种种制度困境,国际社会出现了改革全球治理体制的各种倡议,择其要者,下述几种观点较为突出:第一,重建世界秩序的基本理念。秦亚青教授指出,在一个全球化的时代,在一个新兴大国群体崛起的时代,需要构建融合各种文明、治理思想的新的治理体系,也需要重建世界秩序的理念原则。为此他提出了三个基本的秩序理念:多元主义(pluralism)、伙伴关系(partnership)和实践参与(participation)。[28]第二,创建全球领导体制。英国学者罗伯特·斯基德尔斯基主张打造“全球契约”。他认为,当前“我们面临着世界政府与解体二选一的局面”,国际社会不得不打造“全球契约”,“否则,全球化的政治经济体系就会开始解体”。[29]法国学者阿塔利则主张建立“全球政府”。他认为,目前“全球化已经进入一个新的极端,各种国际法规和准则也在逐步趋同,特别是对于人类的价值观,基本有了较为一致的看法,也有合法性得到国际社会普遍认同的联合国等国际机构,目前应该思考成立全球性民主政府问题”。[30]在许多西方“国家破产”后,“全球政府”是必要的替代方案,是一个避免全球毁灭的新的世界秩序框架。美国的伊恩·布雷默倡导树立一个世界领导者。他指出,“在当今世界,从全球经济稳定到气候变化治理,再到防止网络攻击和恐怖主义以及确保粮食和饮水安全等,诸多挑战已经超越国家边界,国际合作的需求从未像今天这样巨大。毫无疑问,合作只有在领导者指挥下才能有效展开”[31]。第三,倡议网络治理方式。美国学者约瑟夫·奈认为,“全球治理的大部分工作将依赖于正式和非正式的网络。网络组织如20国集团,将被用于设置议程、建立共识、协调政策、交流知识及制定规范”[32]。第四,建立“自愿联盟”。美国学者布拉德·格罗斯曼等人认为,“在缺乏一项全面而统一的全球治理方案的情况下,将出现新的领导方式”,即“自愿联盟”。“它们不如传统的联盟或国际机构那样持久,往往是临时拼凑,经常是就事论事,松散的努力涉及集中力量处理具体问题的国家和非国家行动者组成的不断变换的联盟。与从前的努力相比,领导权的行使会较为零散,取决于具体情境,也更不稳定,但却更可能取得具体成果”[33]。

  世界秩序转型增强了全球治理改革的迫切性,而有效的全球治理需要体制上的创新。全球治理体制的改革,需要综合考虑国际权力结构出现的新变化和国际规范的多元发展,以及全球性问题的复杂性、交叉性和关联性发展等因素,应该从国际制度的价值、规范和实效三方面入手,增强制度的有效性。

  首先,确立以公平为核心的全球治理价值共识。全球治理诞生于主权民族国家时代。西方大国凭借实力优势,将自身价值传统推至全球,甚至强加给非西方世界,形成了当今全球治理的基本价值观,即以人权和民主支撑全球治理的核心价值体系。非西方世界虽在原则上接受这些价值理念,却也有不同的解读和实践运用。所以,“从所显现的实际状况来看,全球治理还远远没有建立起与之相适应的价值共识,而如何在各民族国家自身的文化价值基础上,达成全球治理的价值共识,也就相应地成为支撑全球治理的关键问题”[34]。因为若没有价值共识基础,全球治理机制就不会得到人们发自内心的普遍拥护与遵从,也就难以有效实施。

  面对国际权力“去中心化”、世界多元文明共存的新形势,确立什么样的价值共识,是有效实施全球治理的首要问题。康德指出:“道德作为我们应该据之以行动的无条件的命令法则的总体”,[35]“真正的政治不先向道德宣誓效忠,就会寸步难行。尽管政治本身是一种艰难的艺术,然而它与道德的结合却根本不是什么艺术,因为只要双方互相冲突的时候,道德就会剪开政治所解不开的死结”[36]。因此,全球治理的价值共识首先要服从于道德要求,而道德的基础是公平正义。洛克曾强调指出,如果统治失去了公正性,那么民众就可以理直气壮地撤销对主权的拥护。在自由主义传统中,正义是任何正当统治秩序的固有部分。[37]全球治理应该确立以公平为核心的价值共识。而以公平作为全球治理的价值基础,就需要治理体制具有广泛的代表性和包容性,能反映当今权力结构发生的变化和文明多样性特点。有西方学者也指出,新的全球治理应该是“多个权力中心以及它们所代表的相互竞争的模式,在更加公平的环境下的角逐,有效的全球治理要求在平等分配权力以及增强意识形态多样性的同时,更能形成共同点”[38]。

  其次,在多元主义基础上推进国际规范的包容性发展。国际规范是国际社会核心价值观的体现。在当今世界,世界经济政治体系的转型以及经济全球化、政治多元化和社会信息化发展,加速了许多国际行为体的产生、发展与壮大,也孕育了各种新国际规范。除了像联合国这样的世界性实体组织外,全球性“弱体”组织,如“77国集团”、“20国集团”、“8国集团”、金砖国家和全球气候环境大会,以及正在向制度化发展的地区组织,如欧盟、东盟、非盟、上合组织等等,都为全球以及区域内的交往提供了新的基本规范、规则,并推动着全球公共事务的解决。此外,全球公民社会在实现“联合国千年发展目标”、全球零地雷运动、解决生态负债问题、人权与人道主义救援等领域,通过推动国际社会的议程设定、概念和规范推广、自下而上的评价与监督等方式,也发挥着越来越重要的影响力。[39]它们进而在全球治理进程中发挥着愈加积极的作用。

  面对国际规范的大发展,尊重世界的多样性、承认文明多元化是国际社会的必然选择,在多元主义基础上推进国际规范的包容性发展,也是以公平为核心的全球治理价值共识的体现。早在2005年联大会议通过的《世界首脑会议成果文件》就指出,各国元首和政府首脑承诺,将致力于增进世界各地的人类福祉、自由进步,鼓励不同文化、文明和人民之间的包容、尊重、对话与合作。日益凸显,增强了国际社会对国际制度的需求,制度数量的增加也提升了制度密度,同时由于全球治理主体的多样性、价值理念的多元性、议题领域的交叉性等原因,国际制度复杂性问题随之出现,兼之世界秩序转型而产生的复杂性、变动性和不确定性等因素,这些都极大影响了全球治理制度的实效性。为增强全球治理制度的效用,必须在大量重叠或“碎片化”的多样性制度中强化积极的制度互动。

  在水平层次上,要加强不同议题领域制度的互动,增强制度契合度。一项有效的制度不可能孤立发挥作用,它需要其他制度的协调。以气候变化为例,应对气候变化的《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》这样的全球性制度安排,如果离开其他领域的制度框架,比如世界贸易组织、国际投资和金融市场的监管机制的支持,气候变化问题很难得到有效的解决。在垂直层次上,则要加强国际制度与国内政治的衔接。在如今复合相互依赖的国际体系中,不仅各种国际行为体之间的相互依存关系更紧密,而且国际政治对国内政治的影响以及国内政治向国际政治的延伸日益明显,加强国际制度与国内政治的衔接,已成为有效的全球治理制度的需要。关于制度互动,还要关注互动的作用,通过加强功能性联系和政治性联系,增强制度的效用。[40]

  最后,从顶层制度设计入手,通过建设更有效的基层制度,推动全球治理的实施。全球治理是一个多层面的多元行为体共同参与的过程,需要设计全球层面的顶层制度,加强宏观规划和统筹协调。但由于当今世界缺乏一个有强制力的中央权威,并且“在可预见的未来,没有一个大国会放弃独立处理本国内政外交事务,而把这种权力交给一个自己不能控制的国际主权实体”。[41]此外,塑造“一个综合性的制度”也“面临着巨大的组织和政治障碍”。[42]但这并不妨碍从顶层制度设计入手进行全球治理,顶层制度不一定都体现为一个全球性、有法律约束力和强制执行力的国际组织或机制,它可以根据不同议题需要,设计不同的制度形式,只要能够体现全球性制度的代表性,具备统筹协调功能。

  建设更有效的基层制度,是走向全球治理的重要路径。由于全球性问题的多样性,全球治理的途径与手段也应该是多元化的。比如全球气候治理一直致力于通过一项具有普遍法律约束力的全球宪章,而艰难的后京都谈判进程显示,这种努力面临着巨大困境,与此同时,各类型的“小多边”气候制度,以及公私伙伴和民间气候合作制度,也在积极发展,因此,全球气候治理可以从探索更有效的基层制度入手,建设包括正式和非正式国际制度在内的灵活、高效的制度体系。此外,加强地区治理机制建设,也可以推动全球治理制度的发展。相对于全球治理来说,地区治理因治理需求相对集中单一、共同利益容易形成和区域共同体观念较强等优势,更易实施并能取得成效。在成熟的区域治理基础之上,通过扩大地区治理机制外延,寻求与周边国家形成灵活多样、议题交错、相互支持的各类小型多边治理制度,将有助于实现更广泛意义上的全球治理制度改革。

  总之,全球治理尽管面临种种制度困境,但通过确立全球治理的价值共识、推动国际规范的包容性发展、增加国际制度间的积极互动、重视顶层制度设计和建设更有效的基层制度等措施,国际社会可以改革全球治理体制,以增强制度的实效。

  注释:

  [1]联合国经济和社会事务部:《2010年世界经济与社会概览:重探全球发展之路》,2010年,联合国官网,http://www.un.org/esa/analysis/wess/wess2010files/overview_ch.pdf。

  [2]杨洁勉:《金砖国家合作的宗旨、精神和机制建设》,《当代世界》,2011年第5期,第22页。

  [3]Henk Overbeek,"Global Governance:From Radical Transformation to Neo-Liberal Management",in Henk Overbeek,Klaus Dingwerth,Philipp Pattberg and Daniel Compagnon,"Forum:Global Governance Decline or Maturation of an Academic Concept",International Studies Review,Vol.12,No.4,December 2010,p.700.

  [4]秦亚青:《全球治理失灵与秩序理念的重建》,《世界经济与政治》,2013年第4期;World Economic Forum,Global Risks 2013(Eighth Edition),http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalRisks_Report_2013.pdf。

  [5]林跃勤、周文主编:《新兴经济体蓝皮书:金砖国家经济社会发展报告(2011)》,北京:社会科学文献出版社,2011年,第8—13页。

  [6][英]苏珊·斯特兰奇:《权力流散:世界经济中的国家与非国家权威》,肖宏宇、耿协峰译,北京:北京大学出版社,2005年,“前言”,第6页。

  [7][美]约瑟夫·奈:《权力大未来》,王吉美译,北京:中信出版社,2012年,“前言”,第ⅩⅪ页。

  [8]Fareed Zakaria,"The Rise of the Rest",Newsweek,May 12,2008.

  [9]Joseph Nye,"Global Power Shifts in the

  21st Century,July 1,2010,http://www.sweetspeeches.com/s/699-joseph-nye-global-power-shifts#ixzz24v3IVoph.

  [10]Richard Haass,"The Age of Nonpolarity:What Will Follow U.S.Dominance",Foreign Affairs,Vol.87,No.3,May/June 2008,http://www.foreignaffairs.com/articles/63397/richard-n-haass/the-age-of-nonpolarity.

  [11]Seott Horton,"Every Nation for Itself:Six Questions for Ian Bremmer",Harpers,May 2012,http://harpers.org/archive/2012/05/hbc-90008577.

  [12]石建勋:《可喜的一步:世行投票权改革》,《人民日报》(海外版),2010年4月27日,第1版。

  [13][英]安东尼·D.史密斯:《全球化时代的民族和民族主义》,龚维斌等译,北京:中央编译出版社,2002年,第122页。

  [14]华桂宏:《美国的贸易政策与WTO规则:关系与启示》,《市场周刊(财经论坛)》,2003年第4期,第1—2页。

  [15][德]克劳斯·丁沃斯、[荷]菲利普·帕特伯格:《如何“全球”与为何“治理”?全球治理概念的盲点与矛盾》,《国外理论动态》,2013年第1期,第30—31页。

  [16]Kal Raustiala and David G.Victor,"Regime Complex for Plant Genetic Resources",International Organization,Vol.58,No.2,Spring 2004,p.279.

  [17][美]罗伯特·基欧汉、戴维·维克托:《气候变化的制度丛结》,《国外理论动态》,2013年第2期,第100页。

  [18]Kenneth W.Abbott,"The Transnational Regime Complex for Climate Change",Working Paper,April 2011,http://mediacigionline.org/geoeng/2010%20-%20Abbott%20-%20The%20Transnational%20Regime%20Complex%20for%20Climate%20Change.pdf.

  [19]庄贵阳、朱仙丽、赵行姝:《全球环境与气候治理》,杭州:浙江人民出版社,2009年,第165—183页。

  [20][英]戴维·赫尔德、凯文·扬:《有效全球治理的原则》,《南开学报》(哲学社会科学版),2012年第5期,第6页。

  [21]王明国:《国际制度复杂性与东亚一体化进程》,《当代亚太》,2013年第1期,第4—5页。

  [22]李巍:《东亚经济地区主义的终结?——制度过剩与经济整合的困境》,《当代亚太》,2011年第4期,第7页。

  [23]李慎明、张宇燕主编:《国际形势黄皮书:全球政治与安全报告(2013)》,北京:社会科学文献出版社,2012年,第324—326页。

  [24]何奇松:《太空安全问题论略》,《军事历史研究》,2009年第3期,第142页。

  [25]David Luban,"Fairness to Rightness:Jurisdiction,Legality,and the Legitmacy of International Criminal Law",in Samantha Besson and John Tasioulas,eds.,The Philosophy of International Law,Oxford:Oxford University Press,2010.

  [26][美]艾伦·布坎南、罗伯特·基欧汉:《全球治理机制的合法性》,《南京大学学报》(哲学、人文科学、社会科学),2011年第2期,第36页。

  [27]张燕生:《世界经济治理机制进入变革期,积极推动和参与世界经济治理机制变革》,《人民日报》,2011年1月5日,第7版。

  [28]秦亚青:《全球治理失灵与秩序理念的重建》,第13—17页。

  [29]Robert Skidelsky,"After the Crash:The Future of Globalisation",Survival:Global Politics and Strategy,Vol.54,No.3,June/July 2012,p.9.

  [30][法]雅克·阿塔利:《建立全球政府的十个方向》,第二届全球智库峰会会刊,2011年6月,第21页。

  [31][美]伊恩·布雷默:《零国集团时代——谁是新世界格局中的赢家和输家?》,孙建中译,北京:新华出版社,2013年,第4页。

  [32][美]约瑟夫·奈:《权力大未来》,第297—298页。

  [33]Brad Glosserman,Peter Walkenhorst and Ting Xu,"Creating a New International Order",April 25,2012,http://thediplomat.com/new-leaders-forum/2012/04/25/creating-a-new-international-order.

  [34]任剑涛:《在一致与歧见之间——全球治理的价值共识问题》,《厦门大学学报》(哲学社会科学版),2004年第4期,第5页。

  [35][德]伊曼努尔·康德:《永久和平论》,何兆武译,上海:上海人民出版社,2005年,第42页。

  [36]同上书,第56页。

  [37]Robert Skidelsky,"After the Crash:The Future of Globalisation",p.10.

  [38]Charles A.Kupchan,"Americas Place in the New World",April 7,2012,http://www.nytimes.com/2012/04/08/opinion/sunday/americas-place-in-the-new-world.html?pagewanted=all.

  [39]Raffaele Marchetti,"The Role of Civil Society in Global Governance,in Alvaro de Vasconcelos,ed.,Global Governance:Building on the Civil Society Agenda,EU Institute for Security Studies,2011,pp.15—30,http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Global-Governance-Building_on_the-civil_society_agenda.pdf.

  [40]Oran R.Young,et al.,Institutional Interplay:Biosafety and Trade,New York:United Nations University Press,2008,pp.3—4.

  [41]Robert Skidelsky,"After the Crash:The Future of Globalisation",p.19.

  [42][美]罗伯特·基欧汉、戴维·维克托:《气候变化的制度丛结》,第111页。

 

  

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