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突发公共卫生事件的网络化治理
2020年04月01日 10:36 来源:《中国特色社会主义研究》2020年第1期 作者:孙玉栋 丁鹏程 字号

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  [摘要]2020年初新冠病毒肺炎暴发,此类突发公共卫生事件对我国公共卫生治理体系和治理能力提出了严峻的考验。在系统分析我国传统公共卫生危机治理模式面临的困境的基础上从治理主体、治理结构、治理机制和治理过程四个方面构建了突发公共卫生事件网络化治理体系,并进一步分析公共卫生网络化治理体系的治理优势和现阶段面临的挑战。基于此,提出了构建生态环境和支撑体系、充分发挥多元主体的主体优势和建立常态化治理监督和问责机制等落实突发公共卫生事件网络化治理的政策建议。

  [关键词]突发公共卫生事件;治理体系;治理效能;网络化治理;多元主体

  [中图分类号] D063  [文献标识码] A  [文章编号] 1006-6470(2020)01-0026-07

  [作者简介]孙玉栋,中国人民大学公共管理学院教授;丁鹏程,中国人民大学公共管理学院博士研究生

  2003年SRAS事件之后,我国突发公共卫生事件管理在制度建设、机构设置和机制创新等方面都有了长足的进步,建立了相对完善的危机管理体系。2003年5月,国务院发布了《国家突发公共事件应急条例》,突发公共卫生事件管理有了法律保障;2005年1月,国务院通过了《国家突发公共事件总体应急预案》,设置了应急管理办公室,加强了突发公共卫生事件的统筹管理和综合指导;2018年我国进行了新一轮党和国家机构改革,设立了应急安全部,在卫健委负责公共卫生事件的基础上加强了各类突发卫生事件的协调应对。2020年初暴发的新型冠状病毒感染的肺炎疫情显示出极强的突发性和跨域性,又是一次典型的突发公共卫生事件。随着我国进入改革深水区和经济发展的转型关键期,各种新的问题不断出现,社会风险增大,突发公共卫生事件日益呈现出高度的复杂性和不确定性,对我国公共卫生治理体系和治理能力提出了严峻的挑战。

  一、问题的提出:突发公共卫生事件网络化治理体系

  随着现代政治、经济、社会各方面关联性与流动性的不断加强,社会构成也呈现出多元化和差异化的特征。近年来,网络化治理模式逐渐成为复杂性公共事务的前沿治理模式,对于具有跨域性、流动性的复杂公共问题具有很强的适用性,与突发公共卫生事件具有较强的契合性。因此,在突发公共卫生事件治理领域引入网络化治理模式、构建突发公共卫生事件网络化治理体系可以成为提高突发公共卫生事件治理效能的突破性路径。

  20世纪90年代以来,网络化模式在公共治理中的应用逐渐成为学者的关注重点。Khan(2013)认为社会多元主体在网络化治理模式中都是公共价值的参与者,政府是促动者,企业是创造者,第三方部门是提供者,公民是实践者{1}。田星亮(2011)将网络化治理界定为在垂直治理中添加横向协同联系,实现政府与非政府合作伙伴的整合{2}。在公共卫生领域,也有学者的研究初步具备了网络化治理的意涵。邓悦(2013)指出应该构建政府—市场—社会的多中心公共卫生服务供给模式{3}。顾昕(2014)主张公共卫生治理应拓展市场机制,引入社群机制,建立公私合作伙伴关系{4}。吴素雄(2019)认为,卫生领域需要更高程度的整合,实现部门间的协同治理{5}。何华玲和张晨(2015)明确指出网络化治理是有前瞻性和动态适应性的公共卫生治理机制,应当扩大治理参与主体,明确责任界限{6}。

  在突发公共卫生事件治理方面实现网络化治理,既能够充分发挥各主体的合力,缓解政府的治理压力,又可以提高突发公共卫生事件的反应速度和治理效能。但是,公共卫生事件的网络化治理也会因为我国制度生态环境或者体系设计不成熟而产生一系列问题,因此探讨如何构建网络化治理体系,提高突发公共卫生事件治理效能具有重要的理论和实践意义。本文系统分析传统公共卫生治理体系存在的问题,构建突发公共卫生事件的网络化治理体系,并进一步分析网络化治理在提高突发公共卫生事件治理效能方面体现出来的优势和存在的挑战,从而提出针对性的政策建议,旨在为提高治理效能提供理论借鉴和依据。

  二、传统公共卫生治理体系存在的问题

  1.突发公共卫生事件使得各级财政承受巨大压力

  根据财政部统计数据,我国医疗卫生和计划生育支出(2007年前为卫生事业费支出)从2003年的778亿元增长到2018年的15623亿元,平均年增长率为22.81%。由于重大突发公共卫生事件一般为传染性疫情,并造成了严重的社会经济损失,本文借鉴金荣学和宋弦(2012)的做法{7},利用DEA-Mulmquist指数,以人均财政医疗卫生支出为投入指标,以人均GDP、医疗机构日均诊疗人数和传染病发病率为产出指标对2007年以来的财政医疗卫生支出效率进行了测算,结果表明我国2008—2018年医疗卫生支出全要素生产率(tfpch)波动幅度较大,平均为0.928,即我国医疗卫生支出虽然不断增加,但支出效率并未由此出现大幅度提升,反而在总体上呈下降趋势(见表1)。随着大规模减税降费的实施,政府财政收入增速放缓,财政支出刚性增加,面临着财政支出规模和支出效率的双重压力。

  突发公共卫生事件具有高度的紧急性、突发性和不确定性,需要在较短时间内筹集大量应急资金进行治理,加大财政保障力度,为治理提供强大的物质保障,但是同时也加重了各级政府财政负担。此外,为扶持重点单位和项目恢复生产、扩大产能,为治理保障供给和运输,减轻对经济社会的负面影响,政府采取了一系列减税降费和金融扶持政策,在短期内会对财政收入产生较大的抑制作用,导致财政支出进一步增加,收入进一步减少,如不采取有效解决措施,会对政府职能履行和经济社会恢复产生冲击。

  2.传统公共卫生治理体系在危机应对方面存在碎片化和滞后性

  随着我国经济社会的发展和转型,社会各个子系统依赖性和流动性不断增强,突发公共卫生事件的破坏力大、影响范围广以及传播速度快,对我国公共卫生体系的治理能力和反应速度提出了严峻考验。面对突发公共卫生事件,我国传统公共卫生治理体系显示出滞后性和碎片化问题。我国对突发事件的应急管理是以行政管辖权和专业功能为基础的条块分割式的管理模式,政府是唯一的中坚力量,承担起几乎所有的公共危机治理职责,不但政府内部存在权力和功能过度分化,而且把企业、社会组织等主体看作管控对象而非合作对象,缺乏必要的分析、沟通、整合机制,导致信息的滞后、缺失和冲突,出现资源迟滞、浪费等碎片化问题。

  三、突发公共卫生事件网络化治理体系的构建

  突发公共卫生事件网络化治理是指在治理全过程中通过治理主体、治理工具和治理机制的整合,实现治理目标和手段的协调统一,提高突发公共卫生事件治理效能。

  1.治理主体

  突发公共卫生事件的传播性和复杂性超出了单一主体治理的治理能力和范围,而各个治理主体都拥有相对的资源优势,政府主体拥有政治权威和强制力,能够统一调动大量卫生人员、医疗物资和财政资金,是防控的中坚力量,但是受制于官僚组织结构,具有体制僵化、反应速度慢、试错成本高的缺陷;私营部门和社会组织等可以调动大量的社会零散资源,反应速度快、灵活性强,但是秩序性差、趋利性强,无序参与容易导致资源浪费和分配扭曲。因此突发公共卫生事件治理必须打破一元思维,具体而言:一是充分发挥党和政府的“领航”作用,积极成立突发公共卫生事件工作领导小组进行部署和动员,在政治权威的基础上,灵活使用各种治理工具,推动社会其他多元主体有序参与到治理中,赋予其权力与责任,引导社会力量发挥“划桨”的功能。二是充分发挥村委会、居委会等基层组织的作用,进行信息宣传并承担部分治理的具体工作。三是充分发挥媒体信息传递者和监督者的角色,及时公布权威性信息,引导舆论导向。四是充分发挥相关物资生产企业的产能优势,为治理提供物资保障。五是充分发挥社会组织等自我动员和自我实现的力量,将政府引导与公民自组织性充分结合。这样才可以实现各主体的有序参与,构建多元参与、权责共担、相互依赖的治理网络体系。

  2.治理结构

  社会多元主体在公共危机治理过程中,应该在政治权威的引导下,通过协商对话、沟通妥协等方式进行集体行动,形成以治理为核心的横向与纵向相结合的网络结构。由于政府、企业和社会组织等不同主体在资源禀赋、利益倾向、参与方式和途径等方面都存在很大差异,突发公共卫生事件治理网络在网络规模、网络形态、合作类型和互动次数等方面必须与各主体特性和危机情境相适应。一是在网络规模方面,由于突发公共卫生事件具有跨域性、传播性,应当在工作领导小组的领导下建立跨部门、跨地区的组织网络。二是在网络形态方面,既不能是以行政命令为主的科层制形式,也不能是单纯以利益交换为主的市场体制,而是在政治权威的领导下,基于共同目标和价值,建立以信任等社会资本为中介的合作治理结构。三是在合作类型方面,由于我国市场机制和社会力量发展并不成熟,且本身具有零散、无秩序等特性,因此网络化治理并不是多元主体完全平等参与,而要加强政府的统筹领导,对社会力量进行协调与规范,拓宽多元主体参与防治的渠道。四是在互动次数方面,由于突发公共卫生事件复杂多变,多元主体的合作也不可能一蹴而就,因此必须建立信息交流和沟通平台,为治理网络的常态化沟通和互动创造条件。

  3.治理机制

  网络化体系若要有效运转,必须依靠一套行之有效的治理机制,使得各主体能互相依赖合作,真正发挥合力,实现共防共治。一是建立信任机制,由于突发公共卫生事件治理情况紧急,行动主体之间的相互信任是在短时间内减少合作障碍的关键因素,可以将冲突控制在有限范围内,保持网络的稳定性。二是建立沟通机制,建立信息互动平台,实现信息的及时、无障碍沟通,使社会力量深入政府治理的薄弱点,实现资源利用效率最大化。三是建立监督和问责机制,对于在治理过程中相关主体出现的失职渎职和违法违规现象必须及时问责并公布处理结果,对于所暴露的社会问题要及时采取有效措施解决,既能维护政府公信力,也能促使有关人员恪尽职守、全力以赴。

  4.治理过程

  以疫情为例,突发公共卫生事件从疫情潜伏、暴发到消灭本身是一个过程,危机治理过程必然具有持续性和动态性,需要根据疫情发展阶段对危机治理方式进行适应性变动,改变“重事后补救,轻事前预防”{8}的思想。一是危机发生前,灵活发挥基层主体的作用,建立多层次、全覆盖的社会网络平台和信息互动平台,充分搜集疫情信息,及时进行判断预警,做好疫情防控舒缓工作,为后续可能的疫情大规模暴发做好准备。二是一旦疫情大规模暴发,便正式进入危机应对的关键时期,要及时根据疫情严重程度启动相应应急预警,及时治疗被感染人群并减少病毒的进一步扩散。三是随着防控措施增强,疫情逐渐得到控制,进入疫后恢复阶段,在保障基本公共利益和社会秩序的基础上通过政策引导、制度设计等使社会各个方面恢复到疫前水平。在恢复过程中要重视疫情的预防预警,使得整个突发公共卫生事件治理流程成为一个闭环。

  四、突发公共卫生事件网络化治理体系的优势与面临挑战

  1.突发公共卫生事件网络化治理体系的优势

  第一,能够适应日益复杂多变的风险社会。21世纪以来,人类生存环境日益脆弱,突发公共危机呈现出频率增加、范围变广以及危机后果越来越严重等特点。随着我国改革进入深水区,改革前期忽视的问题逐渐积累暴露,社会风险增大,各种突发事件多发成为这些问题的集中表现,其破坏强度、影响范围以及治理难度远远超出某单一主体的应对能力。网络化治理模式体现了多元行动者之间的互动,治理过程本身蕴含着利益冲突与合作的特质,能够很好地适应复杂多变的风险社会。突发公共卫生事件治理本质上是一种公共服务,通过缓解和消除危机,维护公共利益,稳定社会秩序,具有很强的公共属性,必然要依赖其他社会多元主体的资源和力量。突发公共卫生事件网络化治理模式可以在政治权威的指导下对多元利益倾向进行修正,维护治理的公共利益导向。

  第二,符合推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。党的十九届四中全会指出要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,构建社会治理共同体,保持社会稳定,维护国家安全。社会治理成效直接关乎国家治理体系和治理能力的现代化建设,突发公共卫生事件是对危机状态下我国治理体系和治理能力的考验。网络化治理具有灵活性和适应性,能在外部环境发生突然变化时迅速整合社会资源,快速对社会问题进行反应,能够更好地适应复杂多变的危机环境。

  第三,发挥政府、市场、社会的合力,使各方利益最大化。首先,对政府部门来说,公共卫生事件网络化治理模式既能够减轻政府的财政压力和治理压力,又能使政府在治理中更好地发挥统筹性和全局性的作用。我国传统公共卫生治理模式是以政府为单一治理主体,政府的独占性导致了防治人力、资金、物资等来源的唯一性。网络化治理模式为公共卫生事件防治的人力动员、资金筹集和物资提供创造了新的途径。在公共卫生事件紧急和资源不足的特殊背景下,政府部门通过设定准入规则、运行机制,并辅以必要的政策支持,引导企业、非营利组织、志愿者等多元主体进入治理过程,充分整合社会资源,将管控对象转变为合作对象,既缓解了防治资源短缺的问题,改善了紧急状态下的供需矛盾,同时也能够充分发挥政府“掌舵者”的角色,将政府的精力优先集中在宏观调控、决策判断等必要领域,使不同主体在治理中各司其职,各尽其责。其次,对企业部门来说,网络化治理模式能使企业更好地了解危机状态下的市场需求,将企业自身的利益需求与在危机中履行社会责任相结合,解决公共危机治理物资的供需不匹配问题,为治理提供物质保障。网络化治理模式可以通过建立直接的信息沟通平台将资源需求及时反馈给相关企业,相关企业由于运营需要可能储备着大量物资和设备,甚至掌握着公共卫生事件治理需要的特殊技能和资源,可以直接运用到治理中去。政府在此期间通过减税降费、捐赠扣除等财政政策和发放贷款、降低利率水平等金融政策,鼓励与重点保障物资有关的企业扩大生产经营规模,减轻企业负担,实现治理和企业利益的双赢。此外,公共卫生事件治理具有很强公共利益导向,企业参与治理不仅可以获得经济利润,还可以带来社会示范效应和社会赞誉。最后,突发公共卫生事件网络化治理模式不但能促进治理效率的提高,使民众日常生活尽快恢复正常,还能满足社会公众的知情权和参与权。相较于传统治理模式,网络化治理结合了政治权威和社会力量的优势,一方面加强了政府作为“掌舵者”的宏观调控作用,保障治理工作战略决策的正确性,满足治理工作的基本要求;另一方面,企业、学者、社会组织、志愿者等多元主体在物资生产、科学研究、隔离防控和专业服务等方面可以充分发挥其专业性、灵活性的优势。网络自媒体和政府新闻发布会等渠道又可以打破信息不对称的屏障,使公众及时了解信息,消除恐慌情绪,政府也能掌握舆论主动权,提高政府的公信力,有利于社会稳定。

  2.突发公共卫生事件网络化治理面临的挑战

  第一,行政生态环境和社会环境不完善。罗伯特·达尔认为:“一个理论是否适用于另一个不同的场合,必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”{9} 我国目前的行政生态环境和社会环境并不完全适合网络化体系的发展。首先,社会参与机制仍不完善,主要以政府主导的正式机制为主,社会多元主体参与突发公共卫生事件治理的渠道和路径十分有限,各主体的权利保障体系也不完善,主要是在政府的高度管控下承担部分辅助工作。其次,社会信用体系也不健全,信用数据尚不完善,失信惩戒机制尚未建立,社会信用缺失导致不同主体难以充分建立合作。最后,社会合作沟通体制不完善,尚未建立统一的人员、物资、资金等大数据平台,各种不完整、不断更新、相互矛盾的信息碎片掌握在不同主体手中,导致突发公共卫生事件治理的协同困境。

  第二,多元主体的利益协同和参与秩序存在困境。多元主体参与突发公共卫生事件治理的动力一般可以分为公共利益、经济利益和社会公益,政府追求的是维护公共利益,企业更加偏重经济利益,社会组织倾向于实现社会公益的同时追求自我发展,多元主体的利益取向具有差异化和碎片化的特征,如果不同主体目标没有协调一致,在危机治理中各行其是,网络化治理必然缺乏可持续性和秩序性。此外,就我国目前发展而言,政府作为公权力的拥有者,具有较高的权力,掌握丰富的资源,拥有较强的整合协调能力;市场机制尚未充分发挥作用,违背市场经济发展规律的问题仍大量存在;社会组织数量较少且发展很不成熟,在很大程度上依赖政府和企业存在,缺乏独立性。政府不但需要承担着治理的超负荷任务,还需要解决由于社会力量的无序参与导致的治理秩序的混乱,这进一步加重了政府负担,导致公共卫生事件治理效率低下。

  第三,网络化治理中的责任分担和监督问责难以落实。目前在突发公共卫生事件治理中尚未建立明确的责任管理机制和监督问责机制。在责任分担方面,对于市场、社会力量等多元主体的责任没有权威的明确规定,社会力量往往根据自己的认知和喜好参与治理,导致社会力量分布不平衡,出现资源的结构性缺乏问题,对于多元主体承担的事务性职责和协同性职责没有明确规定,对于多元主体多重职责的分担机制也尚未确立,致使各主体行动混乱,引发“众人拾柴”的问题和“责任分享的困境”{10};在监督问责方面,对政府部门的监督问责具有先舆论监督后政府问责的特点,具有一定的滞后性,对于其他主体尚未建立完备的外部监督机制,主要以自我监督和问责为主,缺乏强制力和惩罚性,对于部分主体在疫情防治中的“添乱”行为也往往由政府兜底,导致治理中的责任失衡问题。

  五、突发公共卫生事件网络化治理政策建议

  1.构建网络化治理的生态环境和支撑体系

  第一,建立完善的社会参与机制,明确各主体在突发公共卫生事件治理中的职责。建立明确的责任分担机制,确立各主体的治理责任;制定相应法律法规,进一步明晰各主体参与公共卫生事件治理的权利和义务,降低治理成本;在完善政府主导的基础上下放部分权力,扩大社会多元主体参与的渠道和途径,提高各主体在治理中的自主性和竞争力。第二,健全社会信用体系,充分发挥社会资本的作用。政府及时披露信息,自觉约束自身行为,及时对失职渎职行为进行处理,维护政府的公信力,为信用体系的构建奠定基础;加快建立社会信用体系和失信惩戒制度,建立良好的社会资本,提高社会主体参与积极性和规范性。第三,建立健全协同合作机制,优化网络化治理结构。针对不同社会主体建立完善的准入和退出机制,约束治理主体行为;建立全覆盖的信息沟通和共享网络,充分发挥大数据平台的优势,在全社会范围内建立信息搜集分析系统,确保信息公开的准确性和及时性,减少由于信息不对称产生的困境;同时也要加强资源的统筹协调,提高治理中资源的利用效率。

  2.充分发挥政府、市场和社会的主体优势,妥善处理三者权责关系

  第一,充分发挥国家强制力和公共政策的宏观调控作用,及时协调突发公共卫生事件治理所需资金和物资,稳定社会形势,防止更大范围的恐慌,同时也要为其他多元主体制定行动准则和规范。第二,充分发挥市场机制的作用,既要鼓励企业捐助资金和相关物资,又要充分发挥供需关系的作用,鼓励相关企业扩大治理所需物资的生产规模。第三,积极吸纳非营利组织等力量,发挥社会力量专业性、目标性强和分布范围广的优势,深入正式组织难以到达的微观层面,成为治理的有力补充。在明确不同主体作用和优势的基础上,建立清晰的责任管理机制,防止集体行动困境的出现。

  3.加强信息公开,建立透明发布机制

  当下的信息发布渠道已经非常多元化,当突发公共卫生事件大规模暴发后,由于缺乏对真实情况的了解,民众可能会出现信息饥渴现象,也会出于对自身安全和利益的担忧产生恐慌、焦虑等情绪,此时如果权威声音存在缺位或不当,各种谣言和恐慌情绪便会通过网络迅速传播,导致政府出现舆情危机,引发公众不满,激化社会矛盾。这时,基于网络化治理的政府部门更应该在第一时间及时发布权威的官方信息,让民众了解事件的真实情况,这对消除公众的焦虑、提高有关信息的透明度至关重要。基层政府的一线部门应该基于网络代治理模式对相关信息的收集、传递及披露形成制度化的操作,这将对安抚民众的恐慌情绪有很好的积极作用,更为应对突发公共卫生事件时合理进行资金调动、物资和人员调配提供及时准确的信息依据。

  4.建立常态化危机治理监督和问责机制

  治理主体在公共卫生事件治理中的行为是否合理合法,能否恰当、有效运用权力履行各自的职能直接关系到突发公共卫生事件治理的效果,因此必须对治理主体的行为建立有效约束机制。第一,建立完善的评估机制。首先要制定合理的评估指标体系,评价指标既要涵盖民主性、秩序性和规范性等治理过程,也要包括治理的直接和间接效果。其次,完善评估主体,建立包括参与主体、服务对象和第三方机构在内的评估体系,提高评估的全面性和客观性。最后,建立动态调整机制,根据突发公共卫生事件不同阶段的特点,及时调整评估指标和主体,提高评估结果的准确性和实用性。第二,建立全方位的监督系统。由于突发公共卫生事件情况紧急复杂,适度赋予各级政府较大的自由裁量权,在授权的同时必须加大监督力度,防止可能出现的失职渎职行为,也要完善对社会力量的监督机制,防止“添乱”而非“帮忙”问题的出现。既要充分发挥行政监察、审计监察和司法监督体系等的作用,也要进一步发挥新闻媒体的作用,构建舆论监督和公众监督等外部监督体系,构建多层次、全方位的监督系统。第三,建立及时的问责机制。对于评估机制和监督系统反馈的结果要及时处理,对于失职渎职、不担当不作为和违法违规现象及时进行问责,并向社会公众发布,充分约束治理主体的行为。同时要将问责整改与危机预防结合起来,使得整个突发公共卫生事件治理成为一个闭环,实现真正的全过程治理。

  注释:

  {1}Khan J.. What Role for Network Governance in Urban Low Carbon Transitions?[J].Journal of Cleaner Production, 2013,50(1).

  {2}田星亮.论网络化治理的主体及其相互关系[J].学术界,2011(2).

  {3}邓悦.多中心治理的公共卫生服务供给机制研究[J].社会保障研究,2013(1).

  {4}顾昕.中国公共卫生的治理变革:国家—市场—社会的再平衡[J].广东社会科学,2014(6).

  {5}吴素雄.公共卫生服务供给的碎片化与整合:一个协同治理的概念性框架[J].贵州省党校学报,2019(1).

  {6}何华玲、张晨.突发公共卫生事件应对中的国家治理:问题与启示——以2013年H7N9禽流感疫情防控为例[J].长白学刊,2015(1).

  {7}金荣学、宋弦.新医改背景下的我国公共医疗卫生支出绩效分析——基于DEA和Mulmquist生产率指数的实证[J].财政研究,2012(9).

  {8}于建嵘.从刚性稳定到韧性稳定——关于中国社会秩序的一个分析框架[J].学习与探索,2009(5).

  {9}DAHL R.A.. The Science of Public Administration:Three Problem[J].Public Administration Review,1947(7).

  {10}陈剩勇、于兰兰.网络化治理:一种新的公共治理模式[J].政治学研究,2012(2).

  

作者简介

姓名:孙玉栋 丁鹏程 工作单位:中国人民大学公共管理学院

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