[摘要]在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，不同层级的政府组织，包括中央人民政府、省级人民政府、市级人民政府、县区级人民政府、乡镇街道政府组织等，都发挥着“治理主体”作用。其中，基层政府组织在社会治理创新中，既传达着上级部门的“上情”，又接触着基层群众的“民意”，其“承上启下”的“社会治理”功能，直接关系着“政府为民服务”形象的塑造，不容忽视。以无锡“水秀”社区“漏水”治理为例，研究基层政府组织在社会治理创新中如何“筛选”和“界定”公共性问题，有助于基层政府组织在社会治理创新中，避免权力“越位”、“错位”、“缺位”，更好地把握人民群众的“民意需求”、履行“为人民服务”的公共职责、提高公共服务水平。

　　[关键词]基层政府组织；社会治理；公共性问题；无锡“水秀社区”；创新

　　当前，中国正步入“推进国家治理体系和治理能力现代化”过程的攻坚阶段，既取得了“政府主导社会治理”和“政府引导的、多中心参与治理”的治理成绩，也存在着“国家治理”中的基层政府治理“短板”问题。美国公共政策学者威廉·邓恩（William N. Dunn）按照政策解决问题所面临的“风险性”，划分了“结构优良、结构适中、结构不良”三类公共政策问题，并以“问题为中心”（issue-oriented）建构了由公共政策问题认定、公共政策方案规划、公共政策合法化、公共政策执行、公共政策评估、公共政策终结等动态运行环节所构成的“公共政策分析框架”，且特别强调了“公共政策问题认定”的重要性，避免犯“第三类错误”（Type III Error），即用正确的“公共政策方案”，浪费了稀缺的“公共财政资源”，去解决了认定错误的“公共政策问题”[1]。党的十八届三中全会推进“全面深化改革”、提高政府“治理能力现代化”以来，基层政府组织并不像上级政府那样“轻易”界定“公共政策问题”范围，由于直接接触着人民群众，要在“大量”的民生诉求中，“筛选”出真正的地方性“公共性问题”、“准公共性问题”，避免权力“越位”、“错位”、“缺位”，才能更好的在社会治理中创新政策，提高公共服务水平和社会治理能力。

　　一、基层政府组织“社会治理权”的“制度设定”与“民情选择”

　　马克思主义认为：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[2]事实上，不论何种性质的国家，其政府也都有相应的政治职责和社会职能，否则其不可能有效延续“政府生命”，其最有效“获得合法性”的方式就是如何治理社会、获取社会大众的政治信任[3]。从政府对于“社会治理权限”的形成路径来看，一般分为两种，一种是“自上而下”的“制度设定”，另一种则是“自下而上”的“民情选择”。具体而言，在全面深化改革的新时期，基层政府组织的“社会治理权”形成的路径和特点如下：

　　（一）基层政府组织“社会治理权”的“制度设定”

　　基层政府组织“社会治理权”的“制度设定”，主要是来自中央人民政府或上级政府，通过制定法规、规章或政策等，指导地方政府的“社会治理权”，包括对当地的经济、社会、文化、生态、政治等方面的公共事务治理。国务院2013年印发的《国务院工作规则》中规定，国务院的主要职能归纳为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。其中，经济调节，主要是政府通过完善宏观调控体系，加强经济发展趋势研判，科学确定调控目标和政策取向，运用经济、法律手段并辅之以必要的行政手段引导和调控经济运行，促进国民经济持续健康发展。市场监管，主要是政府推进公平准入，完善监管体系，规范市场执法，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序。社会管理，主要是政府加强社会管理制度和能力建设，完善基层社会管理服务，形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制，维护社会公平正义与和谐稳定。公共服务，主要是政府通过完善公共政策，健全政府主导、社会参与、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化[4]。中央层面的政府组织，其权力大、责任也大，其履行的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”职能，并不是任何层级的政府组织可以承担的，比如中央人民政府可以通过制定法规、制度等大的“立法权限”，来规范社会主义市场经济健康运作等方式，地方政府组织可能会囿于此权限。

　　从政府的行政权力大小和权限层次来看，一般可将政府分为中央人民政府、省级（直辖市）人民政府、地级市（自治州）政府、县区级政府、乡镇（街道）政府。“自上而下”的权力体系，“制度设定”了“地级市政府”的主要职能职能，主要有两部分：（1）管理本行政区域内的政治、经济、文化、社会、生态发展各项行政工作。“地级市政府”负责管理本行政区域内的主要政治、经济、文化、社会、生态发展各项行政工作，而地级市政府下辖的县级区级政府及其他基层政府组织，则配合市级政府完成这些工作职责。我国《宪法》（2004）第一百零七条明确规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”（2）管理本级政府系统内部各项工作。管理本级政府系统内部各项工作，是基层政府组织系统内部的重要职能。2015修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第五十九条规定“县级以上的地方各级人民政府行使职权”时，分别在第一、二、三、四款中指出“（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员”。可见，地方政府组织管理本级政府系统内部的各项工作，也是有法律“明文规定”的，属于基层政府组织在“社会治理权”方面的“制度设定”。

　　（二）基层政府组织“社会治理权”的“民情选择”

　　基层政府组织除了自上而下“制度设定”的社会治理权限，也有可能“自下而上”通过调查研究、筛选民生、民情、民调、民意的方式，获取对于“公共事务”的有效“认定”，从而更好的“治理社会事务”，为人民服好务。习近平总书记指出，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[5]人民群众在正常的生产、学习、生活当中，会基于生存和发展的需要，产生各种不同的需求，也就是马克思所论断的“人们的需求，也即是人们的本性，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关”，“为了生存而奋斗，为了发展而奋斗，为了享受而奋斗”。[6]因此，政府与公民之间的活动关系中，政府有职责依据变化的社会情况选取“民意诉求”中具有“非排他性”、“准公共性”、“共有性”的社会问题[7]，作为政府活动的政策议程，着力去解决老百姓所关心的“公共池塘”问题。国家治理能力现代化背景下，基层政府组织“社会治理权”的“民情选择”，其行动的态度和行动的路径，主要是在参与社会治理创新：（1）基层政府组织采取调研等方式，主动去发现民间存在的社会问题；（2）基层政府组织主动搭建互联网办公平台，采用电子化、网络化方式解决问题；（3）基层政府组织可以通过与社会民众进行“民主协商”来解决分歧；（4）基层政府组织可以通过拓宽政民“互动”方式来解决社会问题。从“民情选择”的方向去有效治理社会存在的问题，是基层政府组织动态化管理社会、实现“社会治理权”创新的得力路径。

　　二、社会治理中的“公共性”问题：无锡水秀社区的“漏水”难题

　　社会治理中的“公共性”问题的界定，特别是基层社会治理中的模糊性社会问题、“准公共性问题”的筛选与界定，既是政府主导型社会治理中的实践难题，也是理论界研究政府参与社会治理中的重要课题。近年来，无锡市滨湖区河埒口街道政府针对其管辖下水秀社区的“漏水”难题的治理，为基层政府在社会治理中的“公共性”与“准公共性”问题界定，提供了一个研究范本。无锡河埒口街道政府对于水秀社区“漏水”难题治理，既有基层政府参与社会治理的实践“特殊性”，也有可供其他政府部门参与社会治理的经验“普遍性”，研究无锡河埒口街道政府对于水秀社区“漏水”难题治理，有助于“筛选”出基层政府参与的地方性“公共性问题”、“准公共性问题”，为提高公共服务水平和社会治理能力提供理论脉络。

　　（一）无锡水秀社区“漏水”难题的案例简述

　　江苏省无锡市滨湖区河埒街道水秀社区，以“服务零距离，温馨在水秀”为理念，始终保持党和群众的“零距离”密切联系，用“匠心、真心、爱心”三心价值观充实“零距离工作法”的内涵，形成更为科学的社区管理服务模式，使零距离服务焕发出了“心”魅力，从而成为江苏省践行党的群众路线的先进典型，而水秀社区的服务“零距离”也被评为“江苏省基层党建创新工程九大工作法”之一。近年来，作为有着20多年发展历史的规模较大的老新村，水秀社区的楼体结构整体“老化”，特别是隐藏在楼体内部的排水系统“老化”，给人们的正常生活造成了诸多不便，集中表现为“卫生间”的“漏水”和“厨房”的“堵水管”问题。水秀社区的“优秀”，可以通过宣传写在报纸上、网络上、新媒体上，可如果写不进去水秀社区居民的“内心”，这种“优秀”就会随着社区楼体内部的水管一样“老化”。对于无锡水秀社区“漏水”难题，究竟是否为基层政府社会治理权限的范围，其界定，有如下几点界定：

　　（1）基层政府部门主导社会治理的“公共责任性”。基层政府部门主导社会治理过程中，对于很多不具有排他性的、个人不能独自解决、涉及诉求较多的问题，具有社会治理权限上的“公共责任性”。党和政府关心人民的民生幸福问题，把为人民服务作为一切工作的出发点和落脚点，其中，党和政府所为人民群众解决的问题，绝大多数是公共性问题。一个问题，是个人问题还是公共问题，最关键的是看这个问题的解决，是否符合公共利益。公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性、潜在的义务性等特征。从范围划分来看，公共利益是不确定的，具有变动性，宏观层面，有全国公民都需要的公共利益问题，像国防问题等，中观层面，有省市市民都需要的公共利益问题，像城市医疗卫生服务问题等[8]，微观层面，有社区居民都需要的公共利益问题，像社区环境维护问题等。（2）基层公众对该问题具有“切身利益关注度”。一个问题的公共性界定，关键是看这个问题能不能影响到一定范围内多数主体的利益。水秀社区的楼层之间“漏水”问题，不是一户人家，两户人家的问题，而是由于房屋建造年代已久，楼体内部所铺设的“公共性”排水管老化，或由于之前的建造工艺水平低所造成的铺设管道不合理，从而使得水秀社区“普遍性”存在楼层上下之间的卫生间“漏水”，而这种“漏水”不是因为单个家庭装修所能解决的“个人性问题”，而是需要公共性协调解决的“公共性问题”。无锡市滨湖水秀社区楼层之间“漏水”问题，造成了社区居民卫生间洗澡等多种不便，影响社区居民的民生幸福，自然成为社区的“公共性”问题。而且，水秀社区楼层之间因为排水管“老化”造成的“漏水”问题，也普遍性存在于其它较老的社区里，像无锡市水秀社区附近的稻香新村、北桥社区、震泽新村等。

　　（二）基层政府对水秀社区“漏水”难题的社会治理

　　无锡市滨湖区河埒口街道政府对于水秀社区“漏水”难题的社会治理，属于基层政府对基层群众生活方面所关心的“准公共性”难题的“引导型”治理。马克思主义认为，“环境能够改造人，人也能够改造环境”，既然水秀社区的楼体内部排水系统“老化”，给社区居民正常的洗浴、排水等生活方面造成了诸多不便，影响了上下楼层之间的邻居关系，不利于水秀社区居民的民生幸福和水秀社区的“先进”评比，那么，解决水秀社区楼层之间“漏水”问题就显得迫在眉睫。无锡市滨湖区河埒口街道政府针对水秀社区的居住实际情况，解决水秀社区楼层之间“漏水”问题，主要做了以下几点：（1）通过社区宣传，形成解决“漏水”问题的民意共识。公共问题一直都存在“公地悲剧”的可能，究其原因则是由于人们普遍存在“搭便车”的逃避公共责任心理。河埒口街道政府通过有效的社区宣传，让水秀社区的居民不再困于“大水盆”里蹲着“洗澡—端水—倒水”，享受站着用“喷头—洗澡—排水”的乐趣，从而让居民形成解决排水管“老化漏水”问题的民意共识。（2）通过民意协商，合理改造低矮楼层“排水”结构。水秀社区的居民楼，多为6-7层的低矮楼层，20多年前的建造初期，算是先进的“新村”社区，如今楼体内部“排水”结构已经“老化”，像一条路相隔的稻香新村社区由于用的钢铁排污管，更是生锈老化严重，“漏水”与“堵水管”问题时有发生。河埒口街道政府通过组织社区居民，“静下心”在一起合理协商楼层“漏水”问题，从而改造了水秀社区的低矮楼层“排水”结构。（3）通过共同筹资，获取解决楼层“漏水”问题的资金来源。美国著名行政学家埃莉诺·奥斯特罗姆针对“公共事物的治理存在搭便车和逃避公共责任”这个世界性难题，提出了“公共池塘资源理论”模式，其解决问题的核心方案是冲破了僵化的“市场私人解决”和“政府公共解决”的分类，使用“有私有特征”的制度和“有公有特征”的制度的各种混合制度，来治理公共性问题[9]。河埒口街道政府借鉴“公共池塘资源治理”中的公共治理理论，通过社区居委会和社区居民共同筹资，获取解决楼层“漏水”问题的资金来源。只有居民在水秀社区居住的“方便”、生活“不漏水”，水秀社区的“优秀”才不会老化，而且也会写在居民的“心坎上”，用“口口相传”的方式，真正传播水秀社区的优秀和先进。

　　三、基层政府组织在社会治理创新中“筛选”公共性问题的建议

　　当前，中国经济发展正面临“十三五”规划所指出的“三去一降一补”的结构性改革，即经济运行去杠杆、降实体经济融资成本、楼市去库存、工业去产能、补供给侧和人力资源“短板”，而这些结构性改革都需要政府“公共服务”供给水平和供给能力的提升。中国如何利用“推进国家治理体系和治理能力现代化”，来促进经济发展的转型升级，既需要中央及省部级政府组织的部署决策，也需要基层政府组织有力的参与社会治理。结合基层政府组织“社会治理权”的“制度设定”与“民情选择”路径来看，剖析社会治理中的无锡水秀社区“漏水”难题，可以建议基层政府组织在社会治理创新中“筛选”公共性问题，须从如下几点入手：

　　（一）确立公共性问题产生主体的“人民性”

　　基层政府组织在社会治理创新中“筛选”公共性问题，首先必须确立公共性问题产生主体的“人民性”。马克思主义认为，“人们的需求，也即人们的本性”，“人们为了从事科学、文化、宗教、政治等一切事务，而首先必须满足衣、食、住、行等方面的需求”[10]。毛泽东同志也指出：“一切空话都是无用的，必须给人民以看得见的物质福利”，“解决群众的穿衣问题，吃饭问题，住房问题，柴米油盐问题，疾病卫生问题，婚姻问题。总之，一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题”[11]。可见，在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新时期，基层政府组织在社会治理创新中的“筛选”公共性问题上，也必须考虑社会治理的“为民性”，即把基层复杂的社会事务中需要由基层政府组织参与治理的那一部分“准公共事务”、“排他性事务”给选择出来，然后集合群体性智慧、财力、物力、人力、信息等资源，实现公共性问题的社会治理创新。确立公共性问题产生主体的“人民性”，须要把握以下几方面：（1）公共性问题产生的主体只能是人民群众。人民群众是基层政府组织公共服务的对象，也是公共性问题产生的唯一主体。基层政府组织及其公职人员与亲属，不能直接成为“公共性”问题产生的主体，以防止“借公务”之名寻求壮大“机构臃肿”的“部门利益”和徇私舞弊的“裙带利益”。比如，江苏省无锡市滨湖区河埒口街道治理水秀“漏水”问题，即以当地群众为“准公共性”问题产生的主体。（2）公共性问题产生的主体具有当地居民的“局限性”。基层政府组织在社会治理创新中“筛选”公共性问题，必定是其管辖的居民群众，也就因此带有“局限性”。公共性问题产生的主体限于当地居民的“局限性”，表明它不是面向整个中国社会提供的“公共服务”，也不是整个扩大化的城市区域的“公共性问题”。比如无锡河埒口街道治理的“水秀”漏水问题，仅局限于“水秀”社区居民的“准公共性需求”而提供的公共服务，并不是面向城市的其他区域居民。

　　（二）界定公共性问题产生内容的“公益性”

　　基层政府组织在社会治理创新中“筛选”公共性问题，必须界定公共性问题产生内容的“公益性”，不能是少数居民或村民的工作、学习或生活上的“私事”。关于基层政府组织参与社会治理，提供给公民的公共服务内容的界定，学术界与实践界最基本的定性是“公共性问题”所要解决的目的是谋取“公益性”而非“私利性”。基层政府组织在社会治理创新中“筛选”公共性问题，界定公共性问题产生内容的“公益性”，主要是从所管理与服务的居民区域的衣食住行等关系民生发展的内容入手的，而且是“自上而下”政府部门通过“制度设定”的公共服务内容所不能包括进去的。确立公共性问题产生内容的“公益性”，须要把握以下几方面：（1）公共性问题的产生内容，必须涉及民生事宜。“十三五”规划背景下，服务型政府建设的推进，会进一步在公共医疗、公共教育、公共卫生、公共治安等多方面的公共服务供给中，实现公共服务供给均等化和公共服务能力升级[12]。但就基层政府组织参与社会治理的一些涉及当地“老百姓”的“公共性”问题而言，还是相对较为复杂的，需要有一个相对科学的筛选过程，来筛选出符合当地人民群众需求的、“排他性”的、“公益性”的民生问题。（2）公共性问题的产生内容，必须民众难以解决。基层政府组织所要筛选出的“公共性”问题，除了考量其问题导向于“关系民众民生事项”的内容外，还必须是民众自身难以解决的“社会问题”。民众自身难以解决的“社会问题”，才具有上升到政府决策议程的“合法性”[13]。比如，无锡河埒口街道下辖的水秀社区“漏水”问题，既是关系“当地民生”的“公益性”问题，也是当地民众自身难以解决的问题。（3）公共性问题的产生内容，必须由基层政府组织参与治理。公共性问题总是产生于民众，而民众最关心的也是关系“老百姓”切身利益的“民生”事项。当群众不能通过自身力量来解决该社会问题时，且也无法通过“社区自治”或“第三方中介组织”来解决，就必然会寻求基层政府组织参与治理。

　　（三）厘清公共性问题产生方式的“自下性”

　　基层政府组织在社会治理创新中“筛选”公共性问题，以公共性问题产生主体的“人民性”为根基，以公共性问题产生内容的“公益性”为血肉，以公共性问题产生方式的“自下性”为依托。政府对于“社会治理权限”的两条路径，“自上而下”的“制度设定”，这条路径对基层政府组织有“法定”的约束要求，而另一条“自下而上”的“民情选择”路径，则是基层政府组织有效参与社会治理、提高公共服务能力与公共服务水平的可行路径。厘清公共性问题产生方式的“自下性”，须把握以下几点：（1）广泛社会调研“问政于民”。“自下而上”弄清老百姓的民生诉求，最基本的一点是让干部下基层，深入实际调查研究，了解事实真相，多搞典型调查，解剖麻雀，获取大量而翔实的第一手材料，在广泛进行社会调研的基础上“问政于民”，切实形成“没有调查，就没有发言权、没有决策权”的公共性问题治理局面。（2）开门民主决策“问需于民”。公共性问题产生方式的“自下性”，要基于一个前提，政府通过合法的渠道接受民意诉求，即是否“允许”当地居民或群众的诉求得到“真实的表达”。过去政府有关部门的“听证会”、“论证会”等看似“问需于民”的民主决策，存在着“走过场”、“搞形式”、“做花边”等问题。基层政府组织在社会治理创新中“筛选”公共性问题，要实现公共性问题产生方式的“自下性”，就必须真正开门民主决策“问需于民”，通过系统的归纳、整理、比较、论证，形成符合实际、体现群众意愿的正确意见。（3）健全议事机制“问计于民”。“人民群众是历史的创造者”，他们有“公共利益”需求，也有“集体智慧”存储，只有健全议事机制“问计于民”，激发了群众参与“议事”的献计热情，推动城市社区或村居集体的决策平台化、民主化和科学化，才能更好的厘清公共性问题产生方式的“自下性”。

　　参考文献：

　　[1][美]威廉·邓恩.公共政策分析导论（第二版）[M].谢明，杜子芳等译.北京：中国人民大学出版社，2013：162.

　　[2]马克思恩格斯选集:（第2卷）[M].北京:人民出版社,1995:129.

　　[3] David Dery.Problem Definition in Policy Analysis. Lawrence，KS:University Press of Kansas，1984，4.

　　[4]王华华.服务型政府建设需着眼公共服务均等化[J].唯实,2015(3):72-74.

　　[5]中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京:中央文献出版社、中国方正出版社,2015:131.

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　　[10]马克思恩格斯选集：（第3卷）[M].北京:人民出版社,1995:128.

　　[11]毛泽东选集:（第4卷）[M].北京:人民出版社,1991:136.

　　[12]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过.中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[M].北京：人民出版社,2015:25.

　　[13][美]马克斯韦尔·麦库姆斯.议程设置：大众媒介与舆论[M].郭镇之译.北京：北京大学出版社，2008：73.

　　【基金项目】江苏省哲学社会科学规划项目《推进农村基层党组织建设创新的路径研究》（编号：16DJC003，负责人王华华）；无锡市哲学社会科学精品课题“转型期公务员塑造阳光心态积极履职研究”(编号:15-B-08)资助成果；江苏省党校系统调研课题“‘四个全面’战略布局下推进地方政府新型城镇化政策创新研究”（编号：XT1522）阶段性成果。

　　【作者简介】王华华（1984-），男，湖北襄阳市人，中共江苏省无锡市委党校讲师、副主任，南京大学政府管理学院博士生，研究方向为现当代中国政府与政治、党史党建；杨倩萍（1994-），女，湖北荆州人，四川大学锦城学院学生，研究方向行政管理学。