[摘 要] 地方政府创新既是一个重要的现实课题，也是一个富有增值性的理论话题。因而，正在成为人们分析国家治理现代化议题的重要切入点。但是，对地方政府创新的关注，不能仅仅集中于总结分析各种创新举措和实践经验，而理应对创新动力、创新主体及其可持续性等基本命题作出深入思考。对“中国地方政府创新奖”的分析表明，地方政府创新的动力主要源于三个层面：问题倒逼、绩效竞争和主动发展。在现代治理理念日渐成为时代潮流的背景下，政府和公众等多元主体都可以看作地方政府创新实践的推动者。如何实现地方政府创新的可持续性？制度化能力要素、个体化要素和事件性影响因素是不可忽视的三大影响源。

　　[关键词] 地方政府创新；国家治理现代化

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A

　　国家治理现代化是中国全面深化改革的基本条件。在这种背景下，地方政府创新既是一个重要的现实课题，也是一个富有增值性的理论话题。无论是客观的实践探索还是不同领域的学理分析都表明，地方政府创新正在成为人们分析国家治理现代化议题的重要切入点。因为，它在引发地方政府整体创新的同时，也为提升国家治理现代化水平作出了经验储备。因而，对于地方政府创新的关注，似乎永远不会陈旧。

　　不过，当前对地方政府创新的关注，主要集中在总结分析各种创新举措和实践经验。这固然是有意义的研究工作，但是，过于限于具体的实践解读难免存在较大的逻辑风险，极易丧失从一般层面对地方政府创新的基本规律作出阐释的可能。尤其是在地方政府创新正呈蓬勃开展的当前，对其基本命题作出梳理和阐述显得异乎重要。

　　基于此，本文以中央编译局、中央党校和北京大学自2000年开始联合举办的“中国地方政府创新奖”项目为基本素材，试图分析蕴含于地方政府创新实践中的动力要素、创新主体及其可持续性等命题。之所以选择以“中国地方政府创新奖”为分析蓝本，主要是基于两点考虑：一是这个项目涉及面广——据举办方介绍，从2000年至今，先后举办过七届，参与申报的项目共计近2500项，最终入围项目共计155项。二是这个项目影响力大——它经过“地方政府申报—专家评审—公众投票”等程序，其社会影响力甚为广泛。从这个角度看，选择这些素材具有一定程度的说服力，有助于分析地方政府创新的三大基本命题。

　　一、创新的动力是什么

　　如同个体实施某种行为有其动力因素的刺激一样，地方政府之所以推动创新，同样有其源动力。不同的动力因素决定着地方政府创新的内容、形式和效度。从“中国地方政府创新奖”入围项目来看，当前地方政府创新的源动力可以简要地归结为三个层面：问题倒逼型动力、绩效竞争型动力和主动发展型动力。

　　就问题倒逼型动力而言，它占主体。中央编译局比较政治与经济研究中心主任杨雪冬研究员是“中国地方政府创新奖”的具体实施者。其研究表明，在这些入围项目中，平均高达77.1%的项目源于“解决当时工作中出现的突出问题”。这充分说明，问题倒逼已然成为地方政府创新的重要动力。所谓问题倒逼，简而言之就是遭遇发展障碍的地方政府为解决摆在眼前的现实难题，不得不在体制框架内发起具有可操作性的创新举措，以提升地方治理绩效。那么，地方政府创新到底要解决哪些现实问题呢？这些问题就是自改革开放以来，伴随总体性社会的逐渐解体、市场经济的发育及利益主体的意识觉醒，地方政府必须面对的现实难题。其间，既有产业结构的转变、生态环境的破坏、利益结构的嬗变，也有公众政治需求的增长、官民关系的紧张、政府权能监控的低效等等。这些问题成为横亘在地方治理过程中的巨大掣肘，严重影响了区域经济社会发展的整体水平。因而，成为地方政府创新要重点解决的现实问题。中国地方政府创新的动力总体上看就是源于解决这些突出难题。如获得2014年入围奖的江苏省太仓市“政社互动”创新实践，就是为了解决基层社会管理中存在的政府与基层群众自治组织职责交叉、权限不明、基层自治能力弱化和缺失等难题。

　　就绩效竞争型动力而言，其比例也不低。荣迪内利（Rondinelli）在分析西方政府创新时，认为其动因“源于政治领袖和政府外精英的战略构想，政治领袖的战略构想有时能为政府设置全新的方向和日程，带来创新” 。[1]也就是说，地方官员之间的竞争是地方政府创新的重要推动因素。在中国地方政府创新的系统工程中，地方官员是领跑者和实践者，其敢闯敢干的精神直接决定着创新实践的起步萌发和开花结果。也正是有了这种动力因素，才出现了为人们所熟悉的形形色色的“晋升锦标赛”。这种“晋升锦标赛”栩栩如生地描绘了地方政府是如何推动创新实践的产生和发展。尽管一定程度上讲，缘于绩效竞争而来的地方政府创新附带上了深为人们诟病的“形象工程”、“政绩工程”，但是它在客观上实实在在地推动了政府创新的前进。不同于商业创新可能提供诸如奖金、利润等物质回报，地方官员推动政府创新的重要目标之一就在于获得政绩回馈。他们希望通过显著的创新，向其上级释放“信号”：让上级关注自己，赏识自己，进而被贴上“年富力强”、“独当一面”、“敢作敢为”、“积极进取”等进步标签，从而向其上级展示个人能力。事实上，从样本来看，因积极推动创新而获得擢升的地方官员并不在少数。如，浙江省温岭市开创的民主恳谈实践，其力推者之一的原泽国镇党委书记后来晋升为温岭市副市长；重庆市开县麻柳乡“八步工作法”的开创者也随后由乡党委书记岗位调整至县编办主任。

　　就主动发展型动力而言，同样是地方政府创新的重要动力。制度经济学认为，“如果组织或操作一个新制度安排的成本小于潜在制度效益，就可以发生制度创新。”[2]地方官员虽然是一个具有理性特质的“政治人”，谋求政治收益是很多人的政治生活指向，但也不乏一些地方官员主动迎合地方发展需求而推动创新。之所以如此，主要是因为它是在新的历史时期，提升政府能力、实现公共利益最大化、构建良好官民关系、提升地方治理绩效的关键举措。也就是说，一些地方政府围绕拓展区域发展空间、吸引具有流动性要素而实施创新，以增强区域竞争优势。梳理已经入围“中国地方政府创新奖”的155个项目可以看出，主动发展型的创新举措大约占五分之二。尽管相比于问题倒逼型的创新项目而言，这个数字较低，但是也表明了地方创新的一个基本动向。如北京市西城区改进基层政府公共服务项目、江苏省公安厅执法告知服务制度、深圳南山区和谐社区双向互动制度创新、山东省莱西市为民服务代理制等等都属于这一类型。