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新时代自治、法治、德治相结合的乡村治理模式 生成逻辑与优化路径
2020年11月06日 10:51 来源:《河南社会科学》2020年第6期 作者:唐皇凤 汪燕 字号
2020年11月06日 10:51
来源:《河南社会科学》2020年第6期 作者:唐皇凤 汪燕

内容摘要:

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作者简介:

 

  作者简介:唐皇凤,男,武汉大学马克思主义学院教授、博士生导师,主要从事执政党建设与国家治理、基层党建与社会治理研究;汪燕,女,武汉大学政治与公共管理学院博士研究生,主要从事基层党建、乡村治理研究(湖北 武汉 430072)。

  内容提要:乡村社会是国家治理的重要场域,乡村治理成效直接影响国家治理现代化的进程。创新乡村治理模式是新时代我国社会治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求。自治、法治、德治相结合的乡村治理模式基于其“整体性”的显著优势而呈现出“乘数效应”,在全国各地快速扩散和推广,取得了优良的治理效能。但在实践过程中,重“三治”轻“结合”、治理的行政化和碎片化、创新实践同质化、参与主体缺乏可持续的动力机制等问题在不同程度上阻碍着乡村社会治理水平的整体跃升。在简约高效的基层管理体制下不断优化“三治”的组合方式和结构性配比,以问题为导向实现“三治结合”乡村治理模式的内生性创新发展,构建长效激励机制以确保多元治理主体的常态化参与,是新时代“三治结合”乡村治理模式的优化路径。

  关 键 词:新时代/乡村治理/“三治结合”/优化路径

  标题注释:基金项目:国家社会科学基金重大项目“推进全面从严治党重大理论和实践问题研究”(19ZDA009)

  近年,乡村治理场域涌现出一批创新性实践,形成了各具特色的乡村社会治理模式。其中,浙江省桐乡市于2013年首创的“三治结合”乡村治理模式效果显著,业已成为乡村治理的“桐乡样板”。在系统总结全国各地“三治结合”乡村治理模式的基础上,党的十九大报告正式提出,要加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”,并将其视为构建基层社会治理新格局的重要内容。构建“三治结合”乡村治理模式既是对长期以来乡村社会治理乏力、民主基础薄弱、治理效能不高等问题的理论反思和直接回应,同时也有效契合了乡村振兴和基层社会治理现代化的现实需要。但是,一种创新性治理模式的正式出场,需要在实践场域中检视其可行性和有效性,而形成一种成熟且定型的治理模式则需要反复试验和渐进调适。在中国特色社会主义新时代的背景下,通过对全国各地“三治结合”乡村治理创新实践的全面梳理,系统总结该模式在实践过程中所遇到的主要问题,并寻求破解其运行困境的优化路径,就成为本文关注的核心。

  一、“三治结合”乡村治理模式的生成逻辑

  在中国传统的乡村治理模式中,特别强调治理者的道德品质及其率先垂范与榜样示范作用,道德教育与伦理教化成为乡村治理的主要工具,德治是传统乡村社会治理模式的核心特质。20世纪80年代以来,村民自治成为乡村治理的基础性制度安排,“乡政村治”成为我国农村社会的基本治理架构。同时,随着社会主义民主法治建设进程的加快,乡村治理的法治化现代化进程带来了社会结构的急剧变迁和社会阶层的快速分化,简单化、单向度的乡村治理模式越来越难以满足亿万农民的权利诉求和利益期待,更难以承载乡村振兴战略对治理有效的要求。创新乡村治理模式成为破解乡村治理困境的可行路径。面对乡村社会多重的矛盾问题和复杂的治理生态,引入自治、法治、德治相结合的乡村治理模式,充分发挥其系统治理、依法治理、综合治理和源头治理的优势是解决乡村“治理失灵”,实现乡村善治的治本之策。

  (一)传统乡村治理模式难以适应新时代乡村治理现代化的要求

  乡村治,天下安。开创充满活力、和谐有序的乡村治理新局面是新时代对乡村治理提出的总体要求。改革开放以来,我国已经从以农为本、以村而治的“乡土中国”转变为乡土变故土、乡村变故乡的“城乡中国”[1]。我国传统乡村治理采用的正式村民自治与非正式乡村德治相结合的模式存在一定的局限性,已难以适应治理现代化的要求。(1)村民自治存在一定的运行困境。农村社会精英和青壮劳力是村民自治的主体力量,但我国有近2.9亿的农民进城务工,“三留守”“空心村”等问题日益突出。农村大量青壮劳力外出务工使村委会换届选举时的村干部人选受到限制,村民自治的效能也因此受到削弱。(2)传统乡村德治的封闭性和守旧性与现代社会的流动性和开放性形成强烈反差。中国传统乡村社会不仅是自然形成的村落共同体,更体现为维系情感和道义的社会共同体和命运共同体,它是以礼俗规约为核心的乡村德治发挥作用的实践场域。人口的流动性使得乡村内生性的规则平衡被打破,乡村德治的权威性失去依托。此外,传统德治中存在一些封建迷信,抑或歧视女性、藐视人权的风俗传统,这些“糟粕”往往成为乡村治理的“绊脚石”。(3)正式的村民自治与非正式的乡村德治难以形成治理合力。传统治理模式中,村民自治多以行政村为治理单元,通过“四个民主”实施乡村治理;乡村德治重在“以德服人”,发挥效用的“熟人社会”更多地指向自然村这一层级,缺乏统筹协调机制的两种治理方式难以形成叠加效应。上述传统治理模式的弊端阻碍了乡村治理现代化的步伐,探索新的治理模式是适应新时代乡村治理内在要求的必然选择。

  (二)“三治结合”乡村治理模式具有显著的内在优势

  自治、法治、德治作为乡村治理的基本方式,发挥着“自治为本、法安天下、德润民心”的功能作用,但同时也存在“法治太‘硬’,德治太‘软’,自治太‘任性’的局限性”[2]。由于单一治理方式存在短板,两两结合的治理方式能够取长补短,但应对复杂多变的治理难题时往往捉襟见肘。“三治结合”乡村治理模式既能优势互补,又能体现协同效应,往往优于单一治理方式或两两结合的治理模式。(1)法治保障和道德约束下的自治是维护农村基层民主权利,实现村庄和谐有序的有效路径。自治作为乡村社会最基本的治理方式,能够有效整合村庄资源,激发村庄主体活力,通过内驱动力破解乡村治理困局。值得注意的是,自治需要法律保障和道德约束,以避免其走向无序和人治。(2)以法为主,以德为辅,德法并重的治理模式体现出了刚柔并济的治理艺术。法治作为“硬约束”,为乡村治理提供法律保障和安定有序的治理环境,为治理主体和对象提供行动指南和行为规范,是实现乡村长治久安的根本保障。针对法律刚性有余、柔性不足的特点以及乡村社会法治建设相对滞后的现实,乡村德治无疑是重要补充。(3)以自治组织为载体,以法治为保障的德治在农村具有广阔的生存空间和持久的生命力。德治作为“软约束”,为乡村治理提供了有力的道德支撑,是实现乡村善治不可或缺的辅助工具。乡村社会历来拥有肥沃的德治土壤,但需要自治组织作为载体以及法治作为保障,否则德治将失去依托,并有可能沦为人治。总体而言,“三治结合”深刻体现了乡村治理创新实践从“零碎性、技术性走向集成化、成熟化”的内生逻辑[3],同时也有助于实现“1+1+1>3”的治理效能最大化。

  (三)“三治结合”乡村治理模式具有现实可行性

  治理模式具备现实可行性是实现治理理论到治理效能转变的关键变量。“三治结合”乡村治理模式在制度支持、主体支持、资源支持三个维度上都具备可操作性。(1)中央政策文件的明确表述和明文规定为“三治结合”乡村治理创新实践提供了基本的制度保障。《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》等一系列政策文件都对“三治结合”乡村治理模式进行了制度安排,为治理创新实践提供了理论依据和制度支持。(2)“以人民为中心”的治理理念提升了治理主体的参与度和满意度。广大农民是参与乡村治理的主力军,“三治结合”乡村治理旨在有效化解农村矛盾纠纷和重大风险,满足不同阶层农民的多元化利益诉求,坚持把保障和改善民生、促进农村和谐稳定作为根本目的,努力构建共建共治共享的乡村治理格局,不断增强农民的获得感、幸福感和安全感。实践证明,“为了人民,依靠人民”的治理理念极大地激发了农民参与治理的积极性和主动性,为乡村治理提供了充分的人力资源保障。(3)较少的物质资本投入和无形的社会资本积淀降低了“三治结合”乡村治理的运行成本。制度创新和实践活动是乡村治理的两大抓手,无论是完善村规民约、创新村民自治制度,还是开展“法律下乡”“评先进树典型”活动,大都是农民民主评议、志愿者义务参与的产物。一系列治理创新举措也都来自草根群众的智慧,此类创新实践只需投入少量物质资本即可启动,而农村自治的传统和丰富的德治资源为乡村治理提供了丰富的无形社会资本。

  乡村治理是随着乡村社会经济发展、结构变迁、阶层分化而不断发展演变的过程。改革开放以来,我国农村结构经历了从封闭到开放、从一元到多元的调整变迁历程,乡村治理也面临由单要素向多要素相结合的高级形式转变的趋势。“三治结合”乡村治理模式实现了治理主体的多元化、治理内容的丰富化、治理方式的复合化,“三合一”模式有助于发挥乡村治理的协同效应和叠加效应。在治理创新实践场域中,依托丰富的治理资源和低廉的运行成本,“三治结合”乡村治理模式具备了出场的必然性和可行性。

  二、践行“三治结合”乡村治理模式面临的主要问题

  浙江省桐乡市首创了“三治结合”乡村治理模式。随后浙江省德清县、象山县等地相继开展了乡村治理创新实践活动,并逐渐形成品牌效应。近年,“三治结合”乡村治理创新实践在全国范围内迅速扩散,广东、山东、江苏、湖北、安徽、陕西、四川、贵州、云南等东中西部省份陆续开展了“三治结合”乡村治理的实践探索。治理创新实践场域主要集中在县(市)、乡镇和行政村三个层级,创新内容主要涉及制度创新、组织创新、活动创新三个方面。首先,注重现有制度完善和寻求制度创新是治理创新实践的一大特色,如浙江省德清县完善了“村务联席会议”制度,山东省安丘市建立了“信访矛盾公开听证”制度等都充分体现了“三治结合”的制度化治理逻辑。其次,通过“参会”(百姓议事会、乡贤参事会等)和“组团”(法律服务团、便民服务团等)的方式夯实治理主体实力是各地的普遍做法。再次,特色鲜明的实践活动,如“国学讲堂”“法律进农村”“家风晾晒”等活动用行动诠释了乡村善治的应有之义。总体而言,全国各地的创新实践探索呈现出了乡村治理的不同面向,“三治结合”通过治理活动—治理工程—治理模式—治理体系的提档升级,最终从自发的乡土实践转变为中央的乡村治理方略,显示出强大的生命力。任何一项创新实践都在摸索中前进,不成熟和不完善在新生事物中更显普遍,“三治结合”在实践中凸显出了一系列问题,客观呈现和理性审视存在的问题是探寻“三治结合”优化路径,提升乡村治理效能的关键环节。

  (一)造成了乡村治理的行政化和碎片化倾向

  我国社会治理体系中的重要一环“政府负责”,可以解读为“政府主导,主体负责”,这是由政府的法定地位、具体职能和组织属性所决定的。在“三治结合”的乡村治理场域,政府的主导地位易造成乡村治理的行政化和碎片化,而这有违乡村自治的精神和整体性治理的理念。(1)乡村治理的行政化。我国乡村治理的行政化倾向由来已久,去行政化是实现乡村自治,体现农民主体地位的必要举措。在“三治结合”过程中,实施网格化管理,实现治理资源特别是人力资源下沉是一些地方常见的做法,由此可能引发的乡村治理行政化问题值得警惕。一方面,网格化治理带有明显的行政化倾向,例如江苏省徐州市贾汪区小吴村以居民小组为服务范围,划分九大片区,并纳入民政、人社、综治、信访、公安等要素,实现了全方位的网格化治理。这一治理模式具有等级制和行政化的特征,多部门的介入则可能使乡村治理陷入国家政权内卷化的泥淖。另一方面,一些地方实施“干部驻村”“送法下乡”的过程,同时也是治理人才下沉的过程,如浙江省桐乡市倡导“微自治”,助推政法干警、交通安全管理员、市场监管员等下基层,以此提升乡村治理能力。这种以政府各职能部门主导的治理模式同样存在乡村治理行政化的隐忧。(2)乡村治理的碎片化。自治、法治、德治的功能定位和发挥作用的领域各不相同,三者在乡村治理实践中往往由多个政府部门主管和负责。通常情况下,由民政部门或组织部门主抓自治;司法部门、法制部门负责法治;宣传部门、教育部门主管德治;其他相关性的零碎事项,如失业人员的再就业培训、消费品价格监管、廉租房申请等关乎民生的事项则分散在社保、发改、住建、财政等多个部门的权责清单中。相应地,“百事服务团”“乡贤参事会”“法律服务团”“道德评议团”等也由归口主管部门各负其责。行政条块分割导致乡村治理体制呈现出“九龙治水”的碎片化特征,进而影响了“三治结合”整体效应的发挥。

  (二)“三治”的形式在场与实质结合的缺位

  自治、法治、德治作为传统的乡村治理方式由来已久,各自发挥的功能作用也被广泛认可,“三治结合”的创新之处在于实现了三者的功能互补和优化组合。有机结合并非三者的简单相加和组合,而应将其视为一个有机整体,体现“乘数效应”[4]。从全国各地的创新实践来看,重“三治”轻“结合”的情况较为普遍。一方面,加大“三治”力度,提升治理效能是各地创新实践的着力点,如湖北省随州市曾都区提出“坚持自治为本,坚守纪律红线;坚持法治为要,筑牢法律底线;坚持德治为领,对标道德高线”。云南省牟定县贯彻“坚持以自治方式激发治理活力;坚持以法治手段维护公平正义;坚持以道德力量纠正失德行为”。陕西省旬阳县提倡“创新‘道德评议’,让村民自治真正落实;做实‘三力联调’,以乡村法治定分止争;推进‘诚、孝、俭、勤、和的五字新风’,把德治教育落地落细”。审视上述案例,分类治理,分别提升是各地的经验做法,但实现“三治”有机结合,乃至深度融合在案例实践中未得到充分呈现,“三治结合”的聚合效应和整体效能也因此难以发挥。“三治结合”的关键不仅要注重“三治”如何“合”的内在逻辑性,更要关注“三治”怎样“融”的有效性[5]。“三治”主体如何协作,功能如何互补,运行机制如何平稳有效是创新实践中亟须解决的一系列问题。目前各地的创新实践缺乏对“三治结合”的体制机制设计和载体创新,也未能运用系统思维对“三治”的组合方式和结构性配比进行探索,而更多的只是从“治理工具箱”中分别提取自治、法治、德治工具对其进行改造升级并加以利用,而非把三种工具进行有机结合,创制出“三合一”的、功能更强大的新型治理工具,此种做法有违“三治结合”的核心要义,也难有高质量的创新突破。

  (三)样板效应下的模式趋同现象突出

  “三治结合”乡村治理创新实践肇始于浙江省桐乡市,如今已发展成为浙江省乡村治理的重要品牌,并被中央政法工作会议定位为新时代枫桥经验的精髓、新时代基层社会治理创新的发展方向。由于“三治结合”的表述具有“充分的包容性和阐释性,利于扩散和演化”[6],桐乡市的治理创新经验在全国范围内迅速扩散,“桐乡样板”的引领作用和示范效应不断被放大。在此过程中,地方治理创新实践同质化现象日趋明显,其中以“会”“团”方式搭建实践操作平台,以“评先进树典型”方式促进德治建设的做法最为普遍。其一,“参会”和“组团”成为治理主体参与实践活动的经典模式。以“参会”为例,广东省河源市源城区、四川省旺苍县、贵州省余庆县等地纷纷成立了“乡贤参事会”,而且人员构成、功能发挥、操作程序基本趋同。从“组团”来看,浙江省桐乡市首创的“百姓参政团”“道德评判团”“百事服务团”具有显著的标杆作用。随后各地纷纷出现了简化版或升级版的“便民服务团”“道德评议团”“法律服务团”等,各地“组团”的初衷与设计理念也表现出明显的趋同性。“参会”和“组团”固然能保障农民共建共治共享的民主权利,但“会”“团”设置应遵循“因事而设”的原则,并充分考虑当地人力资源结构状况,否则很可能导致“会”“团”的空转与低效。其二,“评先进树典型”是各地在德治场域以评促建的惯常手法,名目繁多的评选活动和评选项目能够管窥一斑,如“道德之星”“道德模范”“身边好人”“新时代好少年”“最美家庭”“文明家庭”“五好家庭”“十佳婆媳”“好婆婆”“孝亲敬老好媳妇”“好儿女”等。评选活动是发扬和传承中华美德的有效平台,但普遍的、多轮次的评选活动往往会出现边际效用递减的弊端。总体而言,趋同化的治理结构和策略能够从样板案例和典型经验中汲取有效成分,增强本地乡村治理的效能,但是每个样板案例都有其独特的生成背景,遵循一套自成体系的运作逻辑,并嵌入于特定的实践场域。各地的治理创新实践在借鉴典型经验的过程中若脱嵌于本地实际,片面追求“形似”而未达到“神似”,则可能出现“水土不服”的窘境。

  (四)缺乏对参与主体的长效激励机制

  乡村治理是一项长期而艰巨的系统工程,只要乡村社会存续,“三农”问题存在,乡村治理就没有完成时。“三治结合”乡村治理模式因其充分发挥了“三治”的聚合效应,治理效果显著而被各地推而广之。地方政府推介,新闻媒体报道,专家学者研究,当下的“三治结合”乡村治理实践呈现出一幅欣欣向荣的图景。“三治热”背后的“冷思考”在于:自治的核心是“自我管理”,法治的关键是“约束限制”,德治的要义是“价值引导”,这也意味着发挥“三治”效能主要依靠参与主体,特别是农民的自觉性、主动性和积极性。从某种程度来看,主体自觉行动成了乡村治理的元问题[7]。一定时期内,通过对参与主体的“赋权”“增能”和有效动员,能够激发他们的参与热情,但这种热情并不持久,有学者在对浙江省桐乡市当地群众的访谈中发现,“部分民众存在参与意识不足的现实问题”[8]。这一问题的成因可以作如下解析:市场经济条件下,多数人遵循利益最大化的行动逻辑,无偿参与、无私奉献、道德标榜等方式很难确保参与主体持续高涨的热情。此外,乡村治理以提供农村公共服务和公共产品为抓手,治理效能惠及村庄全体成员,这一特性可能出现“搭便车”的现象,进而消解参与主体的积极性。解决这一问题的现实举措是建立长效激励机制,就目前情形而言,各地开展的“三治结合”乡村治理实践侧重对参与主体的资格、内容、途径、程序等做出规定,而鲜少建立起长效激励机制。诚然,各地在德治场域开展的“评先进树典型”活动具有一定的激励作用,但主要属于精神激励,且受表彰的人数有限。如何建立长效激励机制,为参与主体提供持久动力支持是摆在乡村治理领导者和组织者面前的一个现实问题。

  “三治结合”乡村治理创新实践在全国各地的广泛扩散体现出该模式的可持续性和有效性。值得注意的是,每一种成熟、稳定的治理模式都需要在实践场域中反复检验和渐进调试,“三治结合”模式的探索历程只有短短七年左右的时间,其间难免出现诸多实践困境。其中,如何实现“三治”在内容和方法上的有机结合是需要解决的首要问题。此外,创新实践中“有创无新”的尴尬,参与主体后劲不足的困扰也值得反思。妥善解决上述问题既是完善“三治结合”模式的需要,也是实现治理有效的内在要求。

  三、新时代“三治结合”乡村治理模式的优化路径

  优化“三治结合”乡村治理模式,提高治理效能,满足农民多元化的治理需求是新时代背景下乡村治理工作的主要内容和中心环节。在对治理创新实践推进过程中发现的问题进行有效诊断的基础上,有必要对症下药,精准施策。“合而不同”是优化路径所应遵循的基本原则:“合”即有机结合之义,“三治结合”的重点、难点和落脚点在“结合”二字上,运用整体性思维和科学化手段实现从治理内容到治理手段的全方位结合是其关键所在;“不同”即针对形态各异的村庄类型和当地实际,实施差异化的治理。唯此,“三治结合”治理优势才能得到最大限度的展现。

  (一)建立简约高效的基层管理体制

  简约高效、运转协调的基层管理体制能为乡村治理提供坚实可靠的体制机制保障。“三治结合”是一个有机整体,必须运用整体性思维和系统论观点对基层管理体制进行设计安排,如果“各种治理要素都独自发挥作用,则难以形成合力,从而使治理成效大打折扣”[9]。党建引领和政府统筹能够确保“三治”工作的统一领导和协同推进,从而达到总体性治理的效果。(1)党建引领乡村治理是新时代加强和完善党的领导的内在要求,同时也是实现乡村治理有效的重要政治保障。中国共产党在乡村治理中起着总揽全局,协调各方的领导核心作用,农村基层党组织具有“覆盖广泛、渗透有力、适应性强”的特点[10],在协调复杂利益关系和发动群众投身乡村治理等方面发挥着战斗堡垒的作用。新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》指出,要加强基层干部队伍、领导班子以及党员队伍建设,特别强调要加强农村党支部建设。“三治结合”乡村治理创新实践经典案例中,党建引领既是显著标志,也是案例成功的关键。四川省旺苍县通过“头雁领航”行动和“先锋工程”行动,贵州省余庆县通过“乡村振兴党旗红”行动,山东省安丘市通过“村级党组织评星定级制”和“农村党员积分管理制”等举措大力整顿软弱涣散党支部和后进党员,极大地增强了农村基层党组织在乡村治理中的领导力。(2)厘清基层政府与乡村社会的边界,建立科学规范的权责清单是避免乡村治理行政化的策略之选。基层政府是乡村治理的责任主体,负有统筹、指导、监督等职能;村级组织及村民是乡村自治的实施主体,享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。根据地方政府组织法的规定,明确基层政府的边界和权责清单,实现从全能型政府向有限政府的转变;根据《村民委员会组织法》的规定,贯彻落实基层政府与村民委员会的指导关系而非领导关系,明确村民自治的边界和范围,确保乡村自治的真实性和有效性。(3)设立专门政府机构统领“三治”工作是解决乡村治理碎片化的可行举措。落实到具体做法上,有学者提出可以在乡村振兴领导小组下设立“三治结合”推进乡村治理工作组,建立跨部门季度联席会议制度[11]。由于乡村振兴战略具有明确的时间表,而乡村治理具有恒常性的特征,或可借鉴现有“农业农村工作办公室”的设置,成立诸如“乡村治理工作办公室”的常设性机构,把原本分散于各政府部门中的有关乡村治理职能全部划归同一部门,由该部门全面负责“三治结合”乡村治理中的资源整合、政策规划、协调推进、监督评估等具体事宜,而其他相应的职能部门“可视为子系统,并将其在‘三治结合’乡村治理体系中协同运作”[12]。通过创新和完善基层管理体制,“三治结合”乡村治理有望实现从行政化到自治化,从碎片化到整体性,从单一效能提升到综合效能显现的深刻变革。

  (二)明确“三治”的组合方式与结构性配比

  有机结合,乃至深度融合是“三治结合”乡村治理模式的应有之义,也是其精髓所在。实现“三治结合”并非随机结合,也非平均发力,而应根据现有的治理资源和治理困境确定恰当的组合方式和结构性配比,以达到最佳治理状态。首先,依据村庄类型,明确“三治”的组合方式。各地村庄的情况千差万别,若从一般意义上探讨“三治结合”则有违科学性原则,可行之举是区分不同的村庄类型,分类施策。有学者提出中国农村可划分为传统农村和城市化了的农村,针对传统农村德治强、法治弱的特点,应加强法治建设;针对城市化了的农村法治强、德治弱的特点,则应以德治建设为重[13]。在对中国农村进行二元划分的基础上,有必要对村庄类型和特点进行细分。东中西部的村庄、城乡接合部的村庄、少数民族聚居区的村庄、边境地区的村庄等根据其特点和条件可以呈现不同的“三治”组合方式,如“弱法+重德+自治”组合式、“重法+弱德+自治”组合式、“弱法+弱德+强自治”组合式等[14]。根据不同的组合方式,实现自治、法治、德治的优化配置是提升“三治”效能的重要举措。其次,因事而异,确定“三治”的结构性配比。乡村治理涉及治安维稳、民生改善、经济发展等众多问题。针对特定问题,在“自治+法治+德治”框架内,科学设置“三治”权重,做到有主有辅、主次分明,例如针对村务及民族宗教等事务,采取自治为主、法治和德治为辅的治理方式能够确保农民在法律框架内和道德约束下行使当家做主的权利;在打击黑恶势力、维护乡村秩序方面,以暴力为后盾,具有强制性的法治是首选的治理方式,而农民参与治安防控体系的自治,以及说服教育的德治是必要的辅助手段;对于规劝吸毒、赌博、传销等类人员回归社会和家庭方面,以“晓之以理动之以情”的德治手段为主,辅以具有威慑力的法治手段和具有主体自觉的自治手段,能够起到理想的治理效果。如上,合理确定“三治”的结构性配比是实现精细化治理的关键所在。

  (三)因地制宜确定“三治”的具体实现路径

  乡村社会构成了一个独立的治理空间,为众多的村庄型构了各具特色的治理单元。村庄有其独特的生成逻辑和历史脉络,地理空间和经济社会结构也各具特色。有效的乡村治理,“必然要求尊重各地的客观情况,实施差异化的治理,乡村发展才能具有自主性”[15]。从实践层面来看,以问题为导向,以资源为依托是实现差异化治理的关键环节。一方面,依据村庄面临的问题确定“三治结合”乡村治理的工作重点。问题诊断是治理实践的逻辑起点,也是治理有效的保障,以江苏省徐州市贾汪区为例,该区作为传统煤矿区,面临资源枯竭、环境污染的困境。面对现实,贾汪区实施的乡村治理顺应全区转型发展的需要,最终实现了从“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的转变。管窥一斑,样态各异的村庄面临的治理问题各不相同:“空心村”面临治理主体缺位的问题;“城中村”广受社会治安、环境卫生等问题困扰;民族村寨主要聚焦民族团结和社会发展问题;古村落则需要妥善处理古迹保护与文物资源开发的问题;等等。问题导向下的乡村治理以精准施策和靶向发力为标志,能够有效增强治理的精准度和科学性。另一方面,以治理资源为依托,为“三治结合”乡村治理提供动力支撑。无论是有形的物质资源,还是无形的文化资源都可以成为治理资源的有机组成部分。各地的资源禀赋和历史文化条件各不相同,对治理资源的开发利用也应做到因地制宜、顺势而为。其中,资源的可获得性是首要考虑的问题。湖北省随州市曾都区针对村干部实施的“提高保障水平,提升服务质量,健全管理服务机制,健全考核奖惩机制”的“双提双健”工程得以顺利推进的前提是区级财政每年列出550万元专项资金用于村(社区)干部的工作报酬,而对于贫困乡镇和村庄而言这一工程不具备现实可行性;广东省河源市源城区以当地革命烈士的红色遗迹、红色事迹为核心,建设革命教育基地,开展德治教育,其标志性的红色文化和红色资源具有稀缺性和地域性特征,并非其他村庄可以复制和利用。当然,其他地区可资利用的,与治理需求相契合的人力资源、自然生态、文化传统等资源亦可成为打造治理品牌、提升治理效能的重要保障。

  (四)多措并举实现对参与主体的长效激励

  农民是“三治结合”乡村治理最重要的参与主体,其参与程度与治理有效的实现程度密切相关。建立长效激励机制是维持农民参与热情,确保治理主体不缺位的必要之举。激励机制发挥作用的原理在于通过满足人的多元化需求来调动人的积极性和主动性。根据马斯洛的需要层次理论,人具有物质和精神的双重需要,相应地,对人的激励也应体现物质激励和精神激励并重的原则。具体到乡村治理的实践场域,可以考虑从个体、农户、村庄三个向度创新激励机制,以实现农民的长效参与。首先,个体层面“参与积分”的激励机制值得构思与实践。在消费市场上,参与积分兑换商品是商家回馈顾客的惯常做法。这一策略也可创新性地用于调动农民参与治理的积极性,可供参考的做法是农民无论是参与“百姓参政团”“道德评判团”还是“百事服务团”,每次参与都可以按照一定权重获取相应积分,达到规定积分即可兑换相应的物质奖品。当然,此举能够落地的前提条件是当地政府、慈善组织或慈善人士能够提供一定的资金支持。其次,农户层面“精神激励触发物质激励”的举措具有创新性和可行性。在此方面,浙江省德清县推行“道德信贷工程”的做法值得借鉴,该县实行“文明家庭”和“道德信贷”联姻,对获得“文明家庭”称号的农户在贷款利率、额度、流程等方面给予政策倾斜。这一做法延长了评选先进的活动链条,增进了文明家庭的“隐性”社会资本和“显性”物质实惠,并为金融信贷营造了良好的诚信环境,实现了“双赢”的局面。再次,村庄层面“治理与发展互促”的理念有助于实现村庄的可持续发展。以红色资源为例,集革命烈士纪念馆、烈士故居、红色文化长廊等于一体的红色革命教育基地是开展德治的有力阵地,以此为依托,开展红色旅游和红色文化体验活动,既能促进村集体经济壮大,又能带动周边农民发展乡村旅游。此外,在乡村振兴背景下,把环境治理、生态保护、绿色发展进行有机结合,实现治理与发展的良性互动,为农民打造宜居环境和创收渠道,增进他们的幸福感和满足感,不失为激励农民参与乡村治理的长效之策。

  乡村治理创新实践中凸显出的主要问题映射出“三治结合”模式的不足之处,同时也为寻求该模式的优化路径提供了线索和依据。在整体性治理理念的指导下,构建党建引领、政府统筹的基层管理体制是实现从碎片化治理到系统化治理的关键。以科学性为原则,确定“三治”的组合方式和结构性配比;以问题为导向,实施差异化治理;以多重激励为手段,持续激发农民的参与动能。通过破解乡村治理创新的实践困境,不断优化和渐进调试“三治结合”模式,能够有效满足人们对新时代乡村善治的期待和要求。

  四、基本结论

  乡村是最基本的治理单元,乡村治理成效事关乡村社会的发展、繁荣和稳定。创新乡村治理模式对破解乡村治理困境,推进乡村振兴战略,实现乡村治理现代化具有重要意义。自治、法治、德治相结合的乡村治理模式由于具备主体多元化、内容丰富化、方式多样化、行动协调化的特点而能够使乡村治理呈现整体效能和叠加效应。肇始于浙江省桐乡市的“三治结合”乡村治理创新实践由于具备有效性、可持续性和可复制性的特点而在全国范围内迅速扩散。各地创新实践在取得成效的同时,凸现出来的现实问题也值得审视和反思。“三治”平行发力而非形成合力是创新实践中遭遇的主要困境,“桐乡模式”的机械移植造成了治理模式的雷同化,保持参与主体的持续热情也是亟待解决的问题。针对上述问题,各地在推进治理创新实践中不应拘泥于某种形式化的“模板”,而应实施差异化的治理策略。在治理主体方面,体现农民的主体性地位,运用恰当的激励机制充分调动其积极性、主动性和创造性;在治理内容方面,以问题为导向,以实现村庄秩序和社会发展为依归;在治理方式上,以资源为依托,选择适宜的“三治”组合方式以实现治理效能最大化。通过实践反思,不断增强“三治结合”乡村治理模式的适应性和有效性,为实现新时代乡村治理有效的目标奠定坚实的基础。

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作者简介

姓名:唐皇凤 汪燕 工作单位:武汉大学马克思主义学院

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