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价值、权威与制度:党的执政方式的建构逻辑与路径构成
2020年10月26日 14:43 来源:《学习与探索》2020年第8期 作者:李宸 方雷 字号
2020年10月26日 14:43
来源:《学习与探索》2020年第8期 作者:李宸 方雷

内容摘要:

关键词:

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  摘要:党的执政方式是指党通过政权建制全面领导国家和社会的路径总称。对党的执政方式的学理阐释,不仅包括对政党、政权建制以及联结路径等构成性要素的建构,而且需要将这些要素置于党的领导的视域之下,只有在与党的领导的密切联系中,各种构成性要素才能获得一种指向明确的实质性意义,即党通过价值性引领、权威性贯彻与制度性嵌入等三重联结路径,将执政方式的政权建制置于党的领导之下。

  关键词:中国共产党;执政方式;政权建制;价值性引领;权威性贯彻;制度性嵌入

  基金项目:国家社会科学基金专项重大课题“坚持和加强党全面领导的实现方式研究”(18VSJ011);山东省社会科学基金重大委托课题“中国共产党执行力研究”(SDQDSKL36)

  作者简介:

  李 宸 1991年生,山西侯马人,山东大学政治学与公共管理学院博士研究生,主要从事党的领导与国家治理、传统中国政治研究。参与国家级和省部级各类课题多项,先后在CSSCI来源期刊发表学术论文5篇。

  方 雷 1966年生,安徽亳州人,法学博士,山东大学特聘教授、人文社科青岛研究院院长、政治学与公共管理学院和马克思主义学院教授、博士生导师。先后被评为教育部“新世纪优秀人才”、国务院政府特殊津贴专家、宝钢优秀教师;首批入选中组部全国干部教育师资库专家;获山东省有突出贡献的中青年专家、山东省高端智库首批岗位专家等荣誉称号;兼任教育部政治学类专业教学指导委员会委员、中国政治学会常务理事兼副秘书长。主要从事政治学理论与方法、政党政治与地方治理等领域的学术研究。先后主持5项国家社科基金项目,在《马克思主义研究》《文史哲》《人民日报》等报刊发表学术论文80余篇、时评20余篇;撰写学术著作7部。

  坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的首要内容,就是“必须坚持党政军民学、东西南北中,党是领导一切的,坚决维护党中央权威,健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。中华人民共和国成立迄今,人民政权的现代性变革始终伴随着中国共产党作为唯一执政党领导国家政权的创制与完善以及社会主义道路的探索与实践。这一历史进程反映出党与政权建制之间始终维持着一种稳定的整体性关联,即党的执政方式是党与政权建制之间具体化的联结路径。以党的全面领导深入阐释党的执政方式的内在路径,不仅是新时代坚持和完善党的领导制度体系,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的重大任务,而且超越了执政方式本身,蕴含着一种通达中国政治本质层面的理论进路。

  一 坚持和实现党的领导:党的执政方式的建构逻辑

  较之于执政党的政治定位,党的领导处于现代中国政治场域中更为本质的层面,政治生活中的一切政治关系、行为与过程的发生,都与党的领导保持着密切的相关性。习近平曾明确指出:“党要善于通过国家政权机关实施对国家和社会的领导。”这一权威表述从两方面规定着党的执政方式:党的领导将国家与社会共同纳入党的执政视野,扩展了政党执政过程的政治边界,几乎所有具有政治意义与制度化特征的政权建制都可以归入执政对象范畴,联结党与政权建制的具体路径构成了党的执政方式的基本形式;同时,以坚持和实现党的全面领导为政治依归,超越了执政党执政方式的一般路径构成,将党与政权建制之间的联结路径引入执政方式的领域之内。因此,唯有充分融入党的领导的深刻意蕴中,才能形成对党的执政方式独特性的学理阐释。

  直接来说,党的执政方式的概念内涵,就是党通过政权建制全面领导国家和社会的内在路径的总称。然而,对党的执政方式的学理阐释,不仅仅包括对政党、政权建制以及联结路径等构成性要素的形式化表达,更要将这种形式建构放在党的领导的视域之下,才能获得一种指向明确的实质意义。党的领导与西方政党政治之间的根本差异,就在于党本身持有一种实现共产主义的使命自觉,这种使命自觉彰显了对以竞争执政资格为目标的政党政治模式的超越。

  第一,工具论视域下的功能型政党及其执政。功能型政党产生于现代西方政治的民主化进程中,伴随着西方民主政治的发展,国家与社会的内生性演进逐渐达到较为成熟的结构化状态,在国家与社会的相对分化中共同体内部呈现出相对稳定的制度形态,这种具有制度规定的结构性分化为政党以及政党政治的出现提供了可能。政党在对业已稳固的政治规范、民主程序以及组织架构的制度性依赖中,嵌入于国家与社会之间,作为一种中介结构而取得了沟通国家与社会的功能性定位,“国家—政党—社会”构成了民主政治的西式图式。这种功能型政党是在一种工具论视域下被定位的,即民众以自身的主体性为基石,重新发现和审视每一政治事务的实在性及其价值,政党必须基于民众的多数同意而成为执政党,执政资格竞争形成了执政党与在野党之间的对立。因此,执政党与在野党本身都是在民主政治的制度框架中萌发的,政党执政过程的边界基本停留在相对正式的政权机关之中或者与国家和社会之间界限相重合之处,利益性引导、政策性输入以及程序性聚合构成了一般意义上执政党的执政方式。

  第二,目的论视域下的使命型政党及其领导。与西方政党政治视野下执政党和在野党的对立相殊异,中国的执政党与参政党都未将执政资格作为竞争性目标,参政党是以认同党的领导与长期执政地位为基本立场而参与政权的,其本身就未曾将掌握国家政权视作内在的政治动机。因此,中国的政党政治格局并不存在执政党与参政党的政治对立。与执政党相对应的,其实是革命党。革命党与执政党之间的对立,是一种根据先后出现的时间序列而发生于历史进程中的阶段性对立,革命党在对旧政权的反抗中,本身就已经包含着创建和执掌新政权的政治目标,革命党向执政党的政治转换是党随着政治主题的阶段性转移,主动进行适应性变革的结果,革命与执政作为党的领导赖以实现的差异化过程,共同统一于党的领导之下。党的领导建立在使命自觉的正当性基础上:人民群众接受党的感召而自发认同和服从党的领导;党通过对马克思主义的学习与本土化演绎,将包含于历史法则与终极目的之中的规定性视作正确的历史使命,对这种历史使命的自觉承担就将党与人民群众在领导与被领导中的关系予以一体化了。作为直接与人民群众广泛结合的最高政治领导力量,党的领导是在“党—国家”与“党—社会”的双重政治进路上同时展开的,“党—国家”“党—社会”与“国家—社会”的三维体系共同构成了中国政治的基本图式。

  这种同时面向国家与社会的全面领导进路,突破了西方语境中国家与社会之间的结构化界限,将政治的边界扩展到更为日常的生活层面,人民政权的建制化随着对党的领导的依赖而被赋予了一种指向广泛的执政方式。在党成为全局性的执政党之前,就已经通过与人民群众的直接联系,先于人民政权具备了相对独立的政治基础:由党的历史使命所凝练的价值理念、由人民群众对价值规范的认同所树立的政治权威,以及党领导人民群众武装革命所形成的组织体系。因此,党成为政权建制赖以生成与运作的规范来源、权威内核以及组织中轴,政权建制就在对党的领导的历史性依赖中,转变为党通过执掌国家政权、领导人民群众实现使命性规定的制度载体。其中,党的领导从日常生活的层面贯穿于人民群众之中,为日常生活注入了一种与政治场域保持深刻联系的政治意义,并以制度化的方式纳入党的执政过程中,从而扩展了政权建制的存在范围,使之在作为党的执政对象的意义上,超过了一般的常规化设置,而被引入一种具有政治形式的广义范畴内。

  尽管政权建制的制度化特征为实现党的领导提供了合理化空间,但政权建制是在对党的领导的历史性依赖中获得了一种外延广泛的政治形式,党的领导从内在的价值理念、政治权威与组织体系等多重维度,使党与政治形式的政权建制之间的具体联结通过组织性引领、权威性贯彻与制度性嵌入等三重路径,最终达成一种以党中央权威与集中统一领导为形式的整体性关联,并成了党的执政方式的联结路径:一是与党的思想领导相一致的价值性引领。价值性引领是将对党的价值理念的自觉认同扩散到政权建制之中,形成以党的价值理念引领体制内的立场选择与规范遵循的执政方式,这种执政方式由理念创新、先锋模范与思想教育等具体进路组成;二是与党的政治领导相一致的权威性贯彻。权威性贯彻是将党中央的路线、方针、政策贯彻到政权建制的运行过程中,在政权建制之内维护和巩固党中央权威和集中统一领导的执政方式,这种执政方式由顶层设计、多元协商与政治动员等实现路径组成;三是与党的组织领导相一致的制度性嵌入。制度性嵌入是将党的组织以制度化方式嵌入政权建制内,实现党管干部与党管决策的执政方式,这种执政方式由党委领导、组织内嵌与归口管理等推进形式组成。

  二 价值性引领的自觉调适与具体进路

  价值性引领是在思想层面将党的领导与政权建制相联结的执政方式,这一联结路径是直接从党的领导的正当性基础向外扩展而出的:党的领导的正当性建基于对历史运动与必然趋势的规律化解释之上,这种规律化解释被融入党的价值理念之中,为党对人民立场的确立与对政治规范的遵循提供了基本原则;在党的价值理念的观照下,政权建制不仅是由一系列政治程序与规则体系组成的形式化内容,而且被赋予了一种与历史必然的终极目的的关联性。政权建制从这种必然性联系中获得了一种超越当下的积极意义,进而被包含于历史运动的实质性趋向之中。

  价值性引领的执政方式区别于西方政党的利益性引导,这种区别包含着中西政治的根本性差异:现代西方政治的发生与运行植根于利益性政治的维度之中,在特定的政治程序与规则约束中,西方政党就以利益性引导为首要的执政方式,运用交易、协商、奖励、惩戒等手段,通过利益的所得与所失引导政权建制的运作;中国的规范性政治则将政治的本质融入实现共产主义的历史进程中,党对这一终极目的的确定建立在对历史进程的规律化解释之上,党的价值理念的形成就植根于这种必然而应然的意义之上。因此,在规范性政治的场域中,党的领导的正当性基础的构筑依赖于党的价值理念本身的正确性,党的执政方式就是通过党的价值性引领,将党的正确价值理念转变为政权建制的内部共识与意识形态,实现体制内成员对党的价值理念的自觉认同与践行。因此,价值性引领在党与政权建制的联结路径中处于奠基性的首要位置。

  中国共产党在70余年的执政过程中,将理念创新、先锋模范与思想教育作为实施党的价值性引领的具体进路,一般来说,党通过由内向外的主动示范与耐心教化,充分激发人民群众对党的领导的认同与服从。改革开放以来,党的价值性引领与中国特色社会主义政治建设实践相结合,创造了邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想等一系列新思想新理念,将党的领导提升到全新的精神境界。特别是进入新时代之后,以习近平同志为核心的党中央高度重视宣传思想工作,“把统一思想、凝聚力量作为宣传思想工作的中心环节”,开创了价值性引领的新局面。

  第一,理念创新。毛泽东在全中国解放之初就告诫全党,夺取全国胜利,这只是万里长征走完了第一步,在转变为执政党后,中国共产党必须按照马克思主义世界观与方法论的指导,根据政治目标与执政环境的变化,推进党的理念创新,进行自我革命式的适应性变革,这是党的价值理念随着政治形势变化而不断坚持正确方向的保障,是党的价值性引领的前提。同时,与利益性政治的执政党选举机制相对应,以理念创新推动党的自我革命,是在规范性政治场域中巩固党的领导的正当性基础的内在机制。尽管在中华人民共和国成立后的相当长时期内,党的理念创新曾受到苏联模式和观念的掣肘以及执政经验匮乏的牵制,以至于革命党的思维定势对党的理念创新造成过僵硬化、单一化、陈旧化的影响,但党的理念创新依然取得了丰硕的理论成果:在宏观层面,党的理念创新解答了社会主义国家性质与政权建设、中国特色社会主义政治改革与发展、国家治理体系与治理能力现代化等一系列根本问题;在微观层面,党的理念创新解决了体制内的官僚主义作风、脱离群众路线、生活腐化堕落、资产阶级观念泛起等威胁党长期执政与国家长治久安的现实问题。进入新时代之后,社会主要矛盾与国内外形势发生重大变化,面对执政的“四大危险”“四大考验”和“四风”问题,党中央积极发挥习近平新时代中国特色社会主义思想的引领作用,致力于“建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态”,推动国家治理体系和治理能力的现代化。

  第二,先锋模范。先锋模范的核心是发挥党的领导干部对普通党员与一般体制内成员的带头作用,“把这部分人抓好了, 能够在全党作出表率, 很多事情就好办了”。事实上,与西方利益性政治中的代理人代表或代议式代表相区别,较之于普通党员与群众,党的领导干部能够对党的先进价值理念更积极学习、更深刻领悟、更主动贯彻,因而能够保持一种相对意义上的优先性。领导干部的先锋模范主要从两方面展开:一方面是道德性示范,即体制内党的领导干部遵循着远超于一般严格程度的道德规范,“各级领导干部要切实从理念、德行、用权和自律等方面严格要求自己,以身作则、率先垂范”,普通党员与一般体制内成员在私属领域的日常生活中要作道德榜样,因此,领导干部的道德水准超越了纯粹的私属领域,关系到党的全面领导的实现与执政地位的巩固。另一方面是政治性示范,即体制内党的领导干部带头严格贯彻执行宪法法律、党的决策、国家政策、政治规矩等。在计划经济时期,党就曾长期通过树立、宣传道德与政治的榜样,在政权建制内部有效培育出自觉保持廉洁性与纪律性的良好风气,提高了体制内成员的道德素养与政治忠诚。十八大以来,党中央抓住关键少数,推动全面从严治党,高度重视领导干部的党性教育与作风建设,为领导干部的政治生活划出规矩红线,提升领导干部的自觉意识,鼓励领导干部发挥带头作用。

  第三,思想教育。毛泽东曾经指出,党在执政过程中“不是要一天到晚当作口号去高喊,也不是盛气凌人地要人家服从我们,而是以党的正确政策和自己的模范工作,说服和教育党外人士,使他们愿意接受我们的建议”。因此,对体制内成员的思想教育是建立在党的理念创新与先锋模范的基础上的。党的价值性引领并非是将体制内成员作为贯彻党的意志的工具而予以对象化处理的,即并非是将党外人士置于一种无意识或可以被意志灌输的被动境地,而是充分尊重体制内成员的自主性,通过正确的思想教育,使之能够保持正确领悟和践行党的价值理念的自主意识,在高度的主体自觉中保持对党的领导的认同。然而,在社会主义建设的一段时期内,部分领导干部未能真正掌握思想教育的工作方法,在对体制内成员的思想教育中采取了一种对待阶级敌人的立场,从而单纯放大了“团结—斗争—再团结”的工作方针中斗争的一面,将背景审查、政治恐吓与暴力强制等手段运用到思想教育之中,压缩了社会主义民主参与的政治空间。改革开放之后,党中央迅速纠正了过去思想教育工作中的错误做法,特别是十八大以来,党中央提出“意识形态工作是党的一项极端重要的工作”,必须“把意识形态工作与各个领域的行政管理、业务管理、社会管理紧密结合起来,切实形成党委统一领导、党政齐抓共管、宣传部门组织协调、社会各条战线积极配合的工作格局”。

  三 权威性贯彻的集中统一与实现路径

  党的政治权威是在党的价值理念的正确性不断被历史检验与证明的实践过程中实现的:党对马克思主义价值理念的内化与遵循,在程度与时间的意义上均超越和领先于一般团体与党派组织,党的组织的先进性与纯洁性就来自于对马克思主义的内在信仰与严格恪守,党则从正确价值理念与党的组织的高度契合中获得了一种政治权威,党的政治权威的现实化,就在于党能够在革命、建设与改革的历史进程中始终保持组织的先进性与纯洁性。因此,相对于政权建制而言,党的政治权威就保持着一种植根于组织本身与历史实践之中的独立性。这就在党的价值性引领的基础上,进一步引申出作为党的执政方式的权威性贯彻。

  权威性贯彻的执政方式在民主集中制的党内组织原则下,具有一种特指党中央权威和集中统一领导的主体性意涵。“没有权威,就不可能有任何的一致行动”,党内的组织序列首先是以一种科层化的形式呈现出来的,党的政治权威最直接地体现为党中央的权威,党的组织在党中央的集中统一领导下,获得了整体性的一致行动能力;同时,党内的科层结构是以民主程序为基础逐级组织起来的,先进性与纯洁性构成了党内层级递进的根本标准,特定层级的成员组成,应当在先进性与纯洁性的意义上,更加能够对广大党员做出表率与示范。扩而言之,党中央必须既是与马克思主义结合最紧密的最先进部分,又是从思想与行为上坚持这种价值理念最严格的最纯洁部分。权威性贯彻的执政方式就是将党中央的权威贯彻到政权建制当中,在政治层面将党的领导与政权建制联结起来。

  这种政治性的联结路径与西方政党的执政方式有着本质区别。西方的利益性政治以主体化的人为基本单位,人本身被认为是最有能力与权利对自我利益进行正确判断与处理的权威,是利益性政治赖以发生与运作的正当性所在。人基于政党的政策议程设置对自我利益的效用而形成政党认同,这就从作为权威的主体维度构成了指向政党的一种形式化的所谓合法性,政党执政的合法性就建基于主体认同的形式之上。因此,当西方政治的现实图景被裂解于利益差异化以及由此而生的民众团体化的分割之中时,政党并未包含对某种正确真理予以表达的权威性,反而是在团体间的利益竞争与博弈中,通过与特定的占优利益或利益的均衡状态相结合,形成政策偏好,以此有序推进利益诉求的政策转化,从而呈现出一种对于主体的功能意义,尽可能避免共同体暴露于团体间持续冲突的解体风险之下,从而维系国家—政党—社会的共同体结构的稳定与完整。

  在中国语境中,政治是从向历史必然的终极目的趋近中确立起内在的规范性意蕴的。党的政治权威不仅在形式意义上得到人民群众的认同,而且这种认同依赖于党的价值理念能够正确揭示历史进程及其终极目的,党的价值理念对这种正确性的包含,使党的领导具有一种区别于纯粹合法性的相对独立的正当性基础,党的组织依赖于正确的价值理念而被认同为政治权威,这一被普遍认同的政治权威就植根于内在的正确性。一方面,党将历史必然的终极目的建立于正确的规律化解释之上,使之成为现实可期的前景;另一方面,党将这种终极目的的现实关怀从狭隘的、眼前的、表面的利益分化中解放出来,转移到对人民群众生活与发展的最广大、最长远、最深刻的根本改善上,以人民群众的根本利益充实抽象化的终极目的。这种根本利益的正确所在唯有通过党的领导方才能够为人民群众所察觉与接受,从而呈现出党的政治权威,党中央作为党内最先进、最纯洁的部分,是最能代表人民群众根本利益的,具有政治意义上的最高权威。因此,必须通过党中央的集中统一领导,使政权建制摆脱具体的利益桎梏、派系对立以及流行意见等片面制约,始终行进在由党中央设定的中国特色社会主义道路上。

  在政权建制内部党中央的权威和集中统一领导构成了党的权威性贯彻的一元化取向。政权建制内部的一元化巩固,以对根本利益的合理化预设为前提:党中央的一元化权威植根于根本利益的同一性基础上,具有同一性的根本利益不仅包含着全体人民群众,而且设定着人民群众的利益在根本层面上的一致性,这种关于根本利益预设的合理性则通过将根本利益寓于终极目的之中而确定。其实,一元化取向在革命时期已有所发端:“党是领导一切其他组织,如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化,应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。”然而,在党的70余年执政过程中,权威性贯彻的执政方式曾面临着一种由于逻辑倒置而引发的异化风险:党的各级领导干部的权威建立于本身的先进性与纯洁性基础上,由此构筑党内的层级递进标准与序列,但在特定时期的某些地方,权威的权力化却被翻转为权力的权威化,即个别领导干部基于所处层级本身而无条件取得了一种绝对正确的权威性;由权力界定的权威反过来成为个别领导干部或组织的权力过度增长的支点,导致一元化被异化为集权化。尽管这种执政方式总体维护了政治局面的长期稳定与统一,使党中央可以充分指挥和调动体制内的资源与力量,集中投入革命、建设和改革的伟大事业中,但在全面深化改革的关键时期,党的权威性贯彻最根本的纲领就是坚决贯彻“两个维护”,这对突破体制内固化的利益藩篱和关系网络、深化党和国家机构改革、推动国家治理体系和治理能力现代化具有特殊意义。具体而言,党的权威性贯彻是沿着以下三条实现路径展开的。

  第一,党中央的顶层设计。习近平指出:“必须加强顶层设计、整体谋划,增强各项改革的关联性、系统性、协同性。”顶层设计是党中央在不断继承与创新指导思想的基础上,根据内外形势与执政目标的转变,以一种全局性、协同性与前瞻性视角对社会主义建设与发展的任务要求、推进路径、具体举措、机制保障等进行的总体布局与战略部署。执政70余年以来,党中央的顶层设计发生了从社会主义建设到改革开放、从改革开放到新时代全面建设社会主义现代化强国两次历史性飞跃。总体而言,党中央的顶层设计,一方面通过高效有序的结构化安排,避免了体制内的碎片化与盲目化,具有克服内部离散性的积极意义;另一方面通过统一调动、协调全部可能的资源,集中力量加快社会主义建设与发展,从而有效应对外部赶超压力。尤其随着改革开放事业逐渐转入攻坚期与深水区,40余年“摸着石头过河”所积累的深层问题正以系统化的态势集中爆发出来,区域性、临时性、有限性的渐进探索必须与党中央的顶层设计相结合,在“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局的整体筹划中,推动国家治理现代化,完善中国特色社会主义制度。

  第二,强大的政治动员能力。政治动员是从革命时期延续至今,直接实现党中央权威与集中统一领导的典型路径,在中华人民共和国成立以来的执政过程中,党的政治动员包含着两重功能性:一般来说,政治动员可以深入挖掘体制内乃至整个国家的资源潜力与潜在力量,在党中央的集中统一领导下弥补限制社会主义建设与发展的不利条件;在深层意义上,政治动员具有一种克服体制弊端的可能性。对于兼具超大规模性与后发性的中国而言,前者极大地延长了政权建制的权力链条,增加了体制内抵消与磨损党中央权威性贯彻的可能性;后者则意味着发展动力的内生性不足,必须依赖于体制内资源与力量的整体推动,但政权建制本身的合理化却依然处于改进当中,这就在权力链条的内在环节中引致多重风险,尤其鉴于体制内的资源聚集度高且力量辐射广泛,更易于发生体制内外的非法共谋,形成地方性或处于中间层级的利益勾连与庇护关系,造成地域化或部门化的隐性割据。党的政治动员可以直接将党中央的权威与体制内的基层成员乃至全体人民群众相结合,不仅能够规避体制内的权威梗阻,在更为深刻的层次上实现党中央的集中统一领导,而且会从这种结合中产生巨大合力,反过来突破阻塞党中央权威性贯彻的利益藩篱与关系网络。对于新时代坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战而言,由党中央集中统一领导的政治动员具有扩大群众参与、夯实群众基础、提升群众认同的积极意义。

  第三,中国特色的政治协商。权威性贯彻的执政方式及其一元化取向,并非是党中央意志的强制转化或者对政治参与渠道的封闭,而是包容着民主党派与无党派民主人士的体制内合法存续,以及与之展开政治协商的制度化平台,确保“非党人士要有职有权”,“有关文件等也交非党人士审查,一切指示、法令也要他们修改”,“这对于我们党,对于社会主义事业是有益无害的”。政治协商的制度实践可以追溯到抗日战争时期根据地政权建设的“三三制”原则,在抗日民主政权中共产党员占1/3,非党的左派进步分子占1/3,不左不右的中间派占1/3。这种政治协商以坚持党的领导为政治共识与共同立场,区别于西方政党政治中党派利益交换或执政联盟对执政权的分割,具有中国特色社会主义协商民主的独特优势。习近平指出,“在中国共产党统一领导下, 通过多种形式的协商”,可以“广泛达成决策和工作的最大共识”,“广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道”,“广泛形成发现和改正失误和错误的机制”,“广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制”,“广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量”。

  四 制度性嵌入的一体联结与推进形式

  党的组织在对党中央权威与集中统一领导的坚持中,先于统一全国的人民政权而臻至体系化的组织形态。无产阶级在争取政权的斗争中,除了组织,没有别的武器,党在革命过程中逐步破除了阻碍党中央意志层层传导的诸种内部障碍,使党的组织达到整体一致行动的体系化状态。因此,当党的组织发展到内部较为成熟的体系化阶段时,党中央能够以高度统一的态势不断扩大组织脉络向外延伸的空间边界,甚至前所未有地渗透到广大基层的城市与乡村,彻底颠覆了传统基层政治的精英权力结构,将更为广泛的人民群众及其日常生活空间带入与党的组织直接结合的政治场域当中,从而突破了建立以能够实施标准化政策为表征的现代统一政权的屏障。人民政权的建制化以党的内部结构与组织脉络为组织基础,依赖于党的组织而建立起形制完备的政权建制,因此,这种建制化定型及其制度形式本身就与党的组织保持着某种密切联系。

  直观而言,制度性嵌入是在组织层面将党的领导与政权建制相联结的执政方式:党的组织沿着符合法律规定与程序设置的既定制度路径,全面嵌入中央与地方的政权建制当中,以至于从政权建制的中心地带到体制边缘,全部构成单位基本都与党的组织维持着稳定而成型的制度化关联。因此,党的组织可以全面介入政权建制的具体运作过程,有效形成对政权建制内部人事与决策的领导。党管干部与党管决策将党的领导与政权建制在组织层面的制度化关联,深入推进到权责层面的制度化关联,即党的组织与政权建制在制度框架内各自拥有着致力于党政分工合作的权力与职责。可见,制度性嵌入的执政方式将党政关系放置于一种稳固结构中,在党政之间组织联结以及由此产生的权责划分中形成的党政关系,被转化为以党的组织为中轴统合政权建制的结构性状态。这种稳固结构是在党政关系不断进行制度化调适的历史进程中形成的,具有一种将党政关系予以制度化的特定意义,这种制度化的特定性面相在于政权建制的制度形式并未局限于对人民政权予以建制化定型的单一意义,而是将党的全面领导与长期执政作为制度化的前提,在制度规定中对党政之间组织联结以及权责划分予以确认与规范。因此,制度性嵌入的执政方式与主体不特定的程序性聚合相区别。

  相较而言,党的制度性嵌入与西方政党的程序性聚合,虽然都是以合规则性为尺度实现党政之间组织联结的执政方式,但程序性聚合所指向的政党范围是不特定的,这种不特定性较为显著地限制着西方政党在执政过程中与政权建制结合的密切程度。两种执政方式的生成逻辑各自植根于规范性政治与利益性政治当中:西方政党依赖于其公开的政策议程对社会利益谱系的政治表达,尽可能争取关键社会阶层或团体的认同,从而通过选举程序获得中央或地方议会的多数席位,议会是西方国家的政权机关中允许政党以组织形式公开活动的唯一合法场所,形式独立的行政机关与司法机关实质受到政党的间接控制。因此,西方国家在党政关系结构化中所出现的一党、两党或多党等政党格局,主要是竞争性政党政治中政党间长期较量的结果,制度本身并未与任何政党保持着必然的特殊联系,而是仅仅为政党获取与利用执政地位提供了普遍的程序约束。较之于此,中国共产党的组织不仅是人民群众根本利益的代表,更重要的是,能够教育人民群众自觉明确其根本利益所在,这就赋予党的组织以代表人民群众的先锋队性质,通过党的组织与政权建制之间的联结,政权建制在职能定位中就超越了传统国家或资本主义国家的职能构成,真正转变为人民群众接受教育与当家作主的政治平台。因此,由党在对马克思主义学习与本土化发展中发现和确立的社会主义基本制度,就是为了将党政之间组织联结转化为得到制度确认与规范的结构性成果,是先天就将党政关系的制度化内含于自身初始立场之中的。

  党的制度性嵌入的核心问题是,确保党政之间的组织联结能够在制度框架内转化为党对人事与决策的领导,以便在组织与权责的完整意义上推动党政关系一体化。事实上,党政关系在相当长的时期内处于合一化与双轨化的历史性震荡之间:尽管党在执政初期曾对党政之间的组织联结及其权责划分进行过诸多有益的制度化探索,但体制内地方主义或部门主义的封闭化对“全国一盘棋”的瓦解,使党的组织作为一种用以修复与维持体制畅通的另一选项凸显出来。然而,党对人事与决策的控制极易突破重要干部与重大事务的范围限制,扩大为对政府、企业、社会组织等全部权责的组织化吸收,以至于党的组织逐渐行政化并取代政权建制的机构设置,甚至被转化为法律化的制度规定,作为结构性状态维持过相当长的时间。改革开放以来的行政性改革与社会性分权扭转了这种状态,逐步释放出相对独立的权责归属,但在实践中依然存在过度脱离党领导人事与决策的风险,使党政关系时而呈现出一种相互脱节的潜在状态。党的十八届三中、四中、五中全会以及党的十九大、十九届三中全会等会议作出了一系列重大部署,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,从政治层面对党政关系展开了一体化的系统性改革:党政关系的一体化以坚持和实现党的全面领导为根本统领,通过协同和优化党政机构及其职能,革新党政之间组织联结的制度安排,厘清党政组织的权力范围与职责所在,构建权力衔接、职责清晰、效率提升的一体化党政关系,维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。

  总体而言,在执政的70余年中,制度性嵌入主要依赖于以下三种推进形式得以实现。

  第一,党委领导。党政关系一体化最突出的形态特征,就是各级党委在同级政权建制中整合所有部分的组织轴心定位:依赖于党在政权建制内常态化组织设置所实现的组织内嵌,以及通过党的组织与政权建制之间外在建立的对应关系所实现的归口管理,都以同级党委的统一整合为前提,党管干部与党管决策的直接形式就是各级党委对同级重大人事与决策的领导,各级党委构成了支撑党中央权威与集中统一领导层层扩散开来的组织节点。一方面,党委内部遵循集体领导与个人分工负责相结合的民主集中制原则。毛泽东曾经指出:“党委领导是集体领导,不是第一书记个人独断。”在党委内部,凡属重大问题,必须由党的委员会集体谈论决定,委员会成员根据集体决定与分工,各自履行职责。这种制度安排是“保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。因此,这是我们党最大的制度优势”。另一方面,党委通过组织内嵌与归口管理,将政权建制纳入党委的组织辐射之内,领导政权建制内部的人事与决策。十八大以来,党中央在推进全面从严治党中突出了各级党委的主体责任,强化了各级党委对同级党组织的领导。各级党委“主要是加强领导,选好用好干部,防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题;坚决纠正损害群众利益的行为;强化对权力运行的制约和监督,从源头上防治腐败;领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题;党委主要负责同志要管好班子,带好队伍,管好自己,当好廉洁从政的表率。

  第二,组织内嵌。组织内嵌在确认党政组织在制度层面的组织属性差异及相对独立性的前提下,由党通过成立党组、合署办公、交叉任职以及组织吸纳等诸种途径,在维持政权建制形式完整的同时,确保党在政权建制内常态化的组织设置对人事与决策的控制。成立党组是实现组织内嵌的典型形式,中华人民共和国成立月余时间,党中央就作出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。一般而言,党组是在每一层级政权建制的构成单位之内成立的,由在单位内部承担重要职责的党员组成,对其所在单位的人事变动与具体决策具有重要影响,在单位内部贯彻执行同级党委的统一部署。合署办公是在党的组织与政权建制的构成单位之间存在职责类同与组织互补的密切关联时,进行党政“两块牌子、一套人马”的组织整合与资源重置,以此避免资源浪费、权力掣肘与相互推诿等现象,提升整体效率与综合效益。然而,成立党组与合署办公都以党员身份与体制内成员身份的主体同一为组织基础,尤其是必须在领导干部当中实现这两种身份的统一,这就需要将党的组织内嵌从常态化的组织设置进一步扩展到组织与个体的具体关联中:一方面,适当推广领导干部的交叉任职,根据工作职责的关联性与配合度,合并设置党政干部,精简干部队伍,杜绝党政干部间的权责重叠;另一方面,合理扩大政权建制内部的党员规模,将政治立场端正、业务能力突出、符合党员标准的精英成员吸纳到党的组织之内。

  第三,归口管理。归口管理是在对特定层级的全部事务按照事务属性与主体归属进行分类管理的基础上,党将某一主体领域内职责相关或权力衔接的政权建制的构成单位作为内部相对完整的组织系统,在每一系统与党的组织之间建立外在对应的组织联结,逐渐使之转化为一种稳定而持续的制度安排。归口管理主要依赖于三种途径得以实现:一是常委分管。早在1953年党中央就将政府财经工作划分为五“口”,毛泽东称之为“五口通商”。一般而言,常委分管将成员分工与事务分类相结合,特定事务领域通常归某一常委分管,所有常委在对常委会负责的前提下分工合作,常委会成员往往兼具党委副书记、党内职能部门负责人与政权建制某一构成单位负责人等多重身份。二是部门分管。作为学习苏联模式的产物,1955年党中央批准同年中央组织部的工作报告,要求各级党委建立分口领导政府工作的直属机构。部门分管是由直属党委的组织部、宣传部、统战部、政法委等职能部门负责对应政权建制构成单位的干部管理工作、思想政治工作与执行监督工作等,这种对应关系建立在党内职能部门与建制内部特定单位之间职能对应的基础上。三是领导小组与委员会。1958年党中央颁布《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,明确提出将政权建制的权力集中收归党的各级系统。十八大以来,国内外形势与社会主要矛盾发生重大变化,以习近平同志为核心的党中央从全局性的顶层设计出发,为统一解决国家治理现代化中新出现的重点问题,在各个层面统一成立全面深化改革领导小组、全面依法治国领导小组与网络安全和信息化领导小组等,并且在十九大后适时将之升格为更为常设化的委员会。

    注释:略

作者简介

姓名:李宸 方雷 工作单位:山东大学政治学与公共管理学院

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