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“治理”替代“代表”? 对中国人大制度功能不均衡的一种解释
2020年10月15日 09:16 来源:《学术月刊》2020年第3期 作者:杨雪冬 闫健 字号
2020年10月15日 09:16
来源:《学术月刊》2020年第3期 作者:杨雪冬 闫健

内容摘要:

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作者简介:

 

  作者简介:杨雪冬,中央党史和文献研究院研究员;闫健,中央党史和文献研究院副研究员(北京100032)。

  内容提要:人民代表大会制度是当代中国的根本政治制度,是代议制在中国的实现形式。代表功能是人大合法性的首要来源,但是在现有治理框架下,执政党要求人大承担更为具体的治理责任,这就为各级人大选择性运用其法定功能提供了机会。执政党与人大间这种“调控-适应”互动的结果就是人大制度功能发挥的不均衡,治理功能某种程度上优先于代表功能。由此造成的一个结果就是,各级人大均面临着代表性不足的挑战。另一方面,人大通过参与执政党主导的国家治理过程,有助于提高国家治理的整体效能,一定程度上缓解了代表性不足可能引发的潜在政治参与问题。然而,随着社会利益的多样化、分散化和个体化,如何通过人大制度的完善来回应社会结构的变化,提升社会利益的整合水平,将是中国国家治理现代化必须回应的重要挑战之一。

  关 键 词:人大/代表功能/治理功能/选择性运用

  人民代表大会制度是当代中国的根本政治制度,对于中国国家治理体系和治理能力现代化具有“支撑作用”。①各级人民代表大会及其常委会是这套制度的组织化体现,承担着“国家权力机关、工作机关和代表机关”的多重角色。②在实践中,多重角色造成了人大功能的选择性运用和功能失衡,甚至是角色的混乱和矛盾。

  通过对人民代表大会制度演变的历史分析,本文致力于分析人民代表大会功能失衡的原因与后果。文章分为三部分:第一部分是文献回顾。通过梳理现有关于人民代表大会及其常委会(以下简称人大)功能发挥的研究可以发现,这些研究或多或少都触及到功能发挥的失衡问题,但大都没有深入讨论这种不均衡性的阶段性特点及原因。在此基础上,文章提出了一个解释这种功能不均衡性的分析框架。第二部分是历史分析。文章将讨论在不同历史时期,各级人大功能发挥的特点及其背后原因。全国人大及其常务委员会是讨论的重点。第三部分是总结讨论。文章将进一步讨论本文分析框架的解释力。尽管人大在形式上是国家权力机关,代表功能是其首要功能,也应该是公众政治参与的主要渠道。但人大制度是由执政党创设的,是中国国家治理体系的组成部分,其功能的发挥要遵循执政党的安排。

  进而言之,人大功能非均衡性的根本原因需要回到执政党调控-人大调适的互动模式中找寻。从现实后果看,人大代表功能的弱化没有产生所谓的“代表赤字”,更没有引发一些海外人士预测的政治参与危机。之所以如此,根本原因是人大制度的运行服从了国家治理的总体要求,提升了整体治理绩效,从而对冲了“代表赤字”的可能影响。这正是中国现代国家治理体系强调治理的整体性、系统性、效能性的体现。

  一、文献回顾与分析框架

  代议制是现代政治中“代表”的制度化建构,但是对于议会、议员这样的组织化、人格化的代表形式如何代表选民利益,能否代表社会利益或者公共利益一直存在着争论。③尤其是近年来西方各国社会分化严重,政治参与方式变化剧烈,代议制的“代表性”受到了越来越多的质疑。现实政治的变化也使“代表”(representation)成为一个学术上颇有争议的概念。④

  在当代中国,人民代表大会制度是代议制的制度化形式,与国外议会有着一些相似特点。⑤各级人大及其常委会以及人大代表分别是法定的组织化和人格化的代表形式。但是,它们是否有效地发挥了法定的“代表”功能一直是一个颇具争议的话题。

  一些学者认为,代表职能是议会的首要职能,议会立法权、预算决定权、监督权等权力的取得均以其代表职能为基础。因此,中国人大制度改革也要从实现其法定代表职能人手,这样才能真正凸显人大作为国家权力机关的合法性基础。⑥然而,事实并非如此。就改革开放以来人大制度的改革而言,更多的改革举措集中在将人大及其常务委员会置于国家治理体系的合适位置,发挥其综合性的治理职能,而不是强化其单一的代表职能。

  为何改革集中于人大的治理职能而忽视其代表职能?从现有的研究中可以梳理出四种解释:

  一是结构性解释,即从中国政治结构及其背后的政治理念出发寻找原因。持这种观点的学者认为,尽管中国的人大制度与西方的议会制度有着一些相似之处,但也有根本区别,集中体现为中国的政治体制是由中国共产党塑造和主导的。执政党坚持的是“规律—使命式”代表理念,迥然不同于一般的代议制理论。⑦这对人民代表大会制度产生了两个结构性影响:一是在政治理念上,执政党作为先锋队具有的“代表性”优先于经过选举产生的人民代表大会制度的代表性;二是在制度安排上,各级人大都要接受同级党组织的领导。这就意味着,提升人民代表大会的代表功能难以成为执政党的优先选择。执政党对于人大的彻底主导,使得一些海外学者甚至认为关注人大的任何职能(包括代表职能)都“没有实质意义”。⑧这种解释注重宏观层面的制度结构和政治理念的分析,较少关注制度结构和政治理念的历史演进。

  二是功能性解释,即认为人大承担着多重职能,这些职能有主次之分,因此职能实现的不均衡性是正常现象。一些法学家持这种观点,认为人大具有多重职能,这些职能有主次之分。具体而言,人大的主要职能包括立法、监督、教育、代表,次要功能包括司法职能和领导选举。⑨海外学者从多个方面关注了人大承担的主要职能,包括监督、立法、决策⑩以及代表。(11)显然,这种规范性解释是一种静态的、描述性分析,并没有细究功能不均衡的动力机制。

  三是组织性解释,即把功能不均衡现象归因为各级人大在现有政治体系中的自主选择。何俊志认为,越来越多的研究者选择通过治理模式来研究人大制度的发展。在这个模式中,各级人大并不是现有权力格局中的挑战者,而是合作者,是执政党的“帮手”,因此选择的路径是如何发挥自己的功能来推动治理的改善,以赢得执政党和社会更多的认可,获得更大的活动空间。(12)类似地,杨雪冬曾将治理作为一种“范式”来定位人大及其常委会的功能,分析人大监督权的行使及制约因素。(13)按照这种思路展开的研究,多集中在地方人大层面的案例分析,但它容易忽视执政党对于人大功能发挥的要求和引导。

  四是成员构成解释,即从分析人大的代表结构和常委会组成成员结构入手,讨论现有的人员结构在形式上代表性不足,实质的代表能力有限。尽管这个解释没有直接讨论上述的不均衡现象,但是由于相关研究多为实证分析,因此有助于我们直观地了解人大及其常委会的代表性现状。一些研究发现,地方人大代表长期存在着“几多几少”现象,比如“党员代表多,非党员代表少;男性代表多,女性代表少;干部代表多,群众代表少”;“党员代表多,非党员代表少;干部代表多,群众代表少;企业老总代表多,普通职工代表少”(14);全国人大代表的构成也具有这些特点。(15)也许正是由于这些结构性缺陷,人大制度改革的重点才不得不放在提高治理功能而非代表功能上。然而,一些研究者也注意到人大代表的角色在不断转变,不再消极履职或者仅仅充当“国家代理人”,而是积极反映民意、监督政府以及提供政策建议。(16)

  

图1 调控—适应模式

  为进一步理解人大功能实现的不均衡性问题,本文尝试提出一个调控-适应模式(见图1)。在中国的治理结构中,执政党是结构的构建者与结构运行的主导者,结构中的任何一个组成部分的职能变化都深受执政党的规定和影响,各级人大也不例外。而各级人大随着组织的完备、领导人的更替,会在其法定职能范围内有意识地调整自己的行动重点,既发挥更符合执政党要求或期待的作用,也希望以此提升自身在治理结构中的地位和影响力。因此,人大功能的非均衡运用不是各级人大单方面自主选择的结果,而是执政党“调控”(monitoring)与各级人大“调适”(adaption)的互动结果。

  具体而言,调控-适应模式致力于从执政党与人大关系的视角理解人大功能实现的非均衡性,它基于以下基本判断:

  判断一:执政党对其他政治机构的调控是中国治理结构的恒定特征。在这个结构中,执政党通过一系列组织和制度安排,以调控包括人大在内的其他政治机构的活动范围与职能。具体而言,执政党的调控方式包括:在机构中设立党组织、提出机构的中心工作、决定机构的重要人事安排以及按照自己的设想对机构进行组织改造。

  判断二:在中国,执政党对其他政治机构的调控具有很强的治理导向。中国的政治发展是在赶超现代化背景下展开的,执政党具有强烈的治理绩效优先倾向。发展扩大民主和提高治理能力虽然是其追求的两个基本目标,但后者在大多数情况下处于首选位置。这在相当程度上决定了执政党调控其他政治机构功能发挥的导向。具体到人大,这就意味着执政党更加重视人大的治理功能而非其代表功能,而且层级越低,这种倾向越明显。

  判断三:作为一个有宪法保障和法定职能的组织,人大能够主动适应执政党的调控努力。人大是有宪法授权的多功能组织,它并不仅仅是被动回应执政党的要求,而是拥有主动调整的制度空间。面对上级和同级党委的要求,各级人大会从宪法授予的多种功能中有选择地发挥特定功能,以在完成具体任务的同时提升自身在现有治理体系中的地位与影响力。从这个意义上讲,人大功能运用的非均衡性是执政党调控与各级人大调适的互动结果。

  在调控—适应模式下,执政党的政治主导地位以及调控努力都意味着执政党—人大关系绝非是一种对等关系,但这并不意味着人大始终处于被动回应的地位。相反,调控—适应模式强调人大的主动性,认为人大功能的非均衡性是执政党调控与各级人大调适的互动结果。本文提出的理论判断也契合Rory Truex提出的“有边界的代表”模式(Representation within bounds)。在Truex看来,即使执政党设置了人大的活动边界,但人大依然能够(主动)实现一定的代表功能。(17)不同的是,调控-适应模式致力从历史过程描绘执政党与人大之间互动的全貌,分析其在不同阶段的表现。进一步说,本文不仅要分析人大如何适应性地承担其代表功能,还要探讨人大是如何主动介入到国家的治理过程中来的。

  二、人大制度的发展与功能不均衡的呈现

  人大制度是执政党按照自己的政治理念在20世纪50年代正式创建的一种代议制形式,但其组织化、制度化则是在改革开放之后全面开启的。我们可将其发展过程大致划分为创建、恢复和发展三个阶段。在每个阶段,人大的功能发挥都与执政党的调控努力有着密切的联系。

  (一)创建有效能的代表制

  中国共产党对国家政权组织的思考深受马克思主义和苏俄模式的影响。马克思称赞巴黎公社是实干的而不是议会式的机构,既是“行政机关,同时也是立法机关”。(18)这种“议行合一”的崭新民主形式,把代表机构由清谈馆变为“工作”机构,通过行动真正实现了主权在民原则。(19)按照这个理论,并借鉴苏维埃制度,毛泽东提出中国要建立人民代表大会制度。(20)董必武作为实践者,对这个新的制度的地位和作用做过精彩论述。他认为人民代表大会制度最有利于广大人民参加国家管理,同时它也避免了沦为资产阶级议会那样的“喧嚣吵闹的场所”。(21)

  中国共产党夺取政权后,提出了在全国范围建立这种基于普选的国家权力机关的具体步骤。在苏联的推动下,中共召开全国人民代表大会、颁布宪法的步伐加快了。(22)经过一年多的准备,1954年8月,全国县级以上地方各级人民代表大会先后全部建立。(23)1954年9月15~28日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开,会议通过了《中华人民共和国宪法》及其他组织国家政权的基本法律,选举产生了国家主要机构的领导人员。为了实现人民代表大会的“行动能力”,代表中有许多党政干部,这样可以使他们能将代表大会的精神直接转化到他们的工作之中。更为重要的是,执政党通过国家制度设计转化为“国家的领导核心”。(24)党在全国人大设立了党组,同时,党的领导人担任全国人大常委会的领导,由此奠定了执政党规定人大功能发挥的制度基础。

  人民代表大会不仅仅是开会,还是一套组织形式,这集中体现为常委会和人大工作机关。常委会行使人民代表大会闭会期间的基本职能,提高了代表大会的工作效率。人大机关则承担着为代表大会和常委会提供支持与服务的日常事务。最初只在全国人大层面有常委会和人大工作机关。之所以如此,主要原因是当时地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关,也行使人民代表大会的常务机关的职权。如果另外设立人民代表大会的常务机关,反而会使机构重叠,造成不便。(25)执政党也曾经考虑继续推动地方人大的组织化建设(26),但是,由于各种原因,提出的方案没有实施。“文革”开始后,各级人大陷入瘫痪状态。

  (二)再组织化

  “文革”结束后,随着政治秩序的恢复,推动制度化和“充分发扬民主”成为执政党确定的政治体制改革的重要目标。(27)人大的组织化进程得以重新启动。“文革”前曾经担任全国人大常委会副委员长的彭真1979年后回到全国人大工作,先后担任常委会副委员长和委员长。在他的直接领导下,曾经在“文革”前讨论过的人大组织化措施得以付诸实施。

  首先,在县以上地方各级人大设立常委会。根据1979年制订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,1979年下半年,产生了首批66个县级地方人大常委会。到1981年底,全国共有2756个县级行政单位,先后召开人民代表大会会议,建立了县级人大常委会。(28)对于地方人民代表大会来说,常设机构有两个重要意义:一是它在地方人民代表大会闭会期间,可以代行人民代表大会的部分职能,从而为地方人民代表大会从年度议事机构转变为地方最高权力机构提供了组织支持;二是,随着改革开放的深入,地方社会经济生活将更加复杂,国家权力机关将面临越来越多的管理事务。地方国家权力机关设立常设机构,既顺应了社会经济发展的新要求,也是对地方行政司法机构职能增加、作用加强的制度性回应。(29)

  在宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的制订过程中,各级人大被赋予了多项职能。例如在1982年宪法中,全国人民代表大会的职权有15项,其常委会的职权有21项。在1982年修订的组织法中,县级以上各级人民代表大会行使的职权有16项,乡镇级人民代表大会行使的职权有11项。地方各级人大常委会有四项职权,包括:制定、颁布地方性法规;讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项;人事任免;监督本级政府和法院、检察院的工作。职能的多样化为各级人大回应执政党的要求提供了前提。

  在这个时期最为突出的成果是在理论上明确了人大在执政党主导的国家治理体系中的地位和作用。1982年4月,彭真受宪法修改委员会主任委员叶剑英的委托,作了关于宪法修改草案的说明。他在关于国家机构规定的修改说明中,提出了国家机构“分工合作”原则(30)。他说,在中国,国家权力“可以而且必须由人民代表大会统一行使”,在此前提下,对行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权明确划分。“国家机构的这种合理分工,既可以避免权力过分集中,又可以使国家的各项工作有效地进行”。(31)分工合作原则的提出,意味着执政党放弃了曾经坚持的“议行合一”原则(32),形成了不同于西方的“三权分立”原则,由此也明确了人大在国家治理中发挥监督作用的方式不是否决性的,而是协商沟通式的。分工合作的背后是执政党的统一领导与调控努力。例如,吴邦国认为,这种合理分工,既有利于充分发扬民主,又可以集中力量办大事,提高工作效率。各国家机关虽然分工不同、职责不同,但目标是完全一致的,都在中国共产党领导下,在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律,为建设中国特色社会主义服务。(33)这就意味着,人大要在执政党领导的国家治理体系中寻找自己的位置,并且围绕执政党设定的目标来发挥自己的功能。更进一步,组织化本身不外乎是人大根据执政党提出的新要求进行的制度反应。

  (三)治理导向的制度化建设

  1992年社会主义市场经济体制改革目标确立后,人大制度建设步伐进一步加快,主要表现在以下三个方面:

  首先,各级人大主要领导人在政治权力格局中的地位明确化。在改革开放初期,全国人大常委会主要领导是党内资深领导人,但在政治局的地位不明确。五届全国人大常委会委员长叶剑英是政治局常委,而接下来的彭真、万里是政治局委员。从1993年六届全国人大开始,时任十四届中央政治局常委的乔石当选全国人大常委会委员长,明确了全国人大常委会委员长由政治局中排名靠前的常委担任的规则。县级以上各级地方人大常委会成立后,在地方政治中出现了“五大班子”(党委、人大、政府、政协、纪委)的说法,地方人大常委会主任成为同级正职官员队伍的一员。但与全国层面不同,地方人大常委会主任并不是地方党委常委会成员,没有进入政治决策圈。而到乡镇层次,绝大多数乡镇人大主席团主席则在行政层级上低于党委书记和乡镇长。这样,就形成了各级人大主要领导人从中央到地方政治地位或行政级别逐次下降的现象。这样的政治设计有发挥党政系统在地方事务中首要作用的用意,但也削弱了地方人大对于优秀官员的吸引力,制约了地方人大发挥其应有作用。

  其次,各级人大运行的法制化程度不断提高。人大在推动法制建设的同时,自身运行的法制化水平也在提升。各级人大行使的立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权等权力都有明确法律规定,法制化建设一方面使得人大在国家机关中成为运行最规范的机构,另一方面也被赋予了推动“民主、法治”的首要职责。(34)

  再次,更加重视各级人大的专业化建设。根据1982年宪法,在全国人民代表大会和较大的市以上的地方人民代表大会设立专门委员会。专门委员会是常设专门机构,协助人大及其常委会行使职权。为了适应经济社会发展的需要,专门委员会的数量也不断增加,到2018年,全国人大的专门委员会达到了10个。此外,县级人大也开始设立专门委员会。2015年6月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》规定,县级人大可以设立法制、财政经济等3个左右专门委员会。这个意见写入了2015年修订的地方组织法(第三十条)。在增加设置专门委员会的同时,人大常委会组成人员的专业化水平也在提高,并从2003年第十届全国人大开始设立了专职常委。

  人大在国家治理结构中的定位更为明确。早在1990年全国两会代表团党员代表负责人会议上,党的总书记江泽民就提出,要继续完善人大及其常委会各项职能,特别是加强立法和监督职能,把“加强社会主义民主和法制建设作为自己的中心任务”。(35)2002年,中共十六大报告提出,发展中国的社会主义民主,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。此后,在这个三位一体命题中,人大职能的发挥始终与如何实现“党的领导”“人民当家作主”“依法治国”紧密联系在一起。我们可以通过中共领导人在首都各界纪念人民代表大会成立40、50、60周年大会上的三次讲话,了解到执政党对人大定位和改进人大工作举措的措辞变化。乔石和胡锦涛的讲话都是围绕人大作为“国家权力机关”“工作机关”“代表机关”的定位展开的,而习近平的讲话把人大制度明确放在国家治理体系中,认为“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”,人大应该加强和改进立法、法律实施、监督、代表性、自身建设等方面的工作。

  执政党不断加强对人大工作的领导和督促,以是否完成执政党交付的任务作为考察各级人大是否履职的根本标准。尤其是十八大以来,这个趋势越来越明显。从2015年开始,全国人大常委会党组要向中央政治局常委会报告工作。这个做法写入2016年制订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。现任全国人大常委会委员长的栗战书在讲话中这样评价:“每年中央政治局常委会工作要点都对人大立法等工作进行部署,中央政治局常委会会议多次研究决定人大工作中的重大问题和重要事项,这在以往是不多见的。5年多来,党中央制发的关于人大工作的重要指导性文件,在以往历届全国人大工作中也是最多的,许多都是具有开创性的重大举措。”(36)

  面对执政党的要求,人大也在调整适应,形成了围绕本级党委中心工作发挥作用,以合作方式实现职能的基本运行方式。这在地方各级人大体现得尤为明显。早在90年代,人大就成为本地党委完成上级任务、实现本地发展目标的一个治理单位。越是到县乡这个层级,人大功能发挥的“中心工作化”越明显。有观察发现,“当有重大任务下达时,党委立刻召集人大常委会、政协和政府开会,称之为‘四套人马’一起上,分配人大常委会去包干一个乡或几个乡的工作”。(37)尽管许多地方人大官员并不满意这种方式,但由于同级党委掌握着干部任免权,各种保障由本地政府提供,所以也只好服从安排。全国人大也曾经针对这种现象进行过调研,提出过具体措施,但毕竟上下级人大之间是指导关系,这些举措并没有起到大的作用。

  在调控—适应模式下,人大工作人员自觉不自觉地把治理内化为人大功能的实现过程之中。例如,一位省级人大常委会领导曾经这样评价人大的监督制约功能:“人大是监督、是制约,但这是合作中的监督、是协调中的制约。”(38)另一位全国人大的官员认为,监督也是一种沟通。沟通越有效,监督越有力。(39)监督涉及的范围广,方式多样(40),因此地方人大可以更为灵活选择,通过运用与“事”而不是“人”相关的监督方式,参与地方中心工作和重点任务。这样的认识已经非常普遍:“围绕中心,就是要围绕全县的工作大局监督;突出重点,就是把推动市县委决策部署贯彻落实作为人大监督的重点。”(41)全国各级人大常委会在实践中最经常运用的监督方式是执法检查。(42)一些人大官员也把执法检查视为人大工作的重要创新。尽管一些人大官员认为执法检查是人大监督功能发挥的创新和亮点,它可以将党委政府关注与人民群众关心通过具体问题结合在一起,但是这实际上将人大负责的对象转移到党委和政府,将人大职能单一化为检查工作,督促法律政策的落实。

  与积极运用立法和监督功能相比,各级人大的代表功能发挥并不理想。为了更好地反映社会结构的变化,各级人大都开始吸收更多新社会群体的代表,其中企业家代表在地方人大中的增长尤为明显。之所以如此,主要原因是地方人大要服务于地方经济建设,应该将更多的企业家吸收到人大。而一些民营企业家出于各种原因也有强烈的意愿获得人大代表资格。这也使得一些地方人大出现较为严重的贿选现象。(43)

  2010年“选举法”的修改带来了代表结构调整的最大变化。新的“选举法”提出要逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。这个要求在第十二届全国人大代表中得到了体现,工人和农民的比例从8%上升到13%,农民工代表从头一年3位上升到第二年的30位左右。(44)但是长期以来代表中党员比例过高的问题并没有解决,与之相反,党员在各级人大代表中的比例不断提高。有研究显示,从第一届全国人大以来,在历届全国人大代表中,党员比例都在54%以上,第九、十、十一届的党员代表比例连续三届超过70%。(45)

  在调整代表结构的同时,为了实现参与的有序性,新修订的《代表法》对于代表选举过程和代表履职方式等有了更为具体严格的规定,以将社会多元化带来的政治参与竞争及代表本群体利益,甚至个人利益等倾向控制在适当的范围之内。按照新修订的《代表法》,曾经一度在一些发达地区出现的代表个人工作室被取消了。全国人大官员给出的解释是:“不设个人工作室是由我国国情决定的,是由我国代表的兼职制所决定的,不同于西方议员的情况。”(46)《代表法》也强调了人大的集体行使权力原则(第二十四条),并对防止代表滥用权力谋取私利做了专门规定(第四十六条)。

  2019年10月,中共十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》重申了人民代表大会制度作为根本政治制度的地位,提出“密切人大代表同人民群众的联系,健全代表联络机制,更好发挥人大代表作用”。(47)

  三、讨论:以治理绩效应对代表赤字?

  对中国人大功能实现不均衡问题的历史考察可以发现,尽管人大在形式上是国家权力机关,代表功能是其合法性首要来源,但它是由执政党创设的,是国家治理体系的组成部分,其功能的发挥要服从执政党的安排。作为一个后发现代化国家,执政党非常重视制度绩效的实现,改革开放之后把经济建设明确为中心工作,这使得包括人大在内的各个国家机构都要围绕这个中心工作来发挥职能,直接或者间接地参与经济发展之中。借助宪法赋予的多项职能,各级人大可以根据执政党的具体要求来有选择地优先运用与经济发展有关的特定功能,比如立法、监督功能。这样在人大功能实现过程中就形成了执政党调控—人大调适的互动方式。

  在人大功能的发挥过程中,代表性实质性弱化了,产生了“代表赤字”。尽管历年来执政党一直要求和推动人大代表密切同人民群众的联系,健全代表联络机制,增加基层人大代表数量,但是实质性效果并不明显。造成这个结果的原因除了各级人大的行为选择外,更重要的结构性原因是执政党强化了自身的代表功能。面对社会的多元化,执政党非常重视自身的代表性,为此提出了“三个代表”理论,积极从新的社会群体、社会组织中吸收党员,发挥政协、统战部等机构的作用,这样执政党就成为实现代表功能的主要制度渠道,人大则成为次要甚至辅助性制度。

  尽管一些人不满意人大代表功能的弱化,但是人大代表性不足并没有引发大规模的政治参与危机。之所以如此,根本原因是整体治理绩效的提升缓解了代表赤字带来的可能冲击。这主要体现在三个方面:一是治理绩效的不断提升使国家有更为丰富和充足的资源来回应和满足社会群体不断变化的需求;二是执政党和包括人大在内的国家机关也在有意识地改进治理方法,运用新的技术手段为公民意见表达提供新的参与渠道;三是长期的社会稳定带来了社会经济再生产的持续,在中国社会形成了稳定共识、发展优先共识,这种集体意识为把多样化的参与控制在一定的范围内创造了观念条件。

  20世纪50年代兴起的发展政治学认为,在各国的政治发展中,普遍性挑战是政治参与制度化之间的竞赛,如果执政者不能通过制度建设和改革将不断增长和多样化的政治参与有效纳入到制度框架之内,保持一定的政治秩序,就会引发政治动荡和政权危机。实际上,除了制度化外,发展政治学还提出了治理有效性问题。(48)通过对中国人大功能演进的历史考察,我们可以看到,要实现治理的有效性,不能单单靠创设某个制度,发挥某些制度的作用,而应该使各项制度能够相互协调,共同发挥作用,实现功能互补,从而产生制度合力。在中国,这种制度合力是依靠执政党的调控实现的。

  与现有文献相比,本文提出的“调控-适应模式”试图将中国治理体系中的结构因素与微观动力联系在一起,以更好地理解人大制度运行的现实。这个模式在承认执政党的主导作用的同时,也着眼于各级人大的自我调整动机和行为策略。这个模式强调要历史地看到中国的制度运行,当下的现实可以追溯到当初的制度设计。进一步说,这个模式也可以应用于分析中国治理结构中其他机构与执政党的关系,特别是所谓的“弱势部门”是如何在执政党的主导下进行自我调整和适应性努力的。这也是中国治理结构中各组成部分与执政党关系的常态。

  然而,在国家治理现代化过程中,我们必须继续追问:随着社会的分化和社会需求的多样化,人大制度的代表性问题是否还会存在?整体制度绩效的提升如何来应对多样化、分散化、个性化的代表性问题?因此,在不断坚持和完善人民代表大会制度的过程中,更要重视其原初制度设计中的代表功能,以更有效地回应多元利益表达,整合社会共识,从而以代表功能的强化来支撑国家治理整体效能的实现。

  ①习近平在庆祝全国人民代表大会制度建立60周年的讲话中说:“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”

  ②《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见〉的通知》,2005年5月26日。

  ③Bernard Manin,1997,The Principles of Representative Government,NY:Cambridge University Press.

  ④Hanna Pitkin(1967).The Concept of Representation.Berkeley and Los Angeles:University of California Press; Jane Mansbridge(2003)."Rethinking Representation,” The American Political Science Review.97(4):515-528; Andrew Rehfeld(2006)."Toward a General Theory of Political Representation," The Journal of Politics.68:1-21

  ⑤蔡定剑:《中国人大制度》,北京:社会科学文献出版社,1992年,第85页。

  ⑥蒋劲松:《全国人大常委会的代表性探讨》,《政法论坛》2004年第6期。

  ⑦景跃进:《代表理论与中国政治——一个比较视野下的考察》,《社会科学研究》2007年第3期。

  ⑧Young Nam Cho,"From ‘Rubber Stamps’ to ‘Iron Stamps’:The Emergence of Chinese Local People’s Congresses as Supervisory Powerhouses," The China Quarterly,171(2002); Murray Scot Tanner,The Politics of Lawmaking in Post-Mao China:Institutions,Processes and Democratic Prospects,(Oxford:Clarendon Press,1999).

  ⑨吴大英、任允正、李林:《比较立法制度》,北京:群众出版社,1992年,第126页。

  ⑩Dorothy Solinger,"The Fifih NPC and the Process of Policy-Making," Asian Survey,12(1982).

  (11)Kevin O’Brien,"Chinese People’s Congress and Legislative Embeddedness:Understanding Early Organizational Development," Comparative Political Studies,1:27(1994); Randall Peerenboom,China’s Long March Toward Rule of Law,(New York:Cambridge University Press,2002).

  (12)何俊志:《中国人大制度研究的理论演进》,《经济社会体制比较》2011年第4期。

  (13)杨雪冬:《地方人大监督权的三种研究范式》,《经济社会体制比较》2005年第2期。

  (14)孙少衡:《论人大代表结构中“三多三少”现象的成因及对策》,《人大研究》2001年第10期。

  (15)刘乐明、何俊志:《谁代表与代表谁?十一届全国人大代表的构成分析》,《中国治理评论》2013年第2期。

  (16)例如 Kevin O’Brein,1994,Agents and Remonstrators:Role Accumulation by Chinese People’s Congress Deputies,The China Quarterly,138; Melanie Manion,2014.Authoritarian Parochialism,Local Congressional Representation in China,The China Quarterly 218.

  (17)Rory Truex,2016,Making Autocracy Work:Representation and Responsiveness in Modern China,New York:Cambridge University Press.

  (18)马克思:《法兰西内战》,《马克思恩格斯选集》第3卷,北京:人民出版社,2012年,第126页。

  (19)列宁:《列宁专题文集·论马克思主义》,北京:人民出版社,2009年,第252页。

  (20)《毛泽东文集》第5卷,北京:人民出版社,1996年,第265页。

  (21)《董必武选集》,北京:人民出版社,1985年,第314页。

  (22)相关史实请参考:中共中央文献研究室、中央档案馆:《建国以来刘少奇文稿》(第4册),北京:中央文献出版社,2005年,第530、536页;《刘少奇年谱》下卷,北京:中央文献出版社,1996年,第304-305页。

  (23)引自胡大元编著:《1954年宪法与中国宪政》(第2版),武汉:武汉大学出版社,2008年,第38页。

  (24)中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议秘书处编:《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议会刊》,北京:人民出版社,1995年,第81页。

  (25)许崇德:《地方人大常委会的设立及其变迁》,《政法论坛》2004年第6期。

  (26)刘政、程湘清主编:《人民代表大会制度的理论和实践》,北京:中国民主法制出版社,2003年,第126页。

  (27)邓小平:《党和国家领导制度的改革》,《邓小平文选》第2卷,北京:人民出版社,1994年,第320-343页。

  (28)全国人大常委会办公厅研究室课题组:《地方人大设立常委会的过程和有关情况》,http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2011-02/18/content1621172.htm.

  (29)杨雪冬:《地方组织法修改与地方人大制度建设》,《复旦政治学评论》上海:上海人民出版社,2011年,第87-106页。

  (30)《彭真文选》,北京:人民出版社,1991年,第454-456页。

  (31)《彭真文选》,第456页。

  (32)钱坤、张翔:《从议行合一到合理分工:我国国家权力配置原则的历史解释》,《国家检察官学院学报》2018年第1期。

  (33)吴邦国:《坚持中国特色社会主义政治发展道路努力把人大工作提高到一个新水平》,《求是》2008年第8期。

  (34)江泽民:《江泽民文选》第1卷,北京:人民出版社,2006年,第114页。

  (35)江泽民:《江泽民文选》第l卷,第114页。

  (36)栗战书:《加强理论武装,增强“四个意识”,推动新时代人大制度和人大工作完善发展——在深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会上的讲话》,2018年9月26日.http://www.npc.gov.cn/npc/fwyzhd/2018-10/09/content_2061980.htm.

  (37)赵宝煦主编:《锐意进取的县级人大工作》,北京:中国民主法制出版社,1997年,第55页。

  (38)杜德印:《做好人大工作要不失职不越权》,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/bj/2009-01/15/content_1467605.HTM

  (39)乔晓阳:《立法要“既好看又好吃”,还要为改革留出空间》,http://www.thepaper.cn/newsdetail_forward_2749564

  (40)根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,人大监督权的使用有八种方式:一是听取与审议工作报告;二是审查和批准计划、预算;三是审查法律法规等规范性文件;四是对法律的执行进行调查、视察或检查:五是受理公民申诉、控告和检举;六是询问和质询;七是特定问题的调查;八是罢免和撤职。

  (41)郭治中:《监督与支持并重和谐共谋发展——2009年全国人大常委会工作报告学习体会》,http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2009-04/24/content1499792.htm.

  (42)孟宪艮:《执政压力下的人大监督动力机制研究》,中央编译局博士后研究工作报告,2015年

  (43)李月军:《行为、制度、结构:三维视角下的辽宁贿选全国人大代表案与治理危机》,《国家治理评论》2017年第4期。

  (44)孙莹:《论我国人大代表结构比例的调整优化——以精英主义和多元主义代表模式为分析框架》,《中山大学学报》2013年第4期。

  (45)刘乐明、何俊志:《谁代表与代表谁?十一届全国人大代表的构成分析》,《中国治理评论》2013年第2期。

  (46)李伯钧:《人大代表不设工作室是由我国国情决定的》,http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/zg/201009/28/t20100928_21854782.shtml.

  (47)《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》,北京:人民出版社,2019年,第28页。

  (48)西摩·马丁·李普塞特:《政治人——政治的社会基础》,上海:上海人民出版社,1997年,第55页;L.Pye,"The Legitimacy Crisis," in L.Binder et al.(eds),Crisis and Sequences in Political Development,Princeton:Princeton University Press,1971,P.135;塞缪尔·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,北京:生活·读书·新知三联书店,1989年,第1页。

作者简介

姓名:杨雪冬 闫健 工作单位:中央党史和文献研究院

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