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新时代国家监察监督制度之建构理据、运行价值、效能增进
2020年10月14日 09:52 来源:《西北民族大学学报》哲学社会科学版2020年第5期 作者:张梁 字号
2020年10月14日 09:52
来源:《西北民族大学学报》哲学社会科学版2020年第5期 作者:张梁

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作者简介:

 

  [摘要]新时代国家监察监督制度是对中国特色社会主义监督体制的拓补完善,国家监察权属于党的监督全面统筹下的国家监督权,国家监察机构属于党统一指挥下可实现国家监督全覆盖的国家监督机关。国家监察监督制度在国家监督制度体系中具有权威性、全面性、基础性,其“权力监督”功能要求其必须通过权威、全面、有效监督维护社会稳定,捍卫民主法治,进而将中国制度的根本优势转化为现实效能。新时代国家监察监督制度效能的提升重在实现监察权行使的主动性、高效性、全面性,保障监察权运行的公开化、程序化与法治化。同时,要遵循党内监督与国家监督、监察监督与其他国家监督、国家制度与法律制度协调互补的共治逻辑,强化法治约束和内外监督,解决运行中的关键问题,通过对公权力的有效规训应对风险社会的国家治理挑战。

  [关键词]监督体系;监督权;监察监督制度;权力监督;国家治理现代化

  [基金项目]国家社会科学基金重点项目“中国法理学研究70年回理与评析”(项目编号:19AFX002)

  [作者简介]张梁,男,博士研究生,重庆市渝北区人民检察院检察官,主要从事监察法学研究。

  新时代国家监察体制改革是一项“事关全局、影响深远”的重大政治体制改革,其成果最终经修宪而为根本法所确认,从而使国家监察成为国家权力架构中一个新的监督形式,其带来的理论命题和实践问题也十分复杂。“监察委员会的成立预示着我国政治体制建构的新格局,标志着国家政治体制改革进入了一个新的历史发展时期。”[1]在此共识下,国家监察在国家制度中究竟承载了何种使命、扮演何种角色,成为社会各界关注的焦点话题和学术界研究的热点课题。习近平指出,“深化国家监察体制改革是健全党和国家监督体系的重要部署,是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要改革”①,十九届四中全会提出,“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”[2]。新时代国家监察制度作为一项全面规训公权力的崭新制度,被赋予了推进和保障国家治理现代化的殷切期望。

  一、新时代国家监察监督之根基

  在健全党和国家监督体系的改革进程中,作为执政党的中国共产党在不断加强党内监督的同时,基于“党的自身监督不能代替国家对公共权力的监督,加强对国家机器的监察必须把党的意志转化为国家的意志,并通过有效载体落实到权力运行的各个环节”[3]的逻辑,建立了与党的纪律检查机构合署办公的专门机构——监察委员会(以下简称“监委”)。按照《中国共产党章程》,纪律检查委员会(以下简称“纪委”)是党内监督的专责机关,而在纪委监督基础上新创设的国家监察监督制度则是党内监督的拓展和延伸。从健全党和国家监督体系、贯通党和国家监督的战略设计来看,监委是为了确保“党和人民赋予的权力”规范运行,以人民监督为源泉,以党的监督和人民代表大会监督(以下简称“人大监督”)为支撑而专门设立的国家监督机构,对构建全面规训公权力的国家监督体系具有重要意义。

  (一)国家监督制度

  国家监督制度乃国家制度“机体”的重要分支,是对国家权力的行使进行自我规训的一种重要权力约束机制。1991年就有学者提出了国家监督的概念,“国家监督是掌握国家权力的统治阶级治理国家、实现国家目标的强制手段,它对行使国家权力的机关及其工作人员依法实行监督,促使他们履行各自的法定职权,防止他们滥用国家权力”[4]2。事实上,不仅有学者认识到了国家监督的重要性,党和国家领导人也日益关注国家监督的重要价值。“在党和国家政治生活中,实际上存在决策、执行、监督三种政治功能,存在决策权、执行权、监督权三种公权力。”[5]按照决策权、执行权、监督权相互分工的中国特色权力制约监督理论[6],在党的权力和国家权力配置结构层面,党的决策机关、执行机关、监督机关自然就分别对应国家的决策机关、国家的执行机关、国家的监督机关。1955年的《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》就提出了“党和国家的监督机关”概念,关于国家监督机关亦能从党的权威文献中找到相关表述②。

  从世界情况看,国家监督制度在国家制度中的重要性正日益彰显,特别是随着现代国家制度的不断发展,国家监督力量呈现不断加强的趋势,如由于行政权的普遍扩张,行政监督得到迅速发展。西方国家对立法活动还普遍通过司法审查制度进行监督,虽然西方国家普遍实行司法独立原则,但仍然对司法官实行任命和弹劾机制,并通过立法机关进行监督,在国家监督制度不断完善的同时,国家监督的主体也呈现增殖的趋势。可以看到,“现代国家以其空前的能量投入全方位的国家监督,与历史上的国家监督相比,在国家监督的覆盖面、监督深度上都有了很大的改观”[4]362。我国基于“‘决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调’的中国特色社会主义权力运行逻辑”[7],由国家权力中的人大监督权、检察监督权及审计监督权等国家监督权组合而成的国家监督体系,在以规范公共权力运行为核心目标的国家制度顶层设计中显得极为重要。改革开放40多年来,随着市场经济的快速发展和国家制度、法律制度体系的不断成熟,呈现出加强国家监督以保障制度全面有效执行的趋势,如对行政权运行的监督主要以反腐的形式持续、全面深化,立法机关日益加强对法律实施和制度执行情况的监督等。基于防范司法腐败、维护司法公信的考量,执政党对于司法活动的监督也日益严密,加快形成严密的法治监督体系成为国家治理的着力点。一方面,国家监督日益受到重视,符合从“立制”到“施制”的国家治理发展规律;另一方面,随着公民权利和社会权力的不断扩张,政治权力不再全能,而作为公共权力的国家权力也逐步收缩,而国家监督机制基于法权均衡和权力反腐的原因得以强化。从根本上说,我国国家监督制度的主要任务是防止国家机关及其工作人员滥用国家权力,促使他们廉洁奉公、全心全意为人民服务。党的十八大以来,“以人民为中心”的国家治理思想[8]促使国家监督的重要地位空前凸显,正是由于对执政规律和“中国之制”的清醒认识,党的十九大以来执政党将坚持和完善党和国家监督体系作为优化中国特色社会主义制度的重要方面系统推进③。

  (二)国家监督制度的法理基础

  西方一些国家根据“三权分立”理论把国家权力分为立法权、行政权和司法权,将三种权力分别交由三个不同的国家机关行使,形成了既相互平行、相互独立又相互制约的“三权鼎立”式政治体制。与“三权分立”政治制度不同,我国坚持国家的一切权力都来源于人民与人民掌握最高权力相一致的原则,不仅以人民监督为源泉和基础构建了人民代表大会制度(以下简称“人大制度”),还以最高国家权力机关为核心构建了“授权与监督”型政治体制,由全国人民代表大会(以下简称“全国人大”)代表全国人民行使国家权力,集中体现人民的意愿,进而通过立法、重大事项决定等方式行使决策权,在此基础上又根据国家治理的需要,以宪法化的法定方式派生国家的行政权、监察权、审判权、检察权等具体的国家治理权力,并通过行使人大监督权对这些国家权力的行使进行纵向监督,从根本上体现人民监督的要求。

  全国人大统一行使国家权力、组织和运作国家政权的职能主要体现在两个方面,一是立法,二是监督。监督通过两种机制具体实施:一是人民代表大会(以下简称“人大”)及人民代表大会常务委员会(以下简称“人大常委会”)对由其产生的国家机构直接实施立法监督和工作监督;二是人大授权产生专门的监督机关如人民检察院,对人大下的国家机构实行监督制约。为了加强人大监督,不仅《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》规定了人大及人大常委会对由其产生的整个国家机构的监督权,我国还制定了专门的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》来规范监督权的行使。虽然监督权是我国人大极其重要的职权,但长期以来其职能却发挥得不够充分,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》历时20年才出台就能说明一些问题。随着2010年中国特色社会主义法律体系的形成和党的十八大以来立法的不断完善,我国开始从依法而治走向良法善治的新时代,在坚持科学立法、民主立法、依法立法原则,不断提高立法质量的同时,加强人大监督的重要性日益凸显。在我国的各种监督中,人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督,其虽然也直接行使监督权,但这种监督具有集体性、谦抑性和原则性[9]。由于监督权的行使通常需要常设性、实体化的监督机构作支撑,因而其更多的是将国家监督责任分出去给相应的载体,即由专门的国家监督机关来落实,以前则主要是《中华人民共和国宪法》规定的“国家专门法律监督机关”——检察机关。有学者认为,“在权力一元分立的宪政模式中,必然要在最高权力机关授权和监督之下设立专门机关,负责对最高权力产生并下辖的诸种权力进行监督,这一专门机关在我国体现为检察机关”[10]。事实上,专门国家监督机关也应包括审计机关,而根据2018年修改的《中华人民共和国宪法》文本还应包括监委这一国家监察机关。归根结底,检察、监察、审计等国家监督专责机关的创设和加强,根本目的是将人大监督的制度理念、制度精神和制度原则落实为具体的国家监督制度,乃至更为具体的体制机制,进而充分保障人民监督权的实现。国家监督职能的有效、充分发挥,既可以充分保障人民民主,又能防范因人民无序监督而带来的“民主的暴政”法治难题,从而推进中国特色社会主义民主法治建设,践行中国共产党“为人民服务”之根本宗旨与人大制度“一切权力属于人民”的庄严承诺。

  二、监察监督的制度革新

  (一)国家监督制度的应有架构

  改革开放40余年的国家治理实践表明,执政党对加强权力监督始终保持着清醒认识,在不断推进和深化权力制约监督体系建设④。当前,将党和国家监督制度科学地纳入国家制度和国家治理体系是一个系统工程,既包含国家监察制度的创设和完善,也包含检察监督、审计监督等其他监督制度的改革与优化。从“党和人民赋予的权力”这一基本点出发,应该认识到:第一,以党内监督为支撑的党的监督体系是国家监督体系的基本归依,国家监督体系是党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系的重要组成部分;第二,以人大监督为中心的人大监督体系是国家监督体系的逻辑起点,国家监督体系是以人大监督为核心包含监察、检察、审计等一体多元的系统化监督体系。检察机关作为国家的专门法律监督机关已是共识,而国家监察体制改革实质上就是监督权的重新配置[11],是监察权具有监督权属性[12]、监察机关最重要的职能是监督职能[13]、监察监督是国家机关监督体系的组成部分也逐渐得到学界的广泛认可[14]。需要说明的是,虽然国家审计权的本质属性是国家监督权,这种监督权即使不在行政权等国家权力之上,也至少是独立于立法、司法、行政等具体治权之外的国家监督权。然而,由于《中华人民共和国宪法》将审计机关设置在行政机关之下,因此我国审计监督的国家监督属性与其规定存在内在矛盾,突出表现在权力定位高而行使权力的机关位阶低,审计监督权未能与行政权在权力位阶上保持平等,从而影响制约和监督的效力。为了疏解这一内在矛盾,已着手开展审计监督权的优化配置,对此已另有文章讨论,这里不再赘述。

  正是由于不受西方立法、行政、司法三种权力类型的限制,能够基于人大的监督权而衍生出具体的监督权,因而我国的人大制度具有较大的开放性和开拓性,不仅可将监察监督权视为由最高国家权力机关的监督权派生的国家机关监督权,审计监督权也可以成为由最高国家权力机关的监督权派生的国家机关监督权,从而形成人大监督下多元化的国家机关监督主体,并通过立体化、交互性的国家机关监督机制,协同日益健全的社会监督机制,落实党和国家监督职能。新时代国家监察监督制度对完善党和国家监督体系具有深刻影响,要以国家监察体制改革为契机,从系统论视角进行国家监督制度的整体谋划和细致安排。首先,应充分彰显人大监督制度作为国家监督制度的支柱与核心地位,全面强化各级人大对法律实施和国家制度执行情况的监督,在优化人大“支持型监督”机制的同时进一步提升监督刚性[15]。其次,由监委、检察院和审计机关所构成的专门国家监督机构也应充分发挥各自国家监督的积极作用。虽然上述几种国家监督机构因相互分置而出现监督功能和监督手段的多元化,但能够也迫切需要形成一个功能互补、有机协同的监督整体。

  (二)国家监督体系的优化完善

  “国家监督制度是一个体系,在我国这个体系是建立在人民监督权这个基础之上的。人民监督权包括人民的直接监督和间接监督的各种形式……人民的间接监督主要是通过代表机关行使的各项法定监督权,在人民监督权这个核心和基础上,产生一系列的具体监督制度,如行政监察制度,这些监督制度各有分工,而又相互联系、衔接,形成我国的监督制度体系。”[16]由于监委的职能是保障为政清廉,因而其作为新设立的国家监督机关,将在国家监督体系中扮演极为重要的角色[17]。这种极为重要的角色,不仅是由监委与纪委合署办公所掌握的政治资源决定的,更是由其在国家治理层面具有的权威性、全面性和基础性的国家监督功能所决定的。为此有学者建议:明确中央监委是最高国家监督机关[18]。国家监察体制改革,改变了以往人大(立法权)统摄下的行政权和司法权(审判权+检察权)并列的权力配置模式,由于监察权无法被归入传统的立法权、行政权和司法权“三权”中的任何一种权力,因而不少学者将监察权作为国家权力体系中的“第四权”,进而构建人大(立法权)统摄下的行政权、司法权和监察权并列的权力配置模式。因为监委由专司政纪监督的行政权力监督机构演变为事实上能够制约行政权、司法权的公权力监督机构,故作为“第四权”的监察权属于监督权,监委也应定位为新的“国家监督机关”。

  我国的国家权力配置模式决定了监督权的体系化、多层次结构,包括监察监督权、审计监督权等其他理论上可以由最高国家权力直接派生的国家机关监督权的衍生,虽然脱离了国家权力机关的本体而存在,但并未架空最高国家权力,特别是人大监督权通过科学的制度设计和规范的权力运行可以进一步强化权力监督。这一原理有助于揭示一个事实,即国家监察体制改革虽然整合了检察机关的反贪反渎职能,但并未替代检察机关的国家法律监督机关角色。国家监察监督机关所担负的使命,是以“所有行使公权力的公职人员”为监督对象,通过对行使权力之“人”的监督,更全面、更直接、更有力地规范和制约国家公权力的运行。新时代以“权力监督”为内核的国家监察权贯穿了党纪、政纪、法纪监督,不仅未与以“法律监督”为内核的检察权构成实质上的权力重叠或冲突,反而事实上能够弥补理论上的检察法律监督与实践中的检察法律监督所存在的某种断裂。有学者提出,“为了构建集中统一、权威高效的权力监督体系,作为国家监察的专责机关,监委应该在整个权力监督体系中发挥枢纽作用,成为协调各个监督力量、形成监督合力的平台”[19]。国家监察制度作为一个具有较大权威性、全面性和基础性的国家监督制度而创设,不仅给拓展和完善国家监督体系、系统推进中国特色社会主义监督制度建设提出了重大课题,而且也事实上提供了重要契机。目前,国家监察体制改革已开始产生“鲶鱼效应”,促使其他国家监督制度进行优化完善,可以预料,监察监督与检察监督、审计监督及党内监督、人民监督的多维立体互动,将带来国家监督体系的深刻重构与持续强化。

  三、监察监督制度的价值与功能

  (一)“权力监督”的价值内核

  中华人民共和国成立初期,我国建立了主要移植苏联的检察制度[20],在《中华人民共和国中央人民政府组织法》中赋予了最高人民检察署“一般监督职能”,即“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任”[21],并在随后制定的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》中予以保留。然而,这个初创的检察机关事实上并未全面履行一般的监督职能,1979年五届全国人大二次会议制定的《中华人民共和国人民检察院组织法》更是完全摒弃了“一般监督”的规定,将检察机关限缩为法律监督机关⑤。这一职能定位一直持续至今。从目前情况看,监委并未被明确定位为国家监督机关,也未被当做具有一般监督权的国家监督机关。但从监督对象上看,监察监督是对所有公权力行使者的监督,从监督内容上看,监察监督又是包含党纪监督、政纪监督和法纪监督的全面监督,连审判人员和检察人员都属于被监督者,因而监委所具有的国家监督权具有突出的权威性、全面性和基础性。由于监委不仅对国家公职人员是否守法具有普遍的监督权,还对是否遵守党纪、政纪进行普遍监督,且对人员的监督不可避免地产生对机关监督的溢出效应,因而其实际上构成了对掌握公共权力的国家机关及其人员的普遍性监督。虽然监委享有的监督权与早期检察机关拥有的一般监督权相似,但并不包括对广大公民是否遵守法律进行监督,因而其并非拥有完整意义上的一般监督权。

  由于监督权说到底是不能亲自行使权力而不得以采取的权力监控机制,这就决定了监督权必须强势并主导被监督者——具体权力行使者的权力行使行为,防止不受监控的权力必然产生的腐败后果。以往我国的国家监督权分散在行政监督和司法监督中,为解决监督者和被监督者的“委托—代理—监管”困境,需要整合较为分散的国家监督机构,通过国家监督体系的系统优化,保证“党和人民赋予的权力”得以民主化、法治化运行。国家监察体制改革创设了党的监察与国家监察“二维”协同的监督机构,由此国家监察监督的“全覆盖”使其具有广泛监督的性质。有学者认为,国家监察权既高于行政监察权,也区别于检察监督权,它是集行政执法、刑事执法为一体的复合型国家一般监督权[22]。虽然监委的职能具有普遍监督的特点,但毕竟不是当年检察机关所拥有的那种面向所有公职人员和普通公民意义的“一般监督权”,其监督的对象仅限于所有行使公权力的公职人员,是对作为“权力主体”的公职人员的监督全覆盖,并非对作为“权利主体”的普通公民的监督全覆盖。从这个意义上讲,监察监督并非严格意义上的“一般监督”,而是监督范畴小于一般监督的“权力监督”。虽然监委的监督功能十分强大,但其并非是具有“一般监督权”的国家监督机关。由此可见,监委虽未被作为行使“一般监督权”的主体而设计,但可能成为“权力监督”的主体,其相对于检察机关的“法律监督”而言,在内容上更为丰富,甚至可以说法律监督只是权力监督的下位概念。因为与检察机关的“法律监督”相比,监察监督的对象、范围更加广泛,监督强度也更大。首先,监察监督的对象涵盖了行使检察权的人员;其次,监察监督的范围不仅包括党纪、政纪,还包括法纪,“纪严于法”决定了政治性、纪律性、法律性三性兼具的监察监督比单纯的法律监督调整范围更广、强度更大;最后,虽然我国宪法上的“法律监督”具有十分丰富的含义,但从检察机关的法律监督实践看,其对“法律监督”职能的行使颇为审慎局限,而监察监督基于反腐的要求则较为积极、主动,监督方式和手段更为丰富多样,具有显著的权威性和全面性。总体上,检察监督主要从法律制约的角度规训公共权力,审计监督主要从财政制约的角度规训公共权力,两者都致力于权力监督并担当监察监督的有力配合者,如将行使职权过程中发现的公职人员违纪、违法线索移送监委。正因监察监督所具有的权力监督属性与检察监督、审计监督、人大监督可以且应当保持融洽,由此共同服务于党领导下的以人大监督为重点的国家治理。

  (二)“权力监督”的功能发挥

  检察机关曾拥有一般监督权但未曾得到普遍运用的历史经验表明,一般监督权的发挥,建立在行使这一职能的国家机构有足够的权威和能力履行这一职能的基础上。由于监委与纪委合署办公,直接在党的领导和指挥下行使职权,且宪法地位又居于审判机关和检察机关之前,因而监委在国家机构中可谓“位高权重”,有足够的政治权威和监督资源履行广泛的监督权。通过监察体制改革设立监委,将以往的行政监察上升为国家监察,将党的监督与国家监督贯通,形成了统一高效的新型监察监督体制,将反腐败和权力监督的各种力量最大化集中统一起来。国家监察之创设是由党和国家的体制决定的,具有历史必然性和现实合理性。从某种意义上说,“全覆盖”的国家监察之所以最终得到设立,不过是执政党基于执政权和领导权将这项长期“备而待用”的权力激活了,其根本逻辑是为了适应中国不断发展的民主法治对权力控制的现实需要,确保“党和人民赋予的权力”不被滥用,因而其一旦设立并与党的内部监督相结合、相统筹,就能发挥突出的公共权力治理效能。新时代国家监察制度既要充分彰显党的领导,又要严格依据人民主权原则,从权力来源上确保国家监察的监督职能在人大监督框架下运行。纪委、监委作为党内监督和国家监察专责机关,不仅肩负着加强党内监督的基本责任,也肩负着加强国家监督、巩固党的执政地位的重要责任。纪委的主要职责和功能是加强党内监督,保证党的先进性、纯洁性;监委的主要职责和功能是加强国家监督,保证“党和人民赋予的权力”规范运行,维护人民利益。因此国家监察监督在国家监督制度体系中具有权威性、全面性和基础性。然而,从目前的监察研究来看,不少学者仅从反腐角度探讨监委的职能及国家监察制度,未能从党和国家监督的视角深入、充分审视国家监察制度的开拓性、丰富性。我国监委所拥有的十分普遍的监督权,不仅能够满足制度反腐的现实需要,还能服务于公共权力规训的长远布局,从根本上维护社会稳定。以2020年新型冠状病毒肺炎疫情的应急处置为例,各地监委对疫情防控不力的国家公职人员迅速开展调查追责,监委主要针对公职人员行使公权力的不作为、乱作为进行监督,将监督重点放在公权力行使者是否在疫情防控中尽职尽责上。这表明,在国家治理风险的严峻挑战面前,不可避免地产生局部公权力滥用和不作为情形,国家监察机关必须密切关注并及时回应人民关切,以“权力监督者”角色积极主动介入,监督各级政府公职人员依法履行职责,及时、全面、规范行使国家监察监督权,确保紧急状态下规范行使行政权、司法权。国家监察制度所具有的能够覆盖全部公职人员的“权力监督”地位,决定了其可能在应对突发事件时有效发挥保障监督职能,切实维护政府的公信力。

  四、监察监督的实践维度与法治进阶

  (一)从充分化到法治化

  党的十九届四中全会强调,要把制度优势转化为治理效能。优越的制度本身并不能直接产生治理效能,需要建立健全相应的制度执行监督机制才能推进制度落实。我国的制度优势主要体现为宏观的中国特色社会主义根本制度,表现在制度价值、制度原则、制度理念、制度精神、制度基本框架等方面,只有把根本制度落实为重要制度、具体制度,乃至更微观的机制,才能将制度优势切实转化为现实效能。因此,既要加强对制度执行的监督,也要推进具体制度的不断健全和完善。党的十九届四中全会就健全中国特色社会主义制度提出了十三个方面的“坚持和完善”,其中包括完善党和国家监督体系,而这一要求的重点实际上指向国家监察监督制度的优化与完善。国家监察监督制度对于发挥中国制度优势、提升治理效能具有十分重要的保障和促进作用。中国的制度优势主要体现为国家制度和法律制度:即坚持党的领导;保障人民当家做主;坚持全面依法治国;实行民主集中制。由于国家监察的权力监督致力于将权力约束在党规国法的笼子里,因而内含政治监督、人民监督、法治监督等要求,不仅有助于维护党的权威和集中统一领导,维护人民权益和抵制官僚主义,也有助于破除权力凌驾于法律之上的法治困境,以强有力的国家监督维护“民主集中制”,从而保证集中精力办大事,将维护社会稳定与保障民主法治建设统一起来。“奉行三权分立的政治体制,对权力的约束重在‘制衡’;实行民主集中制原则的政治体制,对权力的制约则倚重‘监督’。由此,监督权在中国的政治体制中承载了‘以权力制约权力’的重要现代治理功能。”[23]国家监察监督制度作为一项特有的“中国之制”,具有突出的“权力监督”制度优势。可以看到,“权力监督”是国家监察制度设计的基本逻辑归依,监委是顺应人民民主本质要求而设立的“权力监督机关”,作为“权力监督者”,其不仅应然地担当人民民主的护卫者与推动者,同时也实然地担当国家发展的维护者和保障者,因而必须积极主动、全面充分地行使宪法和法律赋予的监察权,切实履行以监察监督防止公职人员滥用权力的宪法职能。需要明确的是,权力对权力的监督是一把双刃剑,具有制约权力和强化权力的双重功能,因而要实现监督者与被监督者的平衡,既能保证对国家权力的控制,又能维持国家权力的活力,都离不开现代法治对于民主的调控。监察监督权的全面行使需要建立在社会主义法治基础上,在积极、充分行使监督权,保障“权为民所用”的同时,必须全面恪守现代法治原则。

  综上可知,要发挥国家监察监督对中国制度优势的促进和保障作用需将国家监察监督的制度功能转化为现实效能,特别是在应对全球风险挑战中,中国国家治理更要充分彰显制度优势,国家监察监督尤其要充分发挥对制度优势的保障功能,顺应人民群众的要求和现实期待,及时主动、全面充分地发挥“权力监督”作用,实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。国家监察监督效能的提升应遵循从充分化到法治化的递进维度。从新型冠状肺炎疫情造成的重大国家治理危机看,以“权力监督”为根本维系的国家监察监督制度虽然发挥了突出作用,但如何在法治框架下积极、规范行使国家监察监督权,通过对公权力的规训有效应对全球风险的国家治理挑战,仍需进一步认真研究和探讨。

  (二)实现三重协调

  1.党内监督与国家监督相协调。第一,强化党内监督对监察监督的保障和规范作用。党的监督制度与国家监督制度的协调统一、相辅相成,是中国特色社会主义国家制度的重要基础。国家监察体制改革赋予监委极高的宪法地位,而监委又是党领导下的国家监督机构,因此强化党内监督不仅是保障监察权运行的前提条件,也是规范监察权运行的内在要求。一方面,国家监察制度有利于充分发挥党内监督作用,将各种国家权力关进国家监督制度的笼子,从而全面强化对公共权力的规范作用;另一方面,国家监察制度自身规范运行也需要健全、完善党内监督机制,以更加科学有力的党内监督制度保障监察权规范运行,进而将监察权关进党的监督制度的笼子。党对权力运行的全方位监督,应以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调,将党纪、政纪和法纪结合得更加紧密,提高党的纪律检查和国家监察的工作效率,进而实现国家权力运行的规范化、法治化目标。第二,实现人大监督与监察监督的协调与共赢。监委是由人大产生、向人大负责的国家监督机构,其国家监督地位的配置立足于人大监督的国家权力配置结构,而其国家监督功能的实现亦应落脚于以人大监督为主导的国家权力规训范畴,因此强化国家监察的人大监督实为必然亦为共识。由于我国人大长期以来秉持“支持性监督”理念,决定了人大对监察的监督仍遵循“寓监督于支持”的既有监督逻辑。事实上,由于监察监督权是人大最高国家权力的衍生品,系国家机关监督权的一个重要分支,因而监察监督权从根本上要服务于人大监督权,具体而言应服务于人大对国家机关及其工作人员的监督。因而人大对监察的监督不仅属于典型的“支持型监督”,而且属于“共赢型监督”。一方面,人大监督应通过“寓监督于支持”与监察监督共同推进。国家监察体制改革虽没有采取在人大机关内部设立专门监察监督机构的做法,但它通过将各监督机构整合成监委这一综合性的监督机构,并由人大机关掌握其人事任免权,提高了人大机关对上述各监督机构的掌控程度,在人大制度的政体框架内,间接保障了人大监督的实体性、权威性和有效性[24]。正因为监委对人大选举或决定的国家机关领导成员的监督也是人大监督权的重要内容,因而应加强人大监督与监察监督的充分、有效合作,健全人大选举或决定的官员接受人大和监委双重监督机制。另一方面,正确处理人大监督与监察监督的现实协调问题。首先,应明确人大作为一个整体不受监委的监督,但由于多数人大代表都是国家公职人员,因而作为人大组成部分的人大代表应受监察监督也具有合理性。其次,人大可以直接或间接通过罢免、撤职等弹劾手段进行监督监察,还可以通过听取报告、执法检查等监督方式对监察机关进行履职监督,特别是可以通过合宪性审查机制开展监察立法的监督。

  2.监察监督与其他国家监督形式相协调。监委作为实施“权力监督”的基础性国家监督机关,其在国家制度体系中具有至关重要的中枢和桥梁作用。监委在某种程度上成为国家监督力量的主导平台,其积极发挥监察监督这一凝聚党和国家监督合力的权力监督功能,并与检察监督、审计监督等专门监督机关有序衔接,同时对后两者具有积极保障、引领和协同作用,有助于加快国家治理体系现代化和法治中国建设的进程。在此过程中,我们必须破解国家监察作为国家监督主导者可能面临的“循环监督”难题,即按“用权受监督”原则,国家监察作为权力行使者也应得到充分监督。当前,特别要处理好监察监督与检察监督的关系。国家监察机关与检察机关虽然都是监督机关,但在监督对象、内容、目的等方面存在明显差异,两个机关分别从不同角度和层面、以不同的方式和方法,对公权力行使和法律实施进行监督[25]。总体而言,监察机关具有更广泛、更刚性的监督功能,其与检察机关局部、柔性的法律监督具有一定的互补性,有利于共同构建严密的权力监督机制。因此国家监察体制改革不仅没有改变检察机关的法律监督性质,还为检察机关法律监督功能的充分实现提供了更有力的支撑和保障。从加强权力监督的长远发展看,国家监察机关的监察监督职能不会取代检察机关的法律监督职能,特别是基于“检察官作为公共利益的代表⑥的重要定位,以及在检察机关的公益诉讼监督职能已被《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》所确认的情况下,检察机关在国家机构体系中的基本定位仍属于国家监督机关⑦,将在维护国家利益和社会公共利益方面发挥重要作用。一方面,应加强监委“权力监督”与检察“法律监督”的协同,发挥法治反腐和法治监督的双重功效。如检察机关在公益诉讼办案过程中向未履行监督管理职责的卫生行政部门发出检察建议后,若行政机关未及时整改,检察机关则可将行政机关的渎职失职线索移送监委,由监委启动更为刚性的监督程序。另一方面,由于国家审计是监督系统中具预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,国家监察则是监督系统中具预防、警示和处置功能的“战斗系统”[26],因此国家审计与国家监察的相互支撑、交叉融合是提高国家监督效能的必然选择。如要处理红十字会等因违反财经法规而涉嫌腐败渎职的国家公职人员,就涉及审计机关是否参与配合调查的问题,审计机关的职责当然包含对国家公权机关及其人员财经责任的调查和追究,因此审计机关参与配合国家监察机关涉及有关公职人员财经问题的监察监督,不仅应当作为一种前置流程,而且其审计决定也应作为监察机关追究相关机构及人员责任的权威标准,这是一种既发挥审计对“财”监督的本职作用,又彰显国家监察机关对“人”监督即反腐败功能的科学监督形式。

  3.国家制度与法律制度相协调。人大制度既是塑造国家制度与法律制度的基本平台,也是衔接国家制度与法律制度的基本平台。第一,强化监察权行使的法律约束和司法制约。监委的政治地位高于审判机关和检察机关是不争的事实,由于国家监察体制改革本身就是要将行政权、司法权纳入公权力监督的笼子,监委就是以权力监督者身份而设计的,因而司法权必然要受到监委的监督。具体来说主要是行使司法权这一公权力的人要接受监委对国家公职人员职务行为廉洁性的监督,但监委对司法权运行的监督并不意味着是对司法权相对独立性、公正性、权威性的侵蚀。当前,监委权力的权威性和集“党纪处分、行政监察与刑事调查”于一体的监督模式,使其与司法的相互衔接及划界成为理论界十分关切的重大课题。习近平同志明确指出,司法权是制约公权的重要力量。因此司法权和监察权之设定宗旨具有内在一致性,即都指向对行政权的约束和监督。国家监察制度的设计不仅有加强权力监督的考量,对全面依法治国也有重要的推动和保障作用。一方面,监委通过党法和国法的贯通加强党纪、政纪和法纪的监督,以护法者身份开展法治反腐,提升公职人员的法治意识,进而提升依法治国、依法执政的能力,确保依法治国、依法执政和依法行政;另一方面,监委本身也是“严密的法治监督体系”的重要主体,是落实党对法治建设领导和监督的基本主体,其与检察机关一道对法律实施进行监督,确保司法责任制下法官、检察官依法、公正、清廉、文明履职,从而对法治建设发挥重要保障作用。需注意的是,监委对司法的监督要充分谦抑,不能影响特别是干预司法权的相对独立运行,尤其应充分发挥检察机关的法律监督职能,严格遵循以审判为中心的刑事诉讼制度,在办理职务违法犯罪案件中与审判机关、检察机关互相配合充分制约,同时严格依法规范监察调查程序,努力通过检察机关的法律监督、审判机关司法裁判的“司法制约”,实现监察监督程序法治和实体法治。第二,建立健全监察用权立体监督机制。“国家监督权本是为防范权力异化而设置的专门权力体系,因而必须防止其异化为不受监督的权力的悖论。”[27]首先,监委不仅应接受同为国家监督体系的检察监督、审计监督,特别是人大监督等国家权力系统自循环监督机制的外部监督制约,还应接受党的监督体系的内部监督制约。其次,监委既要接受人民群众的直接监督,也要重视和完善自身监督。监委应注重与社会监督平台的对接、协调,采取更为开放、透明的工作方式和工作机制,及时、主动与人民群众、社会舆论等社会监督力量展开互动,动态搜集来自人民群众的举报和监督,及时启动调查核实程序,并快速通过权威信息平台向社会反馈调查处理结果。若国家机构运行中权责分明、流程清晰,对保持自身廉洁性和规范性也具有重要作用,因而当前可适当吸纳司法责任制改革的经验,探索国家监察领域的责任制改革,实现国家监察机构内部组织体系的扁平化管理和权责利统一。此外,还应将提升监察队伍素质作为强化自身监督的重要举措。监委的监督职能具有复合型、专业性叠加的特点,实践中对工作人员的素质要求较高,因此要不断加强监察官队伍建设,实现监委人员的职业化。

  注释:

  ①参见习近平2018年12月14日在中共中央政治局第十一次集体学习时的讲话。

  ②如习近平同志指出:“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。”参见《十八大以来重要文献选编(上)》,中央文献出版社2014年版,第90页。

  ③党的十九届四中全会明确提出:“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接,健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度,发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导,推动各类监督有机贯通、相互协调。”参见中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

  ④党的十四大报告指出:“强化法律监督机关和行政监察机关的职能,重视传播媒介的舆论监督,逐步完善监督机制,使各级国家机关及其工作人员至于有效的监督之下。”党的十五大报告指出:“完善民主监督制度,建立健全依法行使权力的制约机制,把党内监督、法律监督、群众监督结合起来,发挥舆论监督作用。”党的十六大报告指出:“加强对权力的制约和监督。”党的十七大报告指出:“完善制约和监督机制。”

  ⑤但这种法律监督权没有专门的法律作为保障,仅散见于刑事诉讼法、民事诉讼法等法律中,从目前看这种法律监督权具体也只是诉讼监督权,即只能监督审判机关和行使公益诉讼监督权。

  ⑥2017年9月11日,习近平同志在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中强调:检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任;中国检察机关是国家的法律监督机关,承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责,是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”

  ⑦从另外一个规定也可以看出,检察机关的法律监督仍然存在,即第十三届全国人大常委员会第六次会议通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》规定:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查”。

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作者简介

姓名:张梁 工作单位:西南政法大学行政法、监察法学院

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