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国家治理现代化的责任政治逻辑
2020年10月12日 10:01 来源:《社会科学战线》2020年第4期 作者:张贤明 张力伟 字号
2020年10月12日 10:01
来源:《社会科学战线》2020年第4期 作者:张贤明 张力伟

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作者简介:

 

  作者简介:张贤明,吉林大学行政学院教授,研究方向:政治学理论、中国政府与政治;张力伟,吉林大学行政学院博士生,专业方向:政治学理论(吉林长春130012)。

  内容提要:制度优势转化为治理效能是国家治理现代化的重要衡量标准,而制度优势转化为治理效能的过程不是自生自发的。责任政治建设能够增强制度优势并有利于将制度优势转化为治理效能,对于推进国家治理现代化具有重要意义:责任政治建设坚持“以人民为中心”的责任向度,能够有效提升人民群众对于制度的认同度,是制度优势转化为治理效能的价值标准;责任政治建设强化科学合理的制度设计与权责分配,疏通了制度运作中的梗阻,切实增强制度科学性,是制度优势转化为治理效能的衡量尺度;责任政治建设激励多元主体活力、强化制度执行环节、实现容错与问责的衔接与优化,有效激发制度执行力,是制度优势转化为治理效能的重要动力;责任政治建设培育“行政伦理”与“公共精神”,塑造有利于责任政治运行的责任观念,是制度优势转化为治理效能的文化支撑。

  关 键 词:制度优势/治理效能/责任政治/国家治理现代化

  标题注释:基金项目:中宣部“四个一批”人才项目。

  党的十九届四中全会系统总结了国家制度和国家治理体系的显著优势,强调了中国特色社会主义制度的特殊性、创新性与有效性。可以说,如何构建一个有利于政治文明与人类发展的良善制度一直是政治思想家与实践者追求的永恒主题之一。制度是人类社会得以生存与发展的约束,“是一个社会的博弈规则,或者更规范地说,它是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”,“制度通过为人们提供日常生活的规则来减少不确定性”。①制度与社会之间存在着双重互动关系:一方面,社会发展对制度革新起到积极的推动作用;另一方面,制度的有效性影响着社会变迁的方向。从根本上讲,衡量一个社会制度是否科学、是否先进,主要看其是否符合国情、是否有效管用、是否得到人民拥护。②制度优势不是自生自发的,必须通过制度建设并由执行者通过一系列的实践活动展现出来;制度优势也不是抽象的,制度优势的真实性与有效性必然同治理效能相衔接。只有得到人民普遍认同、拥有一套科学的权责结构、能够充分激发制度执行主体活力、并拥有相应文化环境支撑的制度体系,才可能具有真实有效的制度优势;也只有具有真实有效优势的制度体系,才能转化为实际的治理效能。责任政治是将政治生活中的“责任”提炼出来,理解责任如何贯穿政治生活,如何联结政治生活中的不同主体,如何通过责任来实现一种和谐稳定的公共生活。如果将责任政治理解为以责任为“中轴”的政治形态,那么这种政治形态强调政治中的责任关系与责任形式,并以此建构出特定的权力结构、制度设计与行动方式。这也就是说,责任政治一方面指的是不同主体之间以责任为互动中所秉持的价值与态度,即以负责任的方式相互对待的政治形态;另一方面责任作为政治的中轴在于政治的运作需要依靠责任来实现,责任是政治生活中制度化的行为方式。③在此意义上,我们认为责任政治建设是坚持和完善制度优势的重要步骤,也是将制度优势转化为治理效能的有效路径。分析制度优势转化为治理效能的责任政治逻辑,有利于理解中国特色社会主义制度体系的责任意蕴,把握将制度优势转化为治理效能的有效路径。

  一、责任政治建设提升制度认同度是制度优势转化为治理效能的价值标准

  从根本上讲,只有获得人民群众真正信赖和广泛尊重的制度才具有稳定性和整合力,从而具有制度优势,也才能将制度优势转化为治理效能。责任政治建设的内在情怀是以人民为中心,要求责任主体对全体人民、对普通民众负责,由人民评判责任的履行状况,这标志着对人的价值、尊严、权利、利益的保障和负责,这种政治形态及其制度体系才会得到人们的信赖和尊重。在此意义上,国家制度建设应顺应责任政治的主张,使制度体系符合广大人民群众的根本利益和内在要求,着力提升中国特色社会主义制度的认同度和整合力。

  一是要秉持“以人民为中心”的基本责任向度。“以人民为中心”为基本责任向度,意味着将其作为衡量制度优势的基本价值标准,构建符合责任政治逻辑的府民关系。马克思主义认为,人民是社会历史发展的核心,“人不是抽象的蛰居于世界之外的存在物。人就是人的世界,就是国家,社会”④。从人类政治发展历史看,政治文明的演进是人从等级制度的依附中得以解放的过程,是公众的权力代替个人意志的过程。⑤只有将作为整体而不是少数群体的个人置于制度的中心,才是文明的表征与现代社会的支撑。责任政治是政治文明的基本形态,融合了民主政治与信用政治的价值内涵,⑥“以人民为中心”既是社会主义民主政治的核心特征,也是构建信用政治的核心要素。从民主政治的角度看,“以人民为中心”不仅仅是将改革发展成果惠及人民,同时也承认并积极保障人民群众当家做主、参与中国特色社会主义各项事业建设的权利,“中国共产党不仅在理论上深刻认识人民的主体作用,而且在实践中通过制度机制建设充分发挥人民的主体作用,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”⑦。新中国成立70年来的政治发展历程表明,中国特色社会主义构建了民主的系统工程,融合了间接民主、直接民主、协商民主等民主形式,从不同层级与结构保障了人民参与政治的权利。从信用政治的角度看,“以人民为中心”的责任体现了党和国家对人民的承诺,是对实现中华民族伟大复兴、满足人民群众对美好生活需要的期许。经济学家诺斯(Douglass North)将现代国家抽象为一种“开放进入秩序”,“可信的承诺”是开放进入秩序中最为基本的原则之一。在某种意义上,履行责任意味着对承诺的兑现,在承诺的兑现中必然会建立起彼此的信任关系,⑧而“现代政府依赖于政治领导层与普通民众之间的一系列复杂信任关系”⑨。只有“以人民为中心”的民主政治和信用政治,才能共同灌铸中国特色社会主义制度的合法性,增强人民群众对制度的认同,使中国特色社会主义制度成为人民群众真心拥护的制度;而只有获得了人民认同的制度才能保持稳定,才有进一步发展与变革的动力,才会始终如一地将人民置于制度的中心,为推进国家治理现代化强基固本。

  二是要推进“以人民为中心”和“坚持党的领导”的深度融合。两者的深度融合表明,“以人民为中心”不仅是中国特色社会主义制度的基本责任向度,也是党领导中国特色社会主义事业的核心责任内涵。“以人民为中心”体现了中国共产党作为使命型政党的责任担当,使制度建设与各项事业的发展能够契合于面向人民的责任,从而保障制度的整合力。毛泽东曾指出,“我们的责任,是向人民负责。每句话,每个行动,每项政策,都要适合人民的利益,如果有了错误,定要改正,这就叫向人民负责”⑩。党的十八大以来,“以人民为中心”成为实现中华民族伟大复兴的核心价值理念,正如习近平总书记指出,“我们党来自人民、扎根人民、造福人民,全心全意为人民服务是党的根本宗旨,必须以最广大人民根本利益为我们一切工作的根本出发点和落脚点”(11)。十九大报告指出,“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”(12)。政党政治是现代国家的基本特征,“处于现代化之中的政治体系,其稳定取决于其政党的力量,而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况,其力量正好反映了这种支持的规模及制度化程度”(13)。政党对于制度稳定与维系的作用在于其整合能力,即是否有能力将不同的社会力量整合起来。中国共产党的成长、发展与壮大的历程正显示出其具有强大的整合能力,是“以人民为中心”和“坚持党的领导”深度融合的具体体现。“以人民为中心”与“坚持党的领导”的深度融合,阐释的是“以人民为中心”和“坚持党的领导”的基本关系,即只有坚持党的领导,“以人民为中心”的责任向度才能真正实现。首先,中国共产党是使命型政党,使命型政党特质体现于党性的人民规定性,(14)这意味着,使命型政党指向人民,将引领中华民族伟大复兴作为执政的基本责任,集中凸出了“依靠人民”“为了人民”的价值理念,体现出对国家、民族与人民高度负责的态度。中国共产党通过从群众中来、到群众中去的工作方法,将人民的利益需求整合到国家治理的各项工作当中,搜集民意、汇集民智、珍惜民力。其次,中国共产党坚持对中国特色社会主义事业的统一领导,锚定了制度建设与发展的政治方向与责任向度,保障了各项制度与事业的发展是为了最广大人民的利益而不是少数利益团体的利益。虽然改革开放的市场化进程使得中国社会出现了种类多样的社会利益群体,但是中国共产党是包括各个社会利益群体在内的各族人民的代表,能够充分地倾听、理解并回应不同社会利益群体的呼声,消弭利益分化可能带来的风险,保障了治理超大规模国家与推进现代化变革的领导权威、组织、制度与机制,能够集中各方面的力量持续地推动现代化发展,使制度建设依靠人民、发展成果由人民共享。(15)

  三是要落实“以人民为中心”在中央地方关系中的原则要求。“以人民为中心”的责任向度在中央地方关系中的原则要求,总体而言就是要坚持对上负责和对下负责的一致性。习近平总书记2006年在《坚持对上负责和对下负责的一致性》中指出,“所谓对上负责,就是对上级领导机关负责;所谓对下负责,就是对人民群众负责”,而“我们的一切权力来自人民,我们的一切工作都是为了人民,对上负责、对下负责最终都是要体现对人民负责”。(16)这表明,只有真正实现对上负责和对下负责的一致性,才能从根本上落实“以人民为中心”、对人民负责的责任理念。值得注意的是,在中国国家治理体系的实际运作过程中,地方政府或下级政府的治理活动往往更关注和重视中央政府或上级政府的考核评价、奖惩激励,对于人民群众的切身感受与利益诉求却往往缺乏充分关注和有效回应,有时候甚至还进行压制,没有真正做到对上负责和对下负责的一致,在一定程度上降低了人民群众对于改革开放成果的获得感、幸福感和安全感,也影响了“以人民为中心”的原则在实际政治生活中的贯彻落实。在国家治理现代化的时代背景下,需要着眼于对上负责与对下负责的一致性要求,弥补责任网络对下负责不足的缺失,通过改革原有的责任结构与激励体系,切实保障责任指向的人民本位。党的十九大提出要“赋予省级及以下政府更多自主权”,这表明在保证中央权威和顶层设计的同时,也要充分尊重地方治理所面临的实际情况,鼓励地方政府及时关注与有效回应人民群众的切身感受和利益诉求,不断增强人民群众的获得感、幸福感和安全感,有效提升中国特色社会主义国家制度的认同度,为制度优势转化为治理效能奠定坚实的基础。

  二、责任政治建设增强制度科学性是制度优势转化为治理效能的衡量尺度

  制度体系是否具有优势,一方面取决于制度体系中蕴含的基本价值,另一方面有赖于制度体系的内在结构是否科学合理。责任政治建设之所以能够增强制度优势并实现制度优势向治理效能转化,在于它主张确定一种科学合理的权责结构,通过科学合理的制度设计与权责分配疏通制度运作中的梗阻,最大限度地发挥制度的治理效能。在某种意义上,如果把组织的层级结构视为组织的硬件结构的话,那么责任体系就是这个组织的软件结构。正是这样的硬件和软件的有机结合,才构成了一个健全的组织体系。(17)在责任政治的框架中,结构层面的责任体系可以区分为定责机制与究责任机制两个方面。所谓定责是职责在制度体系中的分配,科学合理的定责机制旨在保证制度体系内在结构的科学性;所谓究责是对责任履行的纠偏匡正,根据主体履责绩效的评估来审视责任的落实情况,(18)即通过一系列的问责制度保证责任主体履行责任。我们可以从三个方面具体理解定责与究责机制的主体内容:

  一是树立“以责确权”的理念。传统意义上,权责配置往往遵循以权定责的理念,暗含着权力衍生责任的逻辑,即责任是权力的附属,责任本质上是对权力的约束。但是实践证明,权力的本性与天然冲动导致其带有突破责任束缚而走向无限扩展的滥用趋势。责任政治逻辑中的权责配置则打破这一思维,代之以“以责确权”的新理念。“以责确权”是根据政府责任清单授予其与责任相匹配的权力,所赋予的权力大小应以满足责任履行为限。这意味着责任优先于权力,责任不是权力的衍生物而是政府权力和资源调配能力的基准。中国传统治国理政的实践探索和政治智慧中也有着丰富的以责确权思想资源。某种意义上,中国传统社会是一个“责任本位”的社会,强调了责任的逻辑先在性。儒家仁政所提出的社会结构基于人类的基本情感,通过“礼”实现一种各安其位的等级秩序。在这种秩序当中,个体之间所彰显的并不是权力关系,而是责任或者义务关系。(19)以责确权旨在说明这样一种行动方式:知道自己应该干什么,自己才能去干什么,即根据主体的角色、功能、任务赋予责任、分配权力。从宏观上看,就是要理顺不同制度之间的责任关系,根据不同制度的功能定位确定不同制度在制度体系中的位阶,进而保证各项制度有效运行和制度主体履行责任的能力;从微观上看,就是每个公共权力行使者要明确自身首先承担的是干事的责任而不是拥有行事的权力,权力范围应根据责任的大小和任务的性质来配置。总而言之,“以责确权”作为一种理念和原则,旨在确定权力的目的是履行责任,为权力划下清晰明确的边界,即权力配备以能够履行相应的责任为限。

  二是遵循“权责统一”的原则。作为组织设计与公共行政的重要原则,权责统一是责任政治建设的基本前提,意味着公共权力行使者履行职责和义务应与其所拥有的权力相匹配,(20)是保证责任政治中不同主体良性互动的基础。理解权责一致的价值,就要从权责一致的对立面——权责背离中把握。组织运行中,权责背离指的是组织所拥有的权力与其所承担的责任不相匹配的情况。一般来说,组织的权责背离或者是组织权力大于其应承担的责任,或者是履行责任的过程中并没有与其相匹配的权力去实现组织目标。由于科层组织本身的特点以及科层组织中人的局限性,权责背离往往是层级制组织中的常见现象,其原因是多方面的,如科层组织自我封闭、资源垄断的特质;科层组织多元化目标;科层组织结构中的向上负责制;严密的科层规则对组织人员注意力的分散等。(21)在现实的行政体系运作中,权责背离也成为责任政府建设、治理绩效输出的梗阻。例如政府的“事权下放、实权上收”将任务压力向下传导,形成了上级有权无责、下级无权责重的畸形状态。为了改变权责背离、实现权责一致,一方面要调整制度的职责体系,明确不同层级、不同部门的组织目标,防止层级之间、部门之间的责任冲突,打破科层繁文缛节——例如形式主义——对组织目标的替代;另一方面,要在下放责任的同时授予下级与履行责任相匹配的人力、财力等资源。上级对下级授予权力的界限要符合该层级的功能与其可运用的资源,(22)权力运用不能越位、缺位、错位。在此意义上,权责一致旨在进一步夯实“以责确权”的原则,进而成为责任政治中权责关系的核心,既通过限制权力滥用、又通过保障履责能力促进制度的有效性。

  三是探索“精准问责”的路径。问责制度的建立健全已经成为纠风肃纪、规范党政官员行为的利器,与此同时我们也要充分理解国家治理现代化中问责机制的复杂性,既要实现完整的问责过程,保证科学问责、精准问责,也要扩大问责的参与和涵盖范围,在鼓励多元主体参与问责的同时将多元主体囊括到问责的对象中。严格意义上,问责并不是简单的针对错误行为的制裁与惩戒。作为民主社会的行政机制,问责是一个系统化、多要素的整体流程。从字面意义上看,问责是对任务绩效进行回答的义务,而从系统的角度看,一项完整的问责制度包含着四个方面:(1)谁来负责(who is accountable);(2)对谁负责(to whom are they accountable);(3)为何负责(for what are they accountable);(4)如何负责(how are they accountable)。(23)在这一整套流程中,问责机制发挥效用的核心是明确负责任的主体。在现实问责机制的运行中,由于党政关系等客观问题,责任主体认定与归责的程度往往存在不合理的要素,因此结合问责的系统化流程,需要考量不同主体对一项错误结果的参与程度,并合理划分法律问责、纪律问责与行政问责的界限,保证问责的合理性与信度。既不能让该负责的人逃避制裁,也不能让接受制裁的人受到不公的评判。另外,传统公共行政的责任模式主要关注政府做了什么,且官僚体系的追责可以从可见的政治过程中寻找,但现代治理是不同主体共同参与的过程,由此导致了问责的复杂化。(24)如何评估与问责其他主体的失责行为构成了问责机制的“多手问题”:对于局外人来说,要弄清某主体对机构行为或政策执行作出了什么样的贡献,以及在多大程度上可以对其负责,往往特别困难。(25)由此,为了保证问责的精准性,需要保证决策过程的透明以及加强对决策过程的监督,在尽可能降低政策失误的同时把握不同主体对政策的参与程度;另外在问责中,要让责任主体做出充分的回答与解释,说明其和政策失误之间的关系,以作为惩戒方式与强度的依据。

  三、责任政治建设激发制度执行力是制度优势转化为治理效能的重要动力

  执行力是制度体系的生命之所在,也是提升治理效能的关键环节。中国特色社会主义国家制度具有确保国家发展方向、紧紧依靠人民群众等显著优势,但一些具体制度的执行力不强也成为影响制度优势充分发挥的不利因素。因此,制度优势转化为治理效能必须依靠强化制度执行力,而从责任政治建设的角度看,就是要将责任转化为制度运行的驱动力,不断增强制度运行的生机与活力。责任不仅是一种观念、一种规范,而且是一种行动,责任的价值通过特定的行动才会真正表现出来。治理是一种自主的、内生的过程,通过各类相互影响的行为者之间的良性互动实现,国家治理本身也是一种行动的表达。(26)从这个角度看,国家治理效能的全面盘活必然有赖于多元主体的行动,所有的治理效能都体现在行动者的效果之中。根据国家治理的结构性、过程性与动态性,从行动层面理解制度优势转化为治理效能的责任政治逻辑,可以从三个方面着手:

  一是激发多元主体的执行活力。国家治理现代化要明确不同主体在国家治理中的位置、职责与功能,在党和国家的统一领导与安排下通过有效的分工与协同实现国家治理多层次、诸领域的有效推进。多元主体可以通过协同的方式整合不同功能以及制度优势内部的不同要素,实现“整体功能大于部分之和”的最优状态。现代社会既是一个分工的社会,也是一个合作的社会。就分工而言,法国社会学大师涂尔干(émile Durkheim)指出,“有了分工,个人才会摆脱孤立的状态,而形成相互间的联系;有了分工,人们才会同舟共济,而不一意孤行。总之,只有分工才能使人们牢固地结合起来形成一种联系”(27)。分工不是相互隔绝,也不是纯粹的各行其是,有了分工也必然存在合作,“每一个人的福利都依靠着一个社会的合作体系,没有它,任何人都不可能有一种满意的生活”(28)。国家治理正是对现代社会分工与合作之特征的回应,核心在于通过分工实现不同主体功能的最大化,并由多元主体相互合作的方式整合治理能力,提高治理效率。不同于家庭、社群等小规模、小范围的共同体,中国国家治理具有大规模、高成本、高难度的特征。面对着充满复杂性的国家治理问题,凭借政府这一单一主体往往难以做到“类类有统筹、件件有专责”。事事靠政府、时时靠政府的结果要么是政府在复杂治理中独木难支——不仅阻碍了治理效能的发挥,也使得政府这一治理体系趋于瘫痪;要么将政府重新推回“全能政府”形态——这又与民主政治理念格格不入。这意味着,治理没有“一抓就灵”的单一抓手,需要多部门、多层级、多主体开展全域、系统、联动治理。(29)全面盘活治理效能就要使国家治理中的不同主体根据自身的角色参与到市场治理、社会治理、基层治理等不同层面,政府将可以由市场、社会来办的事情交付给市场与社会。如此,既能够提高市场主体与社会主体的政治效能感,也通过分工的形式减小了治理成本。从全国范围内的治理创新来看,社会组织承接政府职能,社会组织参与社会治理,社会、市场与公众参与政策过程的案例已经成为不同地方有效治理的范例。此外,国家治理的概念意涵也传递出制度优势与治理效能之间的紧密逻辑:国家治理是党和国家宏观指导与统一安排的治理模式,是与西方“多中心”治理存在明显差异、具有中国特色的创新型治理模式。在治理过程中通过党和国家的统一领导保证治理的政治方向,既可以防止其他主体出于自身利益对治理过程的破坏,也可以在一些重大问题上保证民主集中的优势。

  二是强化制度执行环节。正确与高效的执行是治理有效性与效率的根本保证,无论一种制度具有何种程度的优势,如果不执行、错误执行、执行不到位,必然会限制治理效能的充分发挥。借鉴政治生活的系统分析,有效的执行有赖于环境的支持、流畅的沟通以及过程的调整。所谓环境的支持,指的是执行主体的任务目标要与外在的环境相一致。这种环境并不是生态学意义上的环境,而是包括了权威当局、制度规则与政治共同体等多种外在要素。支持决定了执行的效度,是执行稳定输出的基础。(30)换言之,执行要保证执行目标、外在实际情况与执行对象的实际需要相符合,保证与法律、政策与法规相一致,保证执行内容与执行主体功能相协调。所谓流畅的沟通,是不同主体之间通过有效的信息共享以协调行动的过程。组织学研究表明,沟通和组织绩效存在显著的正相关关系,有效沟通能够提高组织服务的质量、减少组织运行成本。(31)执行过程中,不同主体之间难免涉及行动的合作与协调,而沟通以信息共享的方式提高了不同主体对执行任务的理解,有利于整合主体之间的行动,以目标调整、优势互补的方式实现对任务的正确理解与高效完成。从这个意义上讲,沟通就是行动协调。(32)所谓过程的调整,指的是执行过程中针对外在环境的变化与新问题的出现而动态调整执行的思路、手段、目标,保证执行目标的合理性与过程的正确性。吉登斯的行动理论认为,行动是一系列的过程,包括行动者的动机激发过程、理性化过程与反思性监控。(33)反思性是行动的重要特征,人类可以不断地监控、调整与修正行动过程。通过反思性,人类可以将自身的行动与外在环境中存在的各类要素相联系,相机而动、依变而变,保证行动的合理性。

  三是健全容错机制。容错在某种意义上是问责的补充,旨在调动问责的惩戒作用的同时发挥容错对担当作为的激励作用,从而实现容错与问责的衔接与优化。现代社会是复杂的社会,各类问题与风险的偶发性与非线性关系导致任何一项行动都面对着无法预期或者潜在的挫折与风险,任何一个行为过程都可能在实践的过程中掺杂偶发因素,在“蝴蝶效应”的影响下偏离最初的目标。尤其对处于深水区的改革而言,既然不能脱离“摸着石头过河”的思路,那么改革中就难免遇到不确定性风险。鉴于这一问题,问责的“结果导向”忽略了政策执行的复杂性,将一些由于偶然性、非故意等缘由造成的错误纳入到问责范围当中,使责任主体在执行的不确定性与问责风险的确定性中采取了消极的“避责”行为。这些形式各样、表现各异的避责行为严重阻碍了责任主任干事创业的积极性,限制了治理效能的发挥。我们也应该看到,由于容错机制是一项新事物,因此不可避免地缺乏事由、过程等方面的制度化、明确化认定,而不同地方的实际情况不同,结合各地情况落实容错免责难免会造成较大的政策弹性,并不利于政策的统一推广。为此,容错机制的构建可以尝试从如下几个方面调整:其一,中央层面出台相对明确的容错标准,协调容错政策文本与法律法规之间的关系,给地方执行以统一参照。其二,容错过程可以借鉴审判流程的工作方法,既要认真听取责任主体的解释与申辩,也要对责任主体的行为进行充分的商榷与审议,鼓励公众参与,积极听取社会与公众的意见,难以裁决的问题可报请上级问责机关。其三,建立各地容错案例数据库,实现容错信息共享。通过公开容错免责的案例,提升公众对容错机制的了解与支持,为地方容错免责实践提供参照。

  四、责任政治建设塑造责任观念是制度优势转化为治理效能的文化支撑

  责任政治建设强调责任观念对于责任主体的约束与激励、使各项制度能够充分反映出责任的价值意蕴,从而塑造激发治理效能的文化支撑,培植保证制度优势得以延续与发展的良好环境。由此,通过观念引导国家治理体系中不同主体积极承担各自责任、履行职能,有助于构建负责任的制度体系与制度结构,以责任意识净化不正之风,为国家治理体系提供良好的运转环境,为国家治理能力塑造规范的运作空间,落实国家治理现代化的基本要求。(34)

  观念是思维方式、文化传统,是镌刻在社会成员心中的约束,它不仅仅规导着人类行为,也深刻地影响着制度的塑造、维系与变革。新制度主义研究的新成果“话语制度主义”关于“观念是制度的基石”的判断,深刻地阐述了观念对于制度发展的形成与推动作用以及评价好制度的标准。(35)从微观上看探讨观念的作用,则要剖析如何引导制度执行者行为的内在动力。人与人之间负责任的行动是保证公共生活和谐有序的基础,随着制度不断被建立起来,制度行为就是制度内部每个能动个体行为的抽象,制度活力就是能动个体的积极性与主动性,制度效能也就反映了能动个体执行制度要求的程度。在此意义上,在国家治理的系统工程中应根据角色区分主体并探索何种观念有利于调动制度执行主体的能动性,将内化于心的责任意识转化为推动国家治理各项事业向前发展的具体行动。我们强调“行政伦理”与“公共精神”两方面责任意识的共同塑造、协同发力,一方面使其成为制度执行主体行动的内在驱动;另一方面推动其成为保障制度优势得以维系与发展的环境。

  “行政伦理”是公职人员所应具备的职业道德、思想观念与工作态度,包含自觉遵守法律、诚实、谦逊、主动奉献等精神。作为公职人员,行政伦理是强化个人修养、提升职业道德、夯实理想信念的“精神之钙”。保证责任在行政伦理(administrative ethics)和行政规章(administrative law)之间的互动是现代政府充分履行行政责任的前提。(36)毫无疑问,刚性的制度规范与制度要求是明确责任、保障问责的关键。传统公共行政原则持有“伦理中立”(the ethic of neutrality)的价值色彩,即公职人员的职责就是履行上级要求以及贯彻部门指示。(37)但是在高度多元化、不确定性的社会中,制度不可能触及公共事务管理与公共服务的方方面面,制度的“模糊”与“留白”赋予了制度执行主体自由裁量的空间。此外,制度执行主体也往往会形成行动的“路径依赖”,成为制度之下机械的执行者,忽视了自己本身也是制度的变革者与塑造者。“公共行政的行动理论”将这种现象称为责任的“物化”(reification)。(38)责任的物化既让制度执行者变得盲从,也使制度趋于僵化,消弭了制度在“柔性治理”与“灵活治理”等权变情境中的“弹性”。由此,将行政中的责任置于伦理之上,是将伦理作为制度规范的补充,以“责任伦理”规范责任行动,实现治理中“刚性”与“柔性”的结合,进而保障治理效能。为了保障行政伦理对治理效能的推动作用,需要注意如下几个问题:首先,在加强公职人员的伦理教育时尤其要强化公职人员“以人民为中心”的责任观念,让公职人员进一步意识到自己不仅仅是行政组织中的执行者,更是为人民服务的主体,是政府的窗口与镜子,自身的一言一行都关乎政府形象,因为社会公众对于政府的评价往往体现在对公职人员的评价之中。其次,要在不损害组织及其合理目标的基础上赋予公职人员一定的自由裁量权,以更好地激发其为人民服务的责任感。尤其对于制度规定的模糊与空白之处,应允许公职人员做出合理的道德判断,积极履责。最后,对于公职人员有关改善制度建设、改变工作方法与提高工作效率等方面的建议要予以充分的倾听与回应,对于公职人员在为民服务中出现的打破常规等工作方法要予以一定程度的理解与容错。

  “公共精神”是针对社会公众提出的责任要求。公共精神是公民对待他人、共同体与国家的情感和态度,是集体利益对个人提出的主张。我们需要承认这样的社会事实,社会的发展与生活方式的变迁从空间的角度重新规划了人的生活,人们从敞开的空间走向了隔离、封闭的私人空间,对待公共生活的态度以及参与公共生活的行为方式也发生了显著改变。加之受到市场化改革与个人主义思潮等影响,在个体与集体之间的个人也陷入了难以取舍的矛盾之中,俗语“事不关己高高挂起”俨然成为诸多公共生活场景的写照。无论是西方思想家谈到的“公共人的衰落”还是目前我国社会治理的困境,都指向了公众公共精神不足的事实。我们知道,国家治理并不仅仅是执政党与政府的责任,更是全社会“共同的事业”。强化公众的公共精神,调动公众参与到国家治理的各个层次、不同领域是塑造良好社会风气、为制度建设与发展提供稳定适宜的基础。早在改革之初的1979年,国务院政府工作报告就指出,“一个享受自由权利的公民,必须是一个对社会、对别人负责任的公民。正是在这个基础上,我们才能建立和发展社会主义社会的公共道德、公共秩序、公共利益”(39)。培养全社会的公共精神至少要从以下几个方面着力:第一,适时适度地开展覆盖全民的公民教育,提高公众对核心价值观以及国家治理的理解,尤其让公众明确自身在推动国家治理以及打造良好公共生活中的作用,引导公民意识到自身并不是“被动接受者”,而是“主动参与者”。第二,适当开放更多的公共领域,尤其是支持、鼓励与引导公众参与到基层治理、社会治理的各项实践中,通过公共精神“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。(40)第三,鼓励社会公众对国家治理诸环节的监督,督促国家治理的不同主体积极履行自身职责,促使执行主体纠偏匡正,使其行为与国家治理的各项要求相契合。

  中国特色社会主义的制度优势具有客观性,但是制度优势需要通过治理效才能巩固和显现。制度作为一种体系或者结构,本身并不能自生自发地输出治理效能,而要依靠能动的制度执行主体将制度的各项功能、要求充分地落实到国家治理当中。从这个角度看,制度优势转化为治理效能的关键在于激发执行主体的“主动性”,使责任主体在特定的观念引导与结构约束中最大限度地履行制度的各项要求。责任政治建设之所以对于将制度优势转化为治理效能具有重要的推动作用,是因为责任政治建设一方面巩固和拓展制度优势的基础,疏通制度优势在运作中的梗阻并能够整合制度优势的各项要素,凝聚制度优势的能量;另一方面,又能够有效提升不同主体履行责任的能力,通过保障积极有效的执行切实地将制度优势转化为治理效能。

  总的来看,责任政治建设通过赋予中国特色社会主义制度“以人民为中心”的责任向度、强化广大人民群众对中国特色社会主义制度的认同感,通过实现科学权责关系与职责体系疏通责任主体履责的梗阻,从结构上破解履责困境,通过科学、精准、有效的问责制度从正负两种激励中实现责任的切实履行。在国家治理的框架之中,多元主体负责任的行动可以盘活国家治理宏观系统中的不同部分,整合不同主体的力量,使多元主体既能够凝聚共识协调行动,也可以多领域地参与国家治理诸环节,全面激发治理效能。责任政治建设还通过塑造一种良性的责任文化,培育“行政伦理”和“公共精神”,从内在牵引的角度保证公职人员与社会公众的责任,为制度优势的维系与发展提供良好的土壤。对于责任政治与国家治理来说,未来研究还要不断细化责任政治建设如何发挥制度优势、激发治理效能的功能,进一步探讨责任政治建设在观念、结构等不同层面的具体作用与路径,并将国家治理进行分解,分析不同层面责任体系、责任关系的调适对于国家治理各有机组成与整体结构的意义。

  ①道格拉斯·诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,杭行译,上海:格致出版社,2014年,第1-2页。

  ②习近平:《坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度》,《求是》2019年第23期。

  ③张贤明、张力伟:《论责任政治》,《政治学研究》2018年第2期。

  ④《马克思恩格斯文集》第1卷,北京:人民出版社,2009年,第3页

  ⑤基佐:《欧洲文明史》,陈洪逵译,北京:商务印书馆,2005年,第84页。

  ⑥张贤明:《政治文明的基本形态:责任政治》,《吉林大学社会科学学报》2004年第6期。

  ⑦《坚持以人民为中心是我们党的成功之道》,《人民日报》2019年6月4日,第9版。

  ⑧张力伟:《权利开放秩序:现代国家治理的制度形态》,《湖湘论坛》2017年第2期。

  ⑨安东尼·吉登斯:《现代性的后果》,田禾译,南京:译林出版社,2011年,第79页。

  ⑩《毛泽东选集》第4卷,北京:人民出版社,1991年,第1128页。

  (11)习近平:《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》,《人民日报》2018年12月19日,第1版。

  (12)《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》,北京:人民出版社,2017年,第16页。

  (13)塞缪尔·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华等译,上海:上海人民出版社,2008年,第341页。

  (14)连文妹、沈成飞:《论中国共产党的使命型政党特质》,《教学与研究》2019年第5期。

  (15)周光辉、彭斌:《国家自主性:破解中国现代化道路“双重难题”的关键因素——以权力、制度与机制为分析框架》,《社会科学研究》2019年第5期。

  (16)习近平:《之江新语》,杭州:浙江人民出版社,2007年。

  (17)桑玉成:《建构有效的权责体系,防止“责任虚化”》,《人民论坛》2017年第8期。

  (18)张贤明、张力伟:《论责任政治》,《政治学研究》2018年第2期。

  (19)谢文郁:《自由与责任四论》,上海:华东师范大学出版社,2014年,第71-73页。

  (20)张喜红:《权责一致:责任政治建设的基本前提》,《思想战线》2016年第6期。

  (21)麻宝斌、郭蕊:《权责一致与权责背离:在理论与现实之间》,《政治学研究》2010年第1期。

  (22)A.Brown,Organization:A Formulation of Principle,Trenton:Hibbert Printing Company,1945,pp.25-26.

  (23)Richard Mulgan,"Accountability in Multi-level Governance:The Example of Australian Federalism," in Katherine A.Daniell and Adrian Kay,Multi-level Governance,Acton:ANU Press,2017,p.82.

  (24)张贤明、张力伟:《论责任政治》,《政治学研究》2018年第2期。

  (25)Mark Bovens,"Analysing and Assessing Accountability:A Conceptual Framework," European Law Journal,Vol.13,No.4,2007,pp.447-468.

  (26)郑吉峰:《国家治理体系的基本结构与层次》,《重庆社会科学》2014年第4期。

  (27)涂尔干:《社会分工论》,渠东译,北京:生活·读书·新知三联书店,2000年,第24页。

  (28)约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏译,北京:中国社会科学出版社,1988年,第79页。

  (29)郁建兴:《把制度优势转化为治理效能》,《半月谈》2019年第20期。

  (30)戴维·伊斯顿:《政治生活的系统分析》,王浦劬等译,北京:人民出版社,2012年,第141-146页。

  (31)Dennis Tourish,Owen Hargie,Key Issues in Organizational Communication,New York:Routledge,2004,pp.6-7.

  (32)Raul Espejo,Alfonso Reyes,Organizational Systems Managing Complexity with the Viable System Model,New York:Springer,2011,p.29.

  (33)安东尼·吉登斯:《社会的构成——结构化理论纲要》,李康、李猛译,北京:生活·读书·新知三联书店,1998年,第65页。

  (34)张贤明:《强化责任意识推进国家治理现代化》,《光明日报》2018年2月8日,第15版。

  (35)B.盖伊·彼得斯:《政治科学中的制度理论:新制度主义》,王向民、段红伟译,上海:上海人民出版社,2016年,第115-129页。

  (36)Firtz Morstein Marx,"Administrative Ethics and the Rule of Law," The American Political Science Review,Vol.43,No.6,1949,pp.1119-1144.

  (37)Dennis F.Thompson,"The Possibility of Administrative Ethics," Public Administration Review,Vol.45,No.5,1985,pp.555-561.

  (38)Michael M.Harmon,Action Theory for Public Administration,New York:Longman,1981,p.132.

  (39)《1979年国务院政府工作报告》,中国政府网,http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_200759.htm。

  (40)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,北京:人民出版社,2019年,第28页。

作者简介

姓名:张贤明 张力伟 工作单位:吉林大学行政学院

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