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党和国家机构改革与政治体制能力重塑 制度优势转化为治理效能的中国逻辑
2020年09月23日 08:28 来源:《南京社会科学》2020年第2期 作者:汪仕凯 字号
2020年09月23日 08:28
来源:《南京社会科学》2020年第2期 作者:汪仕凯

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  作者简介:汪仕凯,华东政法大学政治学与公共管理学院政治学系主任、华东政法大学特聘教授、博导(上海 201620)。

  内容提要:政治体制能力是政治体制在治国理政中的实践状态和取得的效果,它归根结底要落实在凝聚人民整体力量,进而构建国家与社会之间相互支持关系上。强大的政治体制能力是中国国家治理不断改善的关键支撑,因而构成了将制度优势转化为治理效能的枢纽,所以以深化党和国家机构改革的方式重塑政治体制能力,是在治国理政新时代将制度优势更好转化为治理效能的战略性行动。重塑强大的政治体制能力,进而在中国政治体制支撑下把国家治理提升到更高水平,集中体现了制度优势转化为治理效能的中国逻辑。

  关 键 词:党和国家机构改革/政治体制能力/治理效能/中国逻辑/

  标题注释:本文是中央马克思主义理论研究与建设工程重大项目“‘四个全面’战略布局研究”(2015MZD004)的阶段性成果。

  一、引题

  党的十九届四中全会作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(下称《决定》),《决定》不仅明确了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标,而且强调了中国特色社会主义制度的显著优势,要求将我国制度优势更好转化为国家治理效能。从现代国家治理的一般经验来看,国家治理体系和治理能力现代化与制度优势和治理效能之间存在着紧密的关系,现代化的国家治理体系是制度优势的基础,而现代化的治理能力则是将制度优势更好转化为治理效能的枢纽。因此,在不断改善中国国家治理从而实现民族复兴的过程中,必须将治理能力现代化作为实现制度优势更好转化为治理效能的关键。

  中国国家治理的基本经验表明,治理能力中的政治体制能力占据了首要地位,对于国家治理现代化产生了根本性影响。不言而喻,实现制度优势更好转化为治理效能的重点就是保持强大的政治体制能力。党的十九届三中全会部署的党和国家机构改革,实质上就是为了将我国制度优势更好地转化为治理效能而进行的重塑强大政治体制能力的战略性行动。中国共产党根据世情国情党情的变化,在过去数十年时间里制定和实施了一系列重要的改革措施。每次重要的改革都会推动中国获得巨大发展,当然也会造成一些问题和挑战,因此后续的改革都以前次改革的成绩为基础,进而努力在克服问题和挑战的过程中寻求新发展。毋庸讳言,党和国家机构改革在范围上属于政治体制改革,党和国家机构是国家治理体系最重要的构成部分,因此党和国家机构改革将是推进国家治理体系与治理能力现代化的一场深刻变革。

  党和国家机构改革是全面深化改革战略布局的重要领域,为了构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构的职能体系,党和国家机构改革至少要在以下五个方面扎实推进。第一,建立和健全党对重大工作的领导体制和机制,将运行成熟的议事决策机构从领导小组升格为委员会,同时根据需要成立了一些新的领导小组;第二,统筹设置党政机构,将职能接近、联系密切的党政部门实行合署办公;第三,完善国家监察体制,设置国家监察委员会,并且和中央纪委合署办公;第四,优化政府机构设置,合理配置职能,提高行政效率;第五,统筹党政军群机构改革。

  深化党和国家机构改革的基本内容表明,一方面坚持和加强党的全面领导是深化党和国家机构改革的指导原则、政治保障,另一方面深化党和国家机构改革又是坚持和加强党的全面领导的重要举措,因此党和国家机构改革并不是一个孤立的措施,而是同推进党的建设伟大工程相辅相成的战略性行动。共产党是我国的最高政治领导力量,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大的制度优势,因此党的全面领导在深化党和国家机构改革的过程中发挥着统领作用。党的十八大以来推行的全面从严治党战略布局,使党的建设伟大工程取得了重大成就,正是这些来之不易的重大成就构成了深化党和国家机构改革的政治基础,而深化党和国家机构改革则是将全面从严治党取得的重大成就进一步制度化,从而使其巩固下来并成为中国政治体制的组成部分。

  党的建设伟大工程以及深化党和国家机构改革,共同组成了改革和完善中国政治体制的重点领域。从党的建设伟大工程同深化党和国家机构改革相互联系的角度来看,将中国共产党领导这一最大制度优势落实到治国理政之中,是党和国家机构改革的题中应有之义,进而论之,深化党和国家机构改革实质上是一场重塑政治体制能力的重大政治改革。政治体制能力是政治体制在治国理政过程中发挥的作用和取得的效果,它是国家治理能力的重要组成部分。本文认为政治体制能力是对中国共产党治国理政经验的理论发现,以深化党和国家机构改革的方式重塑强大的政治体制能力,则是将制度优势转化为治理效能的中国逻辑。

  二、政治体制及其能力

  中国在面临一系列困难与挑战的情况下,依然能够不断改善国家治理的水平,取得了举世瞩目的成就。如何理解中国国家治理的基本经验,并且形成既能解释中国特色又具有一般性的理论,是摆在中国学术界面前的重大课题。任何国家治理都是在政治体制支撑下进行的,区别只是在于政治体制在不同国家的治理中发挥的作用各不相同。支撑中国国家治理的关键因素就是政治体制,由于中国政治体制具有强大的能力,因而国家治理能够不断发展。政治体制能力是对中国国家治理基本经验的理论发现,但是政治体制能力同国家治理之间的关系并非中国国家治理所特有的,中国的独特优势在于强大的政治体制能力。

  学术界在解释国家治理兴衰上有一种强劲的传统,这就是认为市场经济是支撑国家经济发展和社会进步的决定性因素,只要形成了成熟的市场经济体制,国家治理终归能够获得长足的发展。直到20世纪70年代国家学派兴起,学术界才开始重视国家本身在寻求经济发展与社会进步上发挥的作用,其核心观点是,国家不可能代替市场,但是国家也是不可替代的,国家在促进经济发展和社会进步方面发挥了非常重要的作用。①然而,国家学派强调的国家是指行政官僚组织,因此国家作用就集中体现在政府干预和冲突控制方面,至于一个国家的政治体制在此过程中发挥了怎样的作用则语焉不详。

  曼瑟·奥尔森从欧美国家的负面经验中提出了政治体制与国家治理有着密切联系的观点。奥尔森认为国家兴衰同内部的利益集团密切相关,一个国家会不可避免地在经历了持续发展之后形成利益集团,而它们“为了达到它们的目标,必然会运用院外游说力量来影响政府政策,采取它们的组织力量来影响市场。这两方面的影响不仅会影响效率、经济增长和社会进入者的排他性,还会影响不同制度和行动的相对重要性”。②由此可见,能否限制利益集团对政治过程的不利影响决定了国家的兴衰沉浮,而限制利益集团对政治过程的负面影响则必须从政治体制上思考。如果将奥尔森的解释推进一步就可以表述为:一个国家的政治体制是否能够克服不可避免出现的利益集团坐大的问题,将决定这个国家是否具有发展前景。

  德隆·阿塞莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊则直接从政治体制出发解释国家治理的差异。他们认为:“比起由少数人建立、从多数人那里攫取资源却无法保护产权或者刺激经济活动的汲取性制度,实施产权、创造公平竞争环境并鼓励在新技术和新技能投资的包容性经济制度,更有利于经济增长。包容性经济制度和包容性政治制度是相互支持的,也就是说,以多元主义方式广泛分配政治权力并能够实现一定集权以建立法律和秩序的制度是安全的产权和包容性市场经济的基础。”③不难发现,国家的兴衰当然是经济制度的结果,但是经济制度则是由政治制度决定,只有包容性的政治制度才能形成包容性的经济制度,进而决定了一个国家的持久繁荣。虽然阿塞莫格鲁和罗宾逊已经发现了政治体制对于国家治理的意义,但是他们并未讨论政治体制本身的奥秘,也就是本文所提出的政治体制能力的问题,后者恰恰是值得进一步理论化的方向。

  一个国家的繁荣诚然需要强有力的政府制定和推行宏观经济政策,同样也需要成熟的市场经济,但是政治体制的作用相比于行政官僚体制和市场经济体制来说更为关键。这不仅是因为政治体制从基础上制约着行政官僚体制和市场经济体制,而且是因为国家治理过程的基本结构就是由政治体制塑造的。徐湘林认为,国家治理概念建立均衡和客观的理论视角之上,既强调了转型社会中国家发挥主导作用的重要性,同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求。④进而言之,国家治理过程的核心内容无非是,社会需求能够顺畅地输送到国家,国家能够积极回应社会需求,国家能够有效动员社会,社会能够有力地支持国家。而国家与社会之间的互动过程必须由政治体制来连接,马克思就指出,政治体制无非是国家与社会的相互适应。⑤因此,国家与社会之间的相互支持关系构成了国家治理的基本结构,而这种相互支持关系则是由政治体制塑造的。

  只是认识到政治体制同国家治理之间有着密切联系仍然不够,必须深入地解释政治体制在国家治理中发挥的作用和取得的效果,后者就是政治体制能力的问题。政治体制能力具体是指,控制、分配和操作政治权力的组织、程序、规则以及行动者,在构建国家与社会之间相互支持关系时发挥的作用和取得的效果。国家与社会之间的相互支持关系是指,国家能够积极回应社会需求,同时社会能够响应国家动员,所以政治体制能力主要体现在协调社会冲突、凝聚社会共识、增进公共利益、改善公民权利等过程之中。概括来看,政治体制一般包括协商能力、吸纳能力、建制能力、动员能力、霸权制造能力、合法性再生产能力、战略规划能力、适应性变革能力、抗拒风险能力、利益整合能力。⑥政治体制能力致力于解决将扩大公共利益和增进公民权利兼容起来这一核心命题,只有如此才能支撑国家治理不断发展。

  中国国家治理水平的不断提高从根本上是由中国政治体制决定的,因为中国政治体制具有很强的能力,所以中国国家治理才能在克服重重困难和应对诸多挑战的基础上取得巨大成绩。可以说,强大的政治体制能力就是对中国国家治理复杂经验的理论发现。中国政治体制的强大能力,是在共产党领导革命建立社会主义国家的历史过程中逐渐锻造出来的,在形态上它是民主集中制同阶级革命力量的融合,在实质内容上则是共产党的领导能力,共产党在革命胜利之后就以这种融合为基础建立了社会主义国家,并且将其领导能力制度化为政治体制能力。

  中国政治体制实际上所要发挥的核心作用就是有效地巩固民主集中制同阶级革命力量的融合,也就是将社会中不同的群体塑造成作为整体的人民力量,只有具备强大能力的政治体制才能实现此种目的。而作为整体的人民正是国家政权的掌握者,这就意味着中国政治体制从根本上奠定了国家与社会之间的相互支持关系。作为整体的人民是社会主义国家国体中核心力量,所以政治体制能力也可以称之为塑造国体的政治能力。判断中国政治体制能力高低的尺度,无非是看中国政治体制在巩固国体上的实际效果,只要能够协调好社会利益冲突、凝聚人民意志、推动国家发展,中国政治体制就具备了强大的能力。

  三、改革开放时代党和国家机构的适应性变革

  政治体制能力不是一成不变的,它会伴随政治体制自身的调整、政治体制运行环境的改变以及所要解决的问题和挑战的变动而发生变化。政治体制能力的变化主要体现在两个维度上,一个维度是相对变强或者变弱,另一个维度则是绝对的变强或者变弱。在相对维度上,由于环境变化和时代变换带来的挑战需要更高水平的政治体制能力,而现有的政治体制能力不足以满足时代的需要,因此显得弱化。在绝对维度上,尽管环境和时代并没有带来新的挑战,但是由于政治体制僵化而发生了能力的退化。在政治发展过程中,政治体制能力的变化一般不会发生在单一维度上,而是兼有两种维度的混合状态。但是,不管政治体制能力在何种维度上发生了变化,解决之道只有进行政治体制上的革新,才能强化政治体制能力以满足现实的需要。要言之,借助政治改革重塑同时代相契合的政治体制能力,是解决政治体制能力不足的必由之路。

  共产党的强大领导能力制度化为政治体制能力,并且在新中国成立以来的几十年里面支持着中国国家治理取得了重大成就。由于“文化大革命”的冲击,中国政治体制遭到了很大的破坏,政治体制能力也相应地受到影响,因此改革开放伊始,政治建设的重大任务就是重新制定宪法,规范、调整和恢复中国政治体制。通过健全党委领导制度、恢复和发展人民代表大会制度以及政治协商制度、推行基层群众自治制度,中国政治体制得到了重建。⑦得到恢复的政治体制强化了自身的能力,保障了改革开放进程的顺利展开和逐步深入。但是,伴随着改革开放进程的发展,中国政治体制运行的环境就发生了重大的变革,特别是当社会主义市场经济体制改革推行以后,中国政治体制需要应对一系列新的挑战,这就意味着必须伴随着政治体制运行环境的变化而对政治体制进行适应性调整,进而获得同时代发展要求相适应的政治体制能力。党的十九届四中全会作出的《决定》,实际上贯穿着通过坚持和完善中国特色社会主义政治体制,不断塑造强大政治体制能力的时代主题。

  塞缪尔·亨廷顿在讨论现代国家的政治体制时提出了一个重要观点,他认为政治体制界定和实现公共利益,没有强有力的政治体制就无法决定和实现公共利益。⑧一个国家的公共利益不是抽象而是具体的,它将随着时代和环境的变化而变化,所以公共利益的变化就要求界定和实现公共利益的政治体制进行适应性变革。中国社会的公共利益在改革开放年代发生了显著地变化,实现现代化以满足人民日益增长的物质文化需求是公共利益的核心内容所在,因此中国政治体制必须围绕公共利益的界定和实现进行调整,否则不足以提供推动国家治理水平不断提高的强大能力。中国政治体制在改革开放年代进行的适应性变革,内容上集中在党和国家机构改革方面,力图通过加强党的建设、完善党的领导体制、发展人民代表大会制度、改革行政体制来强化政治体制的能力。

  从20世纪80年代初期开始党和国家领导制度改革就被摆上了议事日程。虽然中国政治体制在改革初期得到了恢复,但是在总结历史经验和剖析现实问题的过程中,其存在的问题和面临的挑战日益显现。邓小平将弊端归纳为“官僚主义现象,权力过分集中的现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。⑨不言而喻,如果不着力解决党和国家领导制度中存在这些弊病,中国政治体制不仅不能适应改革开放的需要,而且会由于能力弱化以致出现合法性危机,邓小平就用“关系到党和国家是否改变颜色”⑩来形容问题的严重性。为了解决问题,中国政治体制进行一系列适应性变革:第一,完善党委集体领导制度,限制个人的权力;第二,建立领导干部退休制度,废除职务终身制;第三,调整中央与地方之间的关系,中央向地方放权;第四,改革政府机构,撤销同政府职能重合的党内部门,强化政府机构的职权;第五,完善共产党领导的多党合作与政治协商制度。

  社会主义市场经济体制改革的推进在最大程度上释放了中国社会的活力,中国社会同样借助市场经济体制的效率实现了自身的急剧转型,私营经济在整个国民经济中的比重越来越大,新兴社会阶层开始出现并且规模越来越大。换言之,社会主义市场经济体制对政治体制能力提出了新的要求,因此在20世纪90年代党和国家机构又进行一系列重要的适应性变革。首先,社会主义法治国家成了政治建设的目标,党开始接纳宪法的约束,党的领导必须通过制度化的机制实现;其次,对选举制度进行调整,城乡居民在平等的政治权利上取得了进展;再次,完善和巩固统一战线以及政治协商制度,扩大新兴社会阶层参政议政的机会和渠道;最后,积极进行现代政府建设,从简单的政府机构改革发展到政治职能转变,明确了宏观调整、市场监管、公共服务三种基本职能。

  进入新世纪之后,中国更深地融进了全球化浪潮,国家治理受到了全球化进程前所未有地塑造,这就意味着中国政治体制不仅要进一步进行适应性变革,而且适应性变革要同时考虑到国内的需求和国际的挑战。对于党和国家机构来说,全球化进程的挑战集中体现为政治规则必须同世界接轨,而其中最为重要者则是实现共产党要在领导的同时必须按照现代国家原理进行执政。作为马克思主义执政党,共产党的执政地位只是“领导地位在理论原理和实践过程上的延伸”。(11)不言而喻,共产党的执政不同于西方国家的执政党,在全球化进程中维护和巩固共产党的长期执政,“实际上也是党在改革开放历史阶段的战略目标”。(12)从党的十六大开始,在认识共产党执政规律和社会主义建设规律的基础上,不断调整党的执政方式,完善党的执政机制,强化党的执政能力,就构成了中国政治体制适应性变革的主要内容。

  四、党和国家机构在新时代治国理政中面临的挑战

  改革开放条件下党和国家机构进行的适应性改革,在改革政治体制的弊端、推动政治发展、完善中国特色社会主义制度等方面发挥了重大的作用。但是,过去几十年里面所进行的适应性改革并不能使中国特色社会主义制度最终定型,党和国家机构必须在应对新挑战、解决新问题的进程中不断发展完善。由于中国社会主要矛盾已经发生了变化,党情国情世情在中国快速复兴的过程中出现了重大的转变,因此中国特色社会主义进入了一个新时代,治国理政也进入了新时代。党和国家机构的适应性改革显然无法满足治国理政新时代的要求,进而言之,党和国家机构必须进行深刻变革,才能克服挑战和解决新问题。

  党的十九大报告做出了一个重大判断,中国社会主要矛盾已经转变成为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。经过多年的经济发展,人民的物质文化生活需要在一定程度上得到了满足,十几亿人在整体上迈入了小康社会。但是进入新世纪以来,人民不仅对物质文化生活提出了更高的要求,而且对于民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也越来越高,因此发展的不平衡不充分已经成为制约中国经济发展和社会进步的主要因素。中国社会主要矛盾的转变毫无疑问将对治国理政提出更高的要求,集中而论,就是要不断提高国家治理的水平,进而为中国复兴提供政治支撑。

  中国社会主要矛盾的转变其实表达了更多深层次的内容。首先,中国社会结构的巨大变迁是中国社会主要矛盾转变的重要影响因素。在市场经济的推动下中国社会结构中出现了规模巨大的新社会阶层,与此同时,各个社会阶层之间的矛盾日益显现,彼此之间存在着张力,社会阶层之间处在一种矛盾的或者冲突的状态下。李强将中国社会的此种状态称为“结构紧张”,并且认为社会问题和社会危机在此状态下比较容易发生。(13)社会阶层之间的“结构紧张”说明凝聚人民整体力量将遭遇严重的困难,政治体制能力在新时代面临着极大的考验。其次,中国在国际上的地位和境遇的深刻变化是中国社会主要矛盾转变的重要依据。党的十九大报告指出,中国已经实现了从站起来到富起来再到强起来的历史阶段性转变,十九届四中全会作出的《决定》也指出,当今世界正经历百年未有之大变局,中国正处在实现民族复兴关键时期。不可否认,中国综合国力已经得到了很大的提高,同世界大国的竞争将日益激烈,这就需要在统筹国内发展和世界共同发展两个大局上,展现出更高的国家治理水平。

  中国社会主要矛盾的转变和国际环境的变动,对治国理政提出了更高的要求和新的挑战,这就意味着党和国家机构必须积极回应国内社会主要矛盾的转变和国际环境的变动,使中国政治体制发挥出同新时代相契合的强大能力,所以党的十九届三中全会就启动了党和国家机构的系统性改革,而十九届四中全会则对坚持和完善中国特色社会主义制度作出了系统性安排。当然,党和国家机构存在的问题及其面临的挑战,并非意味着过去的适应性改革未能满足现实的需要,而是说相对于治国理政新时代的要求来说,党和国家机构的现状制约了中国政治体制能力的发挥和改善,因而使中国政治体制能力尚未达到治国理政新时代所要求的更高标准。

  具体而言,党和国家机构在治国理政新时代面临的挑战主要包括以下几个方面。首先,在党的执政能力不断强化的同时党的领导出现了弱化。党的执政是党的领导在理论和实践上的延伸,因此坚持和强化党的全面领导才是根本。但是,在加快融入全球化进程的背景下,同国际规则接轨的要求为片面理解党政分开提供了理由。于是党的领导,在一些传统领域被淡化,在新领域得到不到贯彻,在高层领域党中央集中统一领导受到干扰,在基层领域党组织被弱化、虚化、边缘化。有鉴于此,必须在治国理政新时代坚持和强化党的全面领导。十九届四中全会作出的《决定》强调指出:中国共产党领导是我国最为显著的制度优势,必须完善坚定维护党中央权威和统一领导的各项制度。其中的关键在于,一方面要贯彻落实党中央对于中央国家机关的领导,另一方面要贯彻落实党中央对于重大事项的集中领导。当然,坚持和强化党的全面领导要通过一系列机制实现,因此必须在完善党的领导体制的基本思路下进行机制创新,而机制创新就是党和国家机构改革的重点内容。

  其次,党内的腐败已经对党和人民的事业造成了严重地损害,全面从严治党仍然任重道远。在党的领导弱化的同时党内腐败已发展到严重地步,党内腐败不是单纯的经济腐败,而是兼具经济腐败和政治腐败的政党危机。政治腐败集中体现在理想信念动摇、作风不纯、放弃政治原则、违背政治规矩。党内腐败削弱了党在人民群众中的信任基础,不断扩大了党和人民群众之间的“政治距离”。(14)党是中国特色社会主义的领导核心,党的领导是中国特色社会主义的最本质特征,如果党内存在严重腐败,那么党就不可能是具有强大能力的领导核心,进而论之,中国政治体制也就不可能具有强大的能力。党内腐败是长期以来管党治党失之于松、失之于软的结果,因此必须以政治建设为统领,把全面从严治党推向纵深发展。十九届四中全会作出的《决定》就指出:建立不忘初心、牢记使命的制度。在全面从严治党取得重大成就的基础上,形成长效机制。

  再次,在治国理政新时代如何解决好国家权力接受严格监督的问题依然面临着艰巨的挑战。国家权力来源于人民,必须接受人民的监督,将国家权力“关进笼子”的主要途径无非是法治与民主两端,一方面宪法高于党和国家机构,党和国家机构需要严格按照宪法和法律规定行使权力;另一方面人民参政议政是制约和监督国家权力的重要内容。必须看到人民群众对于民主、法治、公平、正义、环境、安全有了越来越高的要求,并且民主是实现其他诸多要求的基础。与此同时,新兴社会阶层已经成为中国社会中越来越重要的集团,它们在参政议政方面有较高的要求。(15)但是,人民民主制度还不能满足群众日益广泛的参政议政需要,需要不断发展协商民主制度,使之成为人民民主的主要制度形式,从而完善人民当家作主制度体系。

  最后,建设同社会主义市场经济体制相契合的现代政府,仍然是有待最终完成的改革目标。党的十八届三中全会提出要使市场在资源配置中发挥决定性作用,这就意味着政府职能必须从资源配置的具体过程中彻底退出来,集中精力履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会治理、生态保护等职能。但是,各级政府不同程度上存在宏观调控不到位、市场监管不及时、公共服务水平不高、社会治理不积极、生态保护滞后等问题,这些问题的存在严重地影响了人民群众对于改革成果的共享。因此,在治国理政新时代,必须以提高公共服务水平为出发点,积极回应人民群众的利益诉求,不断满足人民群众日益增长的美好生活需要,努力推进建设现代服务型政府的目标。

  五、重塑政治体制能力

  党和国家机构改革,不是简单的权力重新配置、党政关系重新设计、党政机构重新设置、政府职能重新调整,而是中国政治体制对国家与社会之间关系的积极调整。要言之,中国政治体制要在治国理政新时代克服挑战,在巩固作为整体的人民力量的基础上,强化国家与社会之间的相互支持关系。党和国家机构是中国政治体制的重要组成部分,并且,党和国家机构改革,是同以全面从严治党战略布局推进党的建设伟大工程紧密联系在一起的,因此党和国家机构改革是中国政治体制为了塑造同治国理政新时代相契合的强大能力而采取的战略性行动。只有具备了强大的政治体制能力,才能凝聚人民整体力量,从而构建国家与社会之间的相互支持关系,进而将制度优势更好转化为治理效能。可以说,以深化党和国家机构改革的方式重塑政治体制能力,是将制度优势更好转化为国家治理效能的中国逻辑。

  政治体制能力归根结底要落实到将各个社会阶层凝聚成为作为整体的人民力量,作为整体的人民力量是中国政治体制有效运转的产物,重塑强大的政治体制能力至少要在中国政治体制的基本构成部分上采取行动,具体而言,就是必须在党的全面领导制度、人民代表大会制度、政府体制等方面进行系统性改革。其中,坚持和强化党的全面领导最为关键,因此党的十九届四中全会作出的《决定》就把“坚持和完善党的领导制度体系,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”摆在了最为突出的位置上。

  共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,党的领导是中国特色社会主义制度最本质的特征。易言之,共产党的领导是中国政治体制最为重要的组成部分,是中国特色社会主义制度的最大优势,这就意味着重塑同治国理政新时代相契合的强大政治体制能力,必须坚持和强化党的全面领导制度。深化党和国家机构改革,不仅将坚持和强化党的全面领导定位为党和国家机构改革的根本保证,而且将坚持和强化党的全面领导定位为党和国家机构改革的首要任务。从一定意义上讲,能否实现坚持和强化党的全面领导的目标,最终决定了党和国家机构改革的实际效果。党的十九届四中全会作出的《决定》指出,为了保障党的全面领导落到实处,首先必须遵从中央的集中统一领导,其次必须强化党组织在同级组织中的领导地位,第三必须强化党对重大事项的领导,第四必须更好地发挥党的职能部门的作用,最后必须形成上下贯通、执行有力的集中统一的组织体系。

  党的全面领导必须具备一个根本前提,这就是党的组织体系本身是有力量的,而党的组织体系的力量则建立在组织的完整性和严密性的基础之上。列宁就指出,组织是党领导革命和建设取得胜利地“唯一的武器”。(16)在党的十八大之前,党的建设伟大工程将执政能力建设作为重点,这种布局适应了时代需要,但是在无形中弱化了党的领导能力建设。而党的领导能力建设就是要不断改革和完善党的组织体系,特别是要强化党的基层组织体系,与此同时,要不断纯洁党的组织体系,尤其是要整肃党内腐败,严明党的政治规矩和政治纪律。由此可见,党的全面领导必须以党具有强大力量为基础,而党是否具有强大力量则取决于党本身是否是一个组织完整、作风纯洁、纪律严明的先锋队。

  先锋队是共产党的特性,这种特性构成了共产党在社会主义国家中的领导地位的内在根据。如果党的全面领导在制度形式上依赖于党和国家机构改革,那么党的全面领导在实质内涵上则依赖于党能否保持先锋队性质。由于党的先锋队性质从根本上决定了党的全面领导地位,因而党和国家机构改革才同党的建设伟大工程是紧密联系在一起的系统工程。为了始终保证党的先锋队性质,就必须按照先锋队的标准来推进党的建设伟大工程,集中体现为必须全面从严治党。(17)先锋队性质是从政党角度对现代政治文明的集中概括,因此应当伴随着现代政治文明的进步而充实先锋队性质,其关键内容在于将法治内化为先锋队性质,具体到党的建设伟大工程中就是,任何党组织和党员都必须严守政治规矩和党的纪律。

  先锋队是中国社会各个阶层能够凝聚成为一个整体的基本支撑。因为先锋队有着发达的组织体系、严格的组织纪律、合理的治国纲领、引领性的意识形态,始终坚持以人民为中心的宗旨,所以先锋队就其特性而言就只能是一个同群众相结合的政党,群众路线是先锋队政党不可或缺的组成部分。(18)党在教育群众、动员群众的基础上,将群众组织到党的领导的轨道上,依靠党的领导能力塑造人民整体力量。林尚立就指出:“共产党与不可分解的人民力量是一体的,失去了共产党,不可分解的人民力量也就不可能存在。”(19)这就是说,作为整体的人民力量是党与中国社会各个阶层结合在一起而形成的。

  人民代表大会制度是我国的根本政治制度,因此作为整体的人民力量的凝聚。必须由共产党和人民代表大会制度共同发挥作用才能完成。共产党和人民代表大会制度的共同作用,集中体现为党进入人民代表大会制度内部,领导人民代表大会的运转过程。人民代表大会作为国家权力机关,它同人民主权原则是一脉相承的,因此可以说,人民代表大会是作为整体的人民力量的制度化状态。不言而喻,重塑政治体制能力必须发展和完善人民代表大会制度,保证人民代表大会切实履行职责、行使权力。与此同时,必须改善党对人民代表大会的领导方式,按照进入人民代表大会制度内部从而领导人民代表大会运转过程的原则,善于使党和人民的意志通过人民代表大会上升为国家意志。

  作为整体的人民力量能否凝聚起来同样需要政府推行良好的公共政策,因此重塑政治体制能力必须得到现代政府体制的支持。政府施政过程及其效果是政治体制能力的具体化,人民群众最终也是从政府施政过程对于自身利益和公共利益的影响来判断政治体制能力的。只有当政府积极回应人民群众的利益诉求,在增进公共利益的过程中不断改善公民权利的状态,那么人民群众之间的利益冲突才能得到解决,彼此协调的社会阶层关系才能形成。党的十九届四中全会作出的《决定》指出:必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。重塑政治体制能力必须不断推进政府体制的现代化,具体而言包括两个方面,一方面改善社会各个阶层在公共政策制定过程中的参与性,使民众的利益诉求能够更加充分地反映到政策过程中来;另一方面提高公共政策的有效性,将满足人民日益增长的美好生活需要作为制定公共政策的出发点和落脚点。

  六、结语

  以深化党和国家机构改革的方式重塑政治体制能力,是在治国理政新时代将我国制度优势更好转化为国家治理效能的战略性行动,其要义在于,通过坚持和强化党的全面领导,统筹党政机构设置,纵深推进全面从严治党,改革国家监察体制,从而达到重塑同治国理政新时代相契合的强大政治能力的目的。在实现民族复兴的历史进程中,中国政治体制仍然需要解决一系列问题,只有依靠强大的政治体制能力,才能将中国社会各个阶层凝聚成为作为整体的人民力量,进而在此基础上构建国家与社会之间的相互支持关系。这是中国在世情国情党情发生重大变化的背景下,克服种种困难和挑战,实现民族复兴的根本政治保证。因此,以党和国家机构改革方式来重塑强大的政治体制能力,从而为中国国家治理水平的提高提供关键支撑,是在新时代将制度优势转化为治理效能的中国逻辑。

  注释:

  ①彼得·埃文斯、迪特里希·鲁施迈耶、西达·斯考克波编:《找回国家》,北京:生活·读书·新知三联书店2009年版,第60-93页。

  ②曼瑟·奥尔森:《国家的兴衰》,上海世纪出版集团2007年版,第66-67页。

  ③[美]德隆·阿塞莫格鲁、詹姆斯·罗宾逊:《国家为什么会失败》,湖南科学技术出版社2015年版,第313页。

  ④徐湘林:《国家治理的理论内涵》,《人民论坛》2014年第10期。

  ⑤《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1956年版,第135页。

  ⑥汪仕凯:《论政治体制的能力与国家治理》,《社会主义研究》2016年第2期。

  ⑦林尚立:《当代中国政治形态研究》,天津人民出版社2017年版,第300-306页。

  ⑧塞缪尔·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》,华夏出版社1988年版,第24页。

  ⑨⑩《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第327、333页。

  (11)(17)汪仕凯:《先锋队政党的治理逻辑》,《政治学研究》2017年第1期。

  (12)陈明明:《新时代的政党建设》,《治理研究》2018年第1期。

  (13)李强:《当代中国社会分层》,北京师范大学出版社2010年版,第185页。

  (14)陈明明:《在革命与现代化之间》,复旦大学出版社2015年版,第228页。

  (15)张海东:《中国新社会阶层》,社会科学文献出版社2017年版,第233页。

  (16)《列宁选集》第1卷,人民出版社1995年版,第526页。

  (18)汪仕凯:《先锋队政党理论视野中的群众路线》,《社会主义研究》2014年第6期。

  (19)林尚立:《当代中国政治》,中国大百科全书出版社2017年版,第95页。

  

作者简介

姓名:汪仕凯 工作单位:华东政法大学政治学与公共管理学院政治学系

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