作者简介：邹一南(1986- )，男，江苏徐州人，中共中央党校(国家行政学院)经济学部副教授，主要从事发展经济学和劳动经济学研究（北京 100091）。

　　内容提要：户籍制度改革具有“体制内改革”和“体制外发展”两条路径。“体制内改革”是通过直接放开落户限制的方式推动户籍群体“体制内”福利的扩散；“体制外发展”是在保护“体制内”福利不扩散的同时，通过提高非户籍群体某一领域的“体制外”福利水平的方式逐渐消解户籍壁垒。改革开放以来，户籍制度改革曾成功地在粮食供应、城镇就业、小城镇落户等领域实现了局部突破，而这些成功的取得均依赖“体制外发展”逻辑。当前大城市户籍制度改革采取的是放开放宽落户限制的“体制内改革”逻辑，基于这种逻辑的户籍制度改革将造成大城市落户政策异化、福利载体层次化以及农民工落户意愿弱化等不利影响，对促进农业转移人口市民化作用有限。为推动大城市户籍制度改革的成功，应从“体制内改革”逻辑回归“体制外发展”逻辑，先加快中小城市的发展，使其居民福利水平与大城市的福利差距明显缩小，再放开放宽大城市的落户限制。

　　关 键 词：户籍制度改革/福利/体制内改革/体制外发展

　　标题注释：基金项目：国家社会科学基金青年项目(19CJY012)

　  引言　

    进入21世纪以来，我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距不断拉大，并在2013年达到了最高的18%。非户籍人口与城市本地户籍居民在公共服务、就业质量、住房条件等方面都存在明显的差距。因此，2014年开始的新一轮户籍制度改革的主要目标，就是解决2亿多农业转移人口的市民化问题，[1-4]实现以人为核心的新型城镇化。

　　经过多年的持续改革，户籍制度的功能和影响已经发生了很大变化。当前，绝大多数中小城市和小城镇的落户条件已经放开，只有少数大城市和特大超大城市还存在落户限制，而户籍在公共服务和社会福利上的歧视性分配功能也主要存在于这些规模较大的城市中。因此，普遍认为，少数大城市和特大超大城市是户籍制度改革最后的“堡垒”，户籍制度改革应主要在这些规模较大的城市进行。[5-6]

　　从近年来持续出台的有关户籍制度改革的政策文件也可以清晰地看出，放开大城市落户限制的倾向在不断增强。2014年7月出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》仍然仅要求全面放开建制镇和小城市的落户，有序放开中等城市落户限制，大城市则仍可以设置一定的落户门槛，并要求其严控人口规模①。到了2016年9月，国办印发的《推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》则对放开落户限制的城市规模界限做出了调整，明确要求市辖区常住人口300万以下的城市不得采用积分制来限制落户，大、中等城市设置的落户门槛对于参加社保年限的要求分别不得超过5年和3年；省会以下城市要放开重点人群落户限制；特大超大城市要进一步放宽落户条件②。2019年4月，国家发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务的通知》则更进一步，首次提出要全面放开放宽两类大城市的落户条件，并且要在调整完善积分落户制度的基础上大幅度增加超大特大城市的落户规模③。

　　但是，从近年来各大城市推进户籍制度改革的情况来看，实际效果与新一轮户籍制度改革的目标存在较大差距。主要表现为：其一，落户政策发生异化。农业转移人口落户政策普遍异化为人才落户政策，各大城市纷纷以户籍作为武器展开抢人(才)大战；同时，促进外来农民工市民化的政策也在一定程度上异化为简单地统一城乡户口登记、使本地农村户籍人口居民化政策。[7]其二，福利载体的层次化。同一城市中的公共户口、集体户口与正式户口，主城区户口与郊区户口，优质社区的住房和偏远社区的住房，所附着的城市福利水平截然不同。这些不同层次的福利载体形成了对大城市福利的分化作用，使得仅实现落户已不足以成为享受市民化公共服务的充分条件，优质社区的户籍和住房成为大城市市民化公共服务的新的排他性载体。[8]其三，农业转移人口落户意愿弱化。中小城市因其户籍缺乏吸引力，吸纳落户数量十分有限；大城市的户口虽然有吸引力，但大城市较高的生活成本和转户较高的机会成本，[9]以及异化的落户政策和层次化的福利载体也都使人们对落户望而却步，从近几年农民工监测调查报告所反映出的情况看，农民工与市民在公共服务、就业质量、居住条件等指标上的差距仍然很大。

　　新一轮户籍制度改革以放开放宽大城市落户限制为主要实施路径，本应是符合当前二元户籍体制顽疾特点的对症之举，但为何实际效果不佳④，对促进农业转移人口市民化的作用不大？以放开放宽大城市落户条件为主要特点的户改路径是否存在误区？如何调整户籍制度改革的政策取向，使其有效推动农业转移人口市民化？回答上述问题是本文的主要任务。

　　二、户籍制度改革的“体制外发展”逻辑及其成效

　　在展开分析之前，我们首先对“体制内”和“体制外”的概念以及户籍制度改革的“体制外发展”逻辑和“体制内改革”逻辑的含义加以界定，并结合改革开放以来户籍制度的演变历程分析“体制外发展”的成效。

　　1.户籍制度改革的“体制内改革”逻辑与“体制外发展”逻辑

　　当代中国的户籍制度是传统计划体制遗留下来的一项制度安排。作为一种特殊的身份识别标志，户籍人为地将人口按城市、乡村或按本地、外来为标准划分为两类，户籍居民能够享受“体制内”福利，而非户籍居民只能享受“体制外”福利。“体制内”福利是由国家或地方公共财政支持的排他性福利。受传统计划经济体制的影响，“体制内”福利集聚了整个国家或部分区域内的优质社会资源，其福利水平显著高于不能得到或较少得到公共财政体系支持的“体制外”福利。因此，户籍制度实际上起到了维系这种体制内、外福利差异的功能，它就像一堵“体制墙”，阻挡着墙内与墙外福利势能差的趋同。

　　户籍制度改革的任务当然是消解这种“体制内”与“体制外”的福利势能差，消解福利势能差的方式可分为两种，即“体制内改革”和“体制外发展”。所谓“体制内改革”逻辑就是在体制内、外福利差距很大的情况下，直接推动“体制内”户籍福利的扩散。具体而言，就是通过直接放开落户限制，拆除“体制墙”释放福利势能差，实现体制内、外福利水平的趋同。显然，这是最彻底的一种户籍制度改革方式，但是在改革开放后的户籍制度改革实践中，这种直接放开落户的方式几乎从未取得过理想的效果。

　　纵观改革开放后户籍制度改革的历程，可以发现，每一次突破性进展的取得，都并非通过直接拆除“体制墙”释放势能的“体制内改革”方式来实现的，而是基于“体制外发展”的逻辑。“体制外发展”逻辑就是在保护“体制内”高福利不扩散的同时，通过不断提高某一领域的“体制外”福利水平，使非户籍群体在这一领域的“体制外”福利水平逐渐接近“体制内”福利水平，最终将这一领域的福利势能差消解于无形。待“体制墙”内外的福利势能差基本消失后，再顺势将已经名存实亡的户籍“体制墙”拆除，实现户籍制度改革的局部突破。因此，当每次正式的户籍制度改革政策出台后，人们似乎都没有觉察到它的作用，也好像没有感受到它的必要性。事实上，改革开放40年来，户籍制度始终都是按照这种逻辑在慢慢演进，户籍制度改革取得的每一点进展都是通过这种“体制外发展”的方式实现的。从这个角度看，户籍制度改革更像是一个“发展”的过程，而非“改革”的过程。正是“体制外”的发展成果弥补了“体制墙”内外的福利水平差距，使得“体制墙”的存在失去了必要性，户籍制度改革这一“拆墙”行为也就水到渠成。

　　户籍所黏附的“体制内”排他性福利，伴随户籍制度在不同的历史时期所表现出的不同形式，展现出截然不同的内涵。改革开放以来，户籍制度主要在四类福利领域曾经或正在发挥排他性分配的作用，并先后形成了“体制内”福利和“体制外”福利的划分。按照出现的时间顺序，这四个领域分别是粮食供应、城镇就业岗位、小城镇的非农户口、大城市的户籍利益，它们已经或即将实现从排他性配置到普惠性供给的转变，并成为户籍制度改革的四个里程碑。其中，前三个福利领域的普惠性转变都取得了良好的效果，而这种成效的取得均归功于户籍制度改革所采取的“体制外发展”路径。

　　2.“体制外发展”逻辑下的户籍制度改革成效

　　(1)粮食供应福利的取消。新中国成立初期，口粮不足一直是制约经济发展的最主要因素之一。因此，为了推动工业化，国家将粮食的供应限制在城市居民范围内，农民只能吃自产粮，吃国家商品粮成为非农业户口的一项排他性福利[10]。显然，粮食供应形成了一种典型的“体制内”与“体制外”的划分，即由国家负责的粮食供应渠道是“体制内”，而不由国家负责的粮食供应渠道则是“体制外”。户籍制度改革第一次取得重要的突破，就是吃国家负责供应的商品粮不再是城市户籍居民的排他性福利，而这种突破是依靠“体制外”的发展。

　　改革开放后，随着农村改革的成功和粮食收购价格持续提高，农村粮食产量出现了很大的提升，粮食不足的局面得到极大改观，农民口粮问题在很大程度上得到了解决，或者说，在粮食供应领域出现了“体制外”的大发展。农村粮食产量的提高，一方面使城市居民的粮食供应能够继续得到保证，另一方面，即使部分农民脱离农业生产，粮食供应也逐渐能够得到保证。随着粮食产量的进一步增长，可以脱离农业生产进入城市并且得到粮食供应的农民数量也越来越多，及至在粮食统购统销制度取消后，进城农民甚至可以直接从市场上得到粮食供应，而粮食市场化供应的渠道逐渐成为粮食供给渠道的主导。当“体制外”粮食供应渠道的福利水平接近“体制内”粮食供应渠道时，继续通过“体制墙”将国家负责的粮食供应对象限制在非农业户口的城市居民范围之内就失去了意义。随着农产品市场化程度的不断提高，粮食供应开始逐渐与户籍脱钩，吃国家商品粮这一城市户籍的排他性福利也随之消失。1984年中央一号文件规定，农民被允许自理口粮进入集镇落户，这意味着粮食供应领域户籍福利的“体制墙”开始被拆除，户籍制度改革取得阶段性成果。而粮食供应领域的户籍福利从排他性到普惠性转变的实现，要归功于来自“体制外”的发展。

　　(2)城镇就业权利与户籍脱钩。户籍制度改革的另一个重要突破，是城镇就业权利与城市户口的脱离。在20世纪90年代之前，城镇就业岗位是稀缺资源，城镇就业依然延续了计划经济时期的制度安排，全部的城镇就业岗位都是由机关事业单位和国有企业提供的，只有城市户口的劳动者才能在城市中的这些单位就业，农村户口的劳动者除了在农村务农外，只能在城市少量的非正规部门从事临时性的就业，并且经常被当作“盲流”予以清退。[11]因此，在城镇就业权利领域形成了另一种“体制内”与“体制外”的划分，即由公共财政支付工资并提供社会保障的城镇国有单位就业岗位是“体制内”，而不由公共财政支付工资和提供社会保障的非国有单位就业岗位为“体制外”，“体制外”就业岗位主要分布在农村，而在城市中几乎没有。显然，“体制内”就业岗位的福利水平要高于“体制外”就业岗位。户籍制度改革在城镇就业领域取得的突破，就是越来越多的“体制内”城镇国有单位就业岗位不再是城市户籍居民排他性的福利。

　　随着90年代中后期国家经济结构的调整、市场化程度的提高和对外开放的扩大，越来越多的城镇就业岗位由私营、个体、三资企业这些“体制外”单位提供，并逐渐占据了城镇就业市场的主体部分。“体制外”就业岗位在城镇的出现，使得原本稀缺的城镇就业岗位变得相对富余起来，并且“体制外”就业岗位所提供的收入水平逐渐赶上甚至超过“体制内”就业岗位，使得体制内、外就业岗位的福利水平逐渐接近，以至于一些“体制内”国有单位也开始招收非户籍劳动力。随着越来越多的劳动者可以在没有城市本地户籍的条件下在城市“体制内”岗位就业，继续通过“体制墙”将城镇就业的权利限制在城市户口居民范围之内就失去了意义。因此，城镇就业权利开始与城市户籍脱钩，除了少数特殊的“体制内”岗位外，城市户口不再是限制城镇就业权利的障碍，而城镇就业权利领域的户籍福利从排他性到普惠性转变的实现，也要归功于来自“体制外”的发展。

　　(3)中小城市和小城镇落户的放开。进入21世纪后，户籍制度改革的一个新的重要突破，是小城镇落户的完全放开。在粮食供应和城镇就业实现市场化之后，城镇户籍剩余的福利主要集中到了教育、医疗、社保等公共服务领域。鉴于当时公共财政尚未覆盖农村地区，城乡公共服务水平差距还较大，在公共服务领域又一次形成了“体制内”与“体制外”的划分，即由城镇地方财政提供的排他性公共服务是“体制内”，不由城镇地方财政直接提供或仅仅由于不可避免的财政支出正外部性形成的公共服务则是“体制外”。户籍制度在公共服务领域取得的突破，就是小城镇的公共服务不再是城镇居民的排他性福利。

　　党的十六大之后，“三农”问题开始受到政策的重视，公共财政对农村地区的扶持力度持续增大。农业税费的取消、农业四项补贴力度的加大、农村社会事业的发展、新农村建设加快都显著提高了农村生产生活的水平，尤其是随着城镇化进程中农村土地价值日益的凸显，使得农村户口所能提供的各项公共服务水平和潜在价值逐渐赶上甚至超过中小城市和小城镇的户口。当“体制外”公共服务的福利水平迅速向“体制内”公共服务靠近甚至超越后者时，农民对“转户”的积极性已大为减弱，继续通过“体制墙”限制农村居民进入中小城市和小城镇落户享受均等化的公共服务就失去了意义。因此，除了少数大城市和特大超大城市之外，中小城市和小城镇已完全放开了落户，而中小城市和小城镇的公共服务从排他性到普惠性的转变，仍然要归功于来自“体制外”的发展。

　　三、户籍制度改革的“体制内改革”逻辑及其影响

　　户籍制度改革的最后堡垒，也是最后一块“体制内”福利领域，就是部分大城市和特大超大城市的户籍利益(以下简称大城市户籍利益)。然而，当前针对这一福利领域的户籍制度改革，采取的是不同于以往“体制外发展”逻辑的“体制内改革”逻辑。

　　1.新一轮户籍制度改革的“体制内改革”逻辑

　　大城市以其更高的行政级别、独特的区位条件和良好的发展基础，集中了全社会最优质的公共资源和发展机会，大城市户籍所黏附福利的“含金量”显著高于中小城市。随着不同规模城市发展差距的扩大，城市户籍福利“含金量”的差距也在拉大。由此，在不同规模的城市之间形成了新的“体制内”与“体制外”的划分，即大城市户籍利益是“体制内”，中小城市的户籍利益为“体制外”。按照“体制外发展”的逻辑，要取得大城市户籍制度改革的实质性突破，应通过促进中小城市发展，提高这些城市户籍的含金量，缩小“体制外”与“体制内”福利水平的差距，使得继续通过户籍管制政策限制大城市的自由落户变得不再有必要性，最终实现大城市户籍制度改革的成功。

　　但是，新一轮户籍制度改革并未采取“体制外发展”的路径，而是走上了一条“体制内改革”的路径。如引言中所述，2014年之后出台的一系列有关户籍制度改革的中央政策文件，已经明显地体现出直接针对大城市户籍利益的改革倾向。具体而言，这些政策文件在直接扩散大城市户籍福利的导向上采取了二元并行路径，即一方面通过推动放开放宽大城市的落户限制，实现大城市户籍利益的直接扩散；另一方面通过实施居住证制度，用过渡性的制度安排实现大城市户籍利益的间接扩散。[12]但总而言之，新一轮户籍制度改革所采取的改革方案，都是以拆除“体制墙”释放福利势能差的方式推进大城市内部公共服务的全覆盖，实现“体制内”福利水平与“体制外”福利水平的趋同。

　　2.“体制内改革”路径的误区

　　(1)大城市落户政策的异化。在财政分权体制下，地方政府作为一级财政主体，自然要从自身财政利益最大化的角度出发来制定政策。根据“1亿人落户”的目标，中央政府对地方政府的落户政策目标的要求主要是落户数量上的，同时对参军、升学、定居5年以上、举家迁移和新生代农民工等几类重点人群的优先落户做了并不严格的要求。这样一来，实际上给地方政府在落实放开放宽落户目标上留下了很大的自由裁量空间。对地方政府而言，既然落户要产生成本，那么选择接纳能为城市做出更大贡献的高素质劳动者落户，就能最大化城市的净收益。于是，本来旨在推动农业转移人口市民化的落户政策逐渐异化为人才落户政策。

　　为了在完成中央政府对落户人数要求的基础上实现地方经济发展和财政收入增长，各大城市普遍通过积分落户制度来对潜在落户人口进行筛选，把提高户籍人口城镇化率的指标任务与城市人才引进战略联系起来。从积分设置规则来看，具备高学历、高技能、年纪轻等高人力资本禀赋的非户籍人口在落户条件上占据绝对优势。例如，北京市积分落户政策规定，对于申请人，大专毕业可加10.5分，本科毕业可加15分，硕士毕业可加26分，博士毕业可加37分；45岁以下可加20分。相比之下，在合法稳定就业和居住及纳税方面，积分权重较轻，每连续缴纳社保满1年仅积3分；购房连续居住满1年仅积1分，租房每连续居住满1年积0.5分；个人所得税纳税额年均在10万元及以上仅积6分⑤。显然，年轻高学历的申请者更容易获得大城市的户籍指标，而没有高人力资本特征的非户籍人口，即使在城市工作生活多年，也难以在积分上获得优势。从北京市2018年首批积分落户人员名单来看，申请积分落户的人数共124657人，仅占全部811.5万外来常住人口总数的1.5%，申报成功人数6019人，申报成功率4.83%，而在申报成功的人员中，有59.2%为来自高新技术企业和拥有各类奖项的人员⑥。

　　除北京之外，其他各大城市在近年来如火如荼的抢人(才)大战中，也在积分落户规则的设置上呈现出明显的高人力资本倾向。例如，天津规定，博士毕业可以不受年龄限制直接落户，硕士生45岁以下、本科生40岁以下也可以直接落户。成都规定，45周岁及以下的大学本科及以上学历毕业生，以及技能型人才可直接落户。西安规定35岁以下的中职毕业生、45岁以下的本科毕业生、硕士以上学历毕业生可直接落户，并且还有奖励。杭州规定，本科毕业生、45岁以下具有中级职称的人员以及35岁以下紧缺专业的大专毕业生，在满足居住1年及以上并连续缴纳社保1年以上的情况下，可直接落户⑦。

　　大城市出台的积分落户和抢人(才)政策，将吸引大量年轻有为的高素质人群前来落户，而学历层次相对较低的农民工或年纪较大的人则更加无法实现市民化，最终不得不离城返乡。这样一来，城市留下了“人口红利”送走了“人口负债”，使城乡区域发展差距被进一步拉大。这种制度安排将户籍这个一国内部的居民身份标识，混同于一个主权国家的国籍、绿卡等制度，极大地异化了户籍的本质。以人力资本水平高低来进行筛选的户籍利益扩散方式显然有违公平原则，是一种改革路径的误区。

　　此外，“体制内”改革路径还催生了另一种落户政策异化的形式，即简单地统一本地区全域范围内的城乡户口登记，将农业户口和非农业户口统一转为居民户口。这种做法仅仅解决了本地农业人口的市民化问题，地方政府所付出的代价较小，而对于跨区域异地转移而来的农业转移人口，其实现市民化的障碍反而可能增大。[13]同时，这种市民化本地农村居民的做法既不会增加很多落户成本，又有助于完成新增农业转移人口落户数量的任务，还可以凭借这一“政绩”得到在“人地钱”挂钩政策下的财政奖励、投资倾斜和用地指标等额外收益，对于地方政府来说是存在内在动力的。这种只把本地农村户籍转为居民户籍而不实质性放开放宽异地转移农业人口落户的政策异化现象，在一些中西部省份的省会等具备“大城市、大农村”特征的城市更加普遍。

　　(2)福利载体的层次化。除了落户政策出现异化之外，大城市放开放宽落户的“体制内改革”还催生了另一种大城市规避落户成本的方式，即福利载体的层次化。随着近年来基本公共服务均等化的加快推进，大城市非户籍人口已经基本上可以无条件享受最低水平的城市福利，例如义务教育阶段的农民工随迁子女，在城市公办学校上学的比例已达到80%⑧，其他一些基本公共服务也或多或少与户籍发生了一定程度的分离。但是，比最低水平公共服务高一个层次的市民化公共服务的获得仍然依赖户籍，并且要获得相对优质的市民化公共服务，除了具备大城市本地户籍之外，还需要户籍注册地为优质社会资源集中的主城区。也就是说，同一个城市中不同街道或社区的户籍在福利含金量上存在层次差异。更进一步，仅仅具备优质社区的集体户口或公共户口，仍然无法获得公共服务上的平等权利，一些大城市主城区的优质公共服务不仅要求落户，还需要拥有相应街道社区的产权住房，因为住房是城市各种公共服务和公共资源的载体，教育资源、医疗卫生资源、基础设施、社会治安等基本公共服务乃至信息获取、就业机会等社会资源都在一定程度上附着于区位。因此，优质学区公立学校的入学机会、社区医疗卫生保障待遇、社会治安服务等公共服务的优先权，都以在相应优质社区的购房为条件，支付高房价(带来城市房地产业的繁荣并增加地方财政收入)成为获得城市优质公共服务的更高层次的门槛。

　　由此看来，仅落户已经不能成为大城市非户籍人口享受与市民平等的福利待遇的充分条件。在落户之外，至少还有落户优质社区和购买产权住房两个层次的障碍，影响大城市市民化福利待遇的获取。以北京为例，在北京市积分落户细则中，明确规定了职住区域指标，即落户申请人在城六区以外就业居住的，可以享受额外的积分加分，这体现出主城区户籍和非主城区户籍的层次差异。而优质地段的住房，也早已成为非户籍人口在落户之外的另一重均等化公共服务获取门槛。这种在落户之外附加更多层次的公共服务获取门槛的做法，是户籍制度改革实施“体制内改革”路径所催生出来的大城市规避落户成本的产物。

　　(3)农业转移人口落户意愿弱化。放开放宽大城市落户的“体制内改革”，在落户政策异化、福利载体层次化的背景下，还将间接导致农业转移人口落户意愿的弱化。一方面，在大城市，农业转移人口的落户意愿并未因放宽落户条件而增强。由于大城市的落户政策具有强烈人力资本倾向和本地农村居民倾向，教育水平、技能素质明显偏低并且异地迁移而来的农业转移人口要想在大城市实现落户难度依然很大。同时，在大城市福利载体层次化背景下，尤其是在诸多大城市市民化福利附着于主城区户籍和优质地段的住房时，即使农业转移人口实现了在大城市某一非主城区落户或公共户口落户，离真正实现市民化仍然有很长的距离。此外，大城市高昂的生活成本也使农业转移人口望而却步，他们到大城市务工经商，仅仅是一种在家庭分工条件下的谋生手段，并非永久性迁移。对于农民工来说，将户口和家庭留在农村而自己在大城市流动务工的非市民化模式，未必不如市民化，因此放开落户条件并不会提高其在大城市的落户意愿。

　　另一方面，在中小城市，农业转移人口的落户意愿进一步弱化。在以大城市为重点的“体制内改革”的路径下，财政奖励、投资倾斜、用地指标等户籍制度改革配套优惠政策接踵而至，大城市在通过异化落户政策从而规避落户成本的条件下，必然能够实现更好更快的发展。中小城市因其户籍本身的吸引力较弱，无法通过增加农业转移人口落户而得到户籍制度配套政策的奖励，从而与大城市的发展水平差距更大，使得不同规模城市之间福利水平的“势能差”加大，并进一步弱化了中小城市的户籍吸引力。在这种情况下，农业转移人口尽管可以无门槛地在中小城市落户，但显然缺乏落户意愿。事实上，由于不同规模城市发展差距过大，中小城市的户籍福利甚至不如大城市非户籍福利的水平，[14]使得农业转移人口宁愿在大城市做流动人口，也不愿意通过落户中小城市实现市民化。

　　四、回归“体制外”：从城乡之间到城市之间

　　从大城市入手，放开放宽其落户条件的户籍制度改革路径，是一种“体制内改革”逻辑，偏离了户籍制度改革一直秉持的“体制外发展”逻辑，造成了大城市落户政策异化、福利载体层次化以及农业转移人口落户意愿弱化等不利影响。因此，要攻克户籍制度最后的堡垒，必须回归“体制外”，通过大力发展中小城市，缩小作为“体制外”的中小城市户籍利益与作为“体制内”的大城市户籍利益的差距，使得农业转移人口能够有序迁移，不至于向大城市过度集中。这样一来，大城市继续通过“体制墙”限制其户籍利益的获取范围变得不再必要，大城市户籍制度改革也将取得成功。

　　将户籍制度改革的实施路径从“体制内改革”转变为“体制外发展”也是符合我国城镇化发展特点的必然之举。在改革开放初期城镇化水平相对较低时，我国地区发展差距的主要形式是城乡差距，城乡户籍利益差异较大；不同城市之间的发展水平差距较小、户籍福利水平相近。因此，农业人口并未表现出明显的向大城市集中转移的趋势。在这一时期，无论是粮食供应，还是就业岗位，抑或是小城镇公共服务，作为一种利益的户籍福利，在“体制内”和“体制外”的划分上都具有明显的城乡二元特征。因此，改革开放初期的户籍制度改革主要针对的是城市户籍与农村户籍的福利差距，尚未涉及不同规模城市之间的户籍福利差距。但是，随着城镇化进程的深入，我国不同规模城市之间的发展差距和户籍福利的差距都在拉大，使得大城市内部户籍人口与非户籍人口的福利差距拉大，城市与农村户籍福利差距相对缩小。这一变化对农业转移人口迁移的模式产生了巨大影响，也使得作为一种利益的户籍福利在“体制内”与“体制外”的划分从以城乡之间的二元结构为主转变为了以大城市与小城市之间的二元结构为主。

　　因此，从缩小城市之间的发展差距角度入手推动“体制外发展”，顺应了我国城镇化进程中地区发展和户籍利益差距演进的趋势，抓住了城镇化结构性失衡矛盾的主要方面。

　　图1 城乡之间和城市之间的福利差距示意图（略）

　　对于这一点，我们可以通过一个简单的图示更清晰地看出来。在图1中，两条倾斜的直线分别代表户籍福利和非户籍福利随城市规模变化而变化的趋势，显然，两条福利线之间的距离代表城乡户籍福利差距，而两条福利线的斜率代表不同规模城市之间的福利差距。由于城市之间发展差距过大，使得规模大于B的大城市中非户籍居民的福利水平高于规模小于A的小城市中户籍居民的福利水平。因此，为了追求福利水平的最大化，农业转移人口宁愿到大城市做流动人口，也不愿意到小城市做市民。

　　由此，我们可以进一步看出户籍制度改革的“体制内改革”路径与“体制外发展”路径的效果差别。放开放宽大城市落户的“体制内改革”逻辑，实际上是缩小B点及其右侧非户籍福利线与户籍福利线之间的垂直差距(可以看成是将非户籍福利线以其与纵坐标轴的交点为轴逆时针转动)。但是，这种调整路径并不会改变人口向大城市过度集中的趋势，因为它会扩大规模较大城市非户籍福利与规模较小城市户籍福利的差距(B点右侧非户籍福利线高于A点左侧户籍福利线的程度更大)，从而加剧农业转移人口向大城市过度集中的趋势。随着大城市农业转移人口的增多，将发生前文所描述的大城市落户政策异化、福利载体层次化以及落户意愿弱化等问题，最终难以真正实现农业转移人口市民化。相反，大力发展中小城市的“体制外发展”逻辑，实际上是要求降低两条福利线的斜率(可以看成将两条福利线与纵坐标轴的交点位置增高)。这种调整路径将减弱大城市相对小城市的福利优势，避免了农业转移人口仅为非户籍福利就向大城市转移，而放弃在小城市市民化的机会，因此有助于改变农业转移人口向大城市过度集中的趋势，为拆除大城市户籍福利的“体制墙”、最终实现农业转移人口的市民化创造了条件。

　　五、结论和建议

　　本文在将户籍制度改革的路径划分为“体制内改革”和“体制外发展”的基础上，回顾了改革开放以来我国户籍制度改革的历程，分析了每一次户籍制度改革取得局部突破的原因，并对当前户籍制度改革的逻辑路径做出了基本判断，探讨了未来进一步推进户籍制度改革的有效路径。本文得到的主要研究结论如下：

　　第一，户籍制度改革具有“体制内改革”和“体制外发展”的二元路径。在户籍制度下，拥有本地城市户籍的居民能够享受由公共财政支持的“体制内”福利，而非户籍居民只能享受“体制外”福利。“体制内改革”逻辑就是在体制内、外福利差距很大的情况下，直接推动“体制内”户籍福利的扩散，以求实现体制内、外福利水平的趋同。“体制外发展”逻辑就是在保护“体制内”高福利不扩散的同时，通过不断提高某一领域的“体制外”福利水平，使非户籍群体在这一领域的“体制外”福利水平逐渐接近“体制内”福利水平，最终将这一领域的福利势能差消解于无形。

　　第二，自改革开放以来，历次户籍制度改革取得实质性成效的实施路径，均秉持“体制外发展”逻辑。基于这种逻辑，户籍制度改革成功地取得了一系列的局部突破，包括：通过借助农村粮食产量提高这一“体制外发展”使城市居民专享粮食供应这一“体制内”福利得以取消、通过借助非国有单位增多这一“体制外发展”使城市居民拥有国有单位排他性就业权利的这一“体制内”福利得以弱化、通过借助农村公共服务水平提高这一“体制外发展”使中小城市和小城镇的城市户口这一“体制内”福利得以放开。

　　第三，当前户籍制度改革的实施路径采取的是直接放开放宽大城市落户限制的“体制内改革”逻辑。基于这种逻辑的户籍制度改革，在面对最后一块“体制内”福利领域——部分大城市和特大超大城市的户籍利益时，无法取得理想效果，并且在实施过程中产生了落户政策异化、福利载体层次化以及农民工落户意愿弱化等负面影响，不利于农业转移人口市民化目标的实现。

　　鉴于此，在当前我国户籍福利差距的主要表现形式已经从城乡之间转变为城市之间的背景下，以大城市户籍福利的普惠为主要内容的新一轮户籍制度的改革，应该回归到“体制外发展”的路径，即通过加快中小城市和小城镇的发展，缩小其与大城市的福利差距，从而为拆除限制大城市福利享受范围的“体制墙”创造条件。具体而言，应淡化鼓励大城市放开放宽落户条件的政策取向，尤其要避免在财政、投资、土地指标等方面对放开放宽落户条件的大城市给予过多奖励的政策。应将鼓励大城市放开放宽落户限制的部分社会资源转而投入中小城市，大力推动中小城市的产业发展、基础设施建设、公共服务提升和空间布局优化，缩小其与大城市之间在居民福利水平上的差距，实现“体制外”的发展。

　　①《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发[2014]25号)第二条“进一步调整户口迁移政策”提出，“全面放开建制镇和小城市落户限制；有序放开中等城市落户限制；合理确定大城市落户条件；严格控制特大城市人口规模。”

　　②《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》(国办发[2016]72号)第二条“进一步拓宽落户通道”提出：“全面放开放宽重点群体落户限制；调整完善超大城市和特大城市落户政策；调整完善大中城市落户政策。”

　　③《国家发展改革委关于印发2019年新型城镇化建设重点任务的通知》(发改规划[2019]617号)第二条“加快农业转移人口市民化”的第一款“积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户”提出：“继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的I型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。”

　　④《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发[2016]8号)在文件开头指出：“《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》发布实施以来，各地区、各部门抓紧行动、改革探索，新型城镇化各项工作取得了积极进展，但仍然存在农业转移人口市民化进展缓慢、城镇化质量不高、对扩大内需的主动力作用没有得到充分发挥等问题。”

　　⑤相关规定出自北京市发展和改革委员会：《北京积分落户管理办法(试行)》。

　　⑥相关数据出自北京市人力资源和社会保障局：《北京市2018年首批积分落户公示人员名单》。

　　⑦根据天津、成都、西安、杭州2018年出台的积分落户管理办法整理。

　　⑧教育部副部长刘利民2015年2月接受媒体访问时透露，2014年农民工随迁子女在公办学校就学比例达到80%以上。

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