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重构乡村社会:国家视角或社会视角
2020年09月09日 09:54 来源:《甘肃社会科学》2020年第1期 作者:周庆智 字号
2020年09月09日 09:54
来源:《甘肃社会科学》2020年第1期 作者:周庆智

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  作者简介:周庆智(1960- ),男,内蒙古赤峰人,中国社会科学院政治学研究所研究员,博士生导师(北京 100028)。

  内容提要:当前乡村治理有两个结构性变化:一个是国家权力全面进入乡村社会;一个是以基层党组织为核心重组乡村权威关系。这两个变化的实质指向是重构社会。从国家视角看,这种变化揭示的是乡村社会(重新)被纳入国家权力管制体系当中;从社会视角看,这种变化是(重新)确立执政党在基层政治领域的领导核心作用以及在基层社会领域的组织核心作用。在个体化、利益分化和结构多元的乡村公共关系下,国家(党政)权力面对的中心问题是,如何建构在乡村的权威基础和平衡与多元主体的张力,并如何在乡村社会重塑一种与“国家与社会一体化”不同的新的秩序原则和秩序关系。

  关 键 词:重构乡村社会/国家视角/社会视角/国家与社会关系/秩序形态

  21世纪以来,国家(党政)中心体制全面调整在农村社会的制度性权力关系,一方面,公共组织(县乡政权)以权力集中和(资源)项目制形式全面进入乡村社区;另一方面,乡村党政统合体系重组村庄权威结构并通过“行政化”方式把大多数个体和群体整合进不同的组织体系当中。从根本上讲,这是一种“重构社会”或“规划的社会变迁”(planned social change)的努力,总体特征是以政治整合替代社会整合,表现为从政治权力的总体性支配到行政权力的技术性治理的逻辑展开形式。那么,如何从国家的视角或社会的视角来看待这种“新的”全能型治理或治理转型,并且这种包办社会式治理如何应对乡村社会分化的、异质化和多元化的基础性/结构性关系,这是当前学术界和理论界以及公共决策部门需要做出回应的中心问题,因为它关系到乡村社会的秩序形态与未来发展方向。

  一、基层权威变革与乡村权利关系变化

  这里所说的基层权威变革,是指改革开放后基层权威结构的变化及其与改革开放前基层权威结构的不同。改革开放前的中国乡村,实行人民公社体制,乡村社会成员被纳入国家权力支配体系当中。人民公社经由村社组织——民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等各种正式的和非正式的关系联系起来,这些组织均非村庄内部自发形成,而是由国家嵌入的,以保证对村庄的控制,在国家和社会之间缺少明晰的组织边界①。农民在新的公共体制中获得相应的公共资格和成员身份,国家将强制性的行政权力和交换性的财产权力集于一身,通过资源分配和权力授予,拥有了直接控制公社组织的权力,农民与国家正式制度建立起结构性关系。国家权力通过对整个社会经济生活的统合,实现了对乡村社会政治及其他一切领域的控制,极大地强化了国家的社会动员能力。

  对上述政社合一体制所具有的国家与社会一体化特性,学术界主要从国家宏观制度的背景下来立论和分析,并且主要是从国家的视角来展开的叙事形式。至于对改革开放后乡村社会权威结构的变化②,除了一贯的国家视角以外,也有了社会视角的进入,但基本上都是集中在“村民自治”或社会自治方面的讨论上③。事实上,之所以有了社会的视角,也主要是因为改革开放后的农村经济制度改革导致国家与社会关系出现的新变化,这些新变化可以概括为如下方面:第一,国家改变了对基层社会的管理和控制方式,从政社合一体制到政社分离体制,体制性权力从村社收缩至乡镇一级,国家与基层社会的关系发生了结构性变化。第二,乡村社会组织形式发生了改变,之前是国家与社会高度一体化的人民公社组织形式,改变为村民自治组织形式。后者是与集体土地产权相连的成员身份共同体其自治首先体现在经济意义上。第三,国家权力的退出和村组制度性权力的弱化。与之前高度组织化的社会不同,现在的基层社会治理是一个国家直接面对个体民众的官-民(干群)结构关系。

  从国家的视角看,变化主要局限于国家主导/控制社会的方式和形式上,一方面,国家权力的运作过程引入了基层社会规则或地方性知识,展现了国家与农民关系的实践形态[1]。另一方面,国家权力将村民自治组织作为控制和影响基层社会秩序的新的组织形式。换言之,至少在改革开放前期或21世纪之前,国家权力对基层社会改变了过去的主导/控制和动员方式和形式,从由国家力量构建起来的基层社会秩序结构,转变为以国家的规范性权力为主与以乡村社会的(村民自治)非规范性权力以及基层社会规范(习俗/惯例、村规民约等)为辅的秩序形态和组织化形式。

  从社会的视角看,农村经济社会改革带来了乡村社会组织和结构分化,改变了乡村社会关系,以及机会、权益和资源的(有限)开放,改变了乡村权利关系。从乡村社会关系的变化上看:第一,乡村社会组织结构发生了变化。改革开放后,国家对农村社会的治理形似于传统的“集权的简约治理”[2],基层政权组织收缩至乡镇一级,农村实行自治,旧的利益组织化架构即人民公社废止,代之以新的利益组织化架构即村民自治组织。村民自治组织是一个与集体土地产权相关联的行政村村民的“成员身份自治”共同体,由于它本身具有的封闭性特性,不可能将基层所有民众甚至包括村民的利益纳入权利分配的体系当中[3]。第二,乡村社会联系方式发生了变化。城乡之间财产、资本和人力资源的流动,给乡村社会带来了有限的开放,传统的社会联系方式发生了结构性的变化,一方面,过去联结农民权利、责任、义务这些因素的纽带,比如村社(大队)、家庭,宗族,正在发生一个从身份关系到契约关系的变化。在社会关系领域,与过去的身份关系不同,人际关系的伦理化、个体化、契约化,构成了乡村生活各种社会关系中的基本形式。另一方面,市场上的结社关系也逐渐发展起来,农村经济合作组织、商会、行业协会等,经济活动中构成社会基本联系的是充满选择和变易的契约关系。第三,农村公共生活领域的关系趋向传统的伦理化、家庭化和私人化。在广大的农村地区,人们通常以血缘为纽带,世代比邻而居,家族或村庄共同体等这些初级社会组织支持着人们的社会网络关系。尽管乡村社会有了自治空间和秩序,但它又产生不了现代意义上的社会自治形式,所以,这种传统形式容易引出或已经出现两种熟悉的乡村治理形式:一个是乡村社会越来越呈现出传统的伦理社会特征和秩序图式,一个是封闭的乡村社会关系在与外部社会关系的接触过程中,不断地失去它的传统伦理价值和凝聚力,乡村社会关系越来越走向失去本来意义的极化形式,即原有伦理关系的不断瓦解,但新的社会关系又没有可替代的价值支撑,乡愁成了乡下人的梦魇,以至于乡村社会关系不再能够支持整体意义上的社会整合力量和共同体意识,这可能会成为乡村社会村落共同体崩解的原因之一。

  乡村社会的权利关系变化,主要看农民身份含义的变化。农民身份群体的意义,源于社会资源(经济资源、政治资源、文化资源等)占有的不同,并且这种不同是建立在(户籍制度上)法律、法规基础上的制度化的社会差异体系之上。进一步讲,这种权利不平等直接体现在城乡居民对于稀缺的地位、权利和资源的分配差异上。第一,农民的公民权利获得方面的变化。改革开放40年经济社会变迁,农民的公民权在两个方面,即居住与迁徙自由和财产权方面获得了有限的但却是具有实质意义的改变,这主要包括资源(财产、资本和人力资源)流动、控制权的变化。前者的变化就是(可以离开土地到城镇就业)农民工群体的出现,由于户籍制度等方面的限制,农民工群体的权利现状只是对农民权利不平等现状的凸显和放大[4]。后者的变化就是实施“家庭联产承包责任制”所造成的控制权变化,作为基础性的生产、生活资料,土地事实上(而不是法律上)掌握在农民的手中。对乡村社会权利结构来讲,上述权利状况的变化,一方面,使农民从单一的经济活动向多元的经济活动转变,机会结构出现分化,职业选择的机会增多。另一方面,资源控制权的变化使农民获得了有限的财产权利并促使其积累财富的方式发生了选择性变化。比如农村经济合作组织的出现,个体商户(私营业主、工商户、种养户等)的发展,城镇经济权利的有限开放,等等。第二,农民的政治权利获得方面的变化。实行村民自治,赋予了农民以选举权与被选举权,这对农民政治权利的实现具有指标意义,此其一。农民参与和监督农村公共事务的权利也是开放的,即村级行政与村务管理的监督权和知情权的实现,此其二。对个体农民利益诉求和维护正当权益渠道的开放,比如信访、行政诉讼等提出要求和建议,进行申诉、控告、检举等维权行为,此其三。此外,农民“日常抵抗”④或“依法抗争”⑤等是农民在宪法的框架内对不受约束而侵害公民权利和自由的公权力进行的政治活动和抗争行为,也是其政治权利获得的一种实现途径和呈现形式。第三,农民的社会权利获得方面的变化。上述两种权利(公民权利、政治权利)是一种(需要国家不作为)“消极的权利”,社会权利则是一种(需要国家作为)“积极的权利”,因为它的对象大多是社会的弱势群体,这些权利主要包括:工作或劳动权、财产权、受教育权、社会保障权等。(1)工作或劳动权。改革开放以来,进城务工的农民已经形成了一个新的社会阶层——农民工阶层,尽管农民工的劳动就业权利受到了种种制度歧视和限制,这在后面会谈及。(2)财产权。市场化改革的深入,农民对财产权要求涉及领域非常广泛,涵盖所有权、产权、财产处分权、法人财产权、债权、专利权、商标权等等方面的权利主张。(3)教育权。城乡二元社会结构下农村儿童辍学、教育资源分配不公平、高等教育高额收费等等问题,限制了农民的受教育权,使农村和城镇不能享有共同的受教育机会和权利,整体上看,受教育权方面进步不大。(4)社会保障权。过去的社会保障在“单位组织”(人民公社)里解决,人民公社体制解体后,部分公共物品的提供责任,从乡村和城镇的生产生活组织,逐步转移到政府部门。改革开放40年来的政府社会保障主要集中在家庭保障、五保保障、优待抚恤保障、农村社会养老保险、农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、农村新型合作医疗制度、最低生活保障制度等,这些方面不同程度地在推进和完善当中。

  二、“重构乡村社会”;来自经验材料的分析

  与改革开放前期比较,21世纪以来尤其在农村税费改革和取消农业税后,国家与社会关系出现了新的变化,即国家(党政)权力全面进入乡村社会,亦即国家(党政)权力通过资源下乡,比如项目制和财政转移支付方式实现了在乡村社会的权力扩张,同时作为资源下乡的组织构成部分,以基层党建(如农村党支部、“两新组织”党建)为核心重组乡村社会权威关系和社会利益组织化形式。并且这种新的变化被纳入社会治理现代化的一套国家话语体系当中,但毫无疑问,这种“重构社会”的变化带有强烈的全能主义⑥色彩,无论冠以“党建引领基层治理”“自治、德治、法治”或“共建、共治、共享”等等治理话语,表明的都是“国家视角”下的公共权威与公民关系的重新调整,显示出与改革开放前期出现的国家与社会关系非常不同的、具有重构乡村社会的转折意义。

  下面以基层政府大力推进的“精准扶贫”项目的经验材料来展开讨论,从中能够梳理和归纳上述变化的一般路径和形式,以及在这一过程中凸显的国家与社会关系之间的张力,并指出这种“重构社会”所带来的社会政治后果和意义。

  第一,全能治理的回归。在国家扶贫战略的压力下,基层政府全面加强政治行政权力、社会动员和控制能力,但基层政府这种类似于改革开放前的包办社会的做法却导致扶贫资源浪费和效率低下,一方面,由于行政压力型体制的执行逻辑,导致精准扶贫工作任务和考核指标层层加码,基层实际情况和需求难以向上反映。另一方面,不断强化的监督执纪和问责,将考核和问责的高压逐级下沉到基层政府。基层政府必须倾全力来完成精准扶贫的指标要求,这就导致基层政府动员党政系统的一切力量,去实现考核目标。这促使基层政府的行为短期化、功利化,倾向于采取立竿见影的方式获得扶贫目标的实现。全能型政府的包办式治理成为精准扶贫中的主导性做法,这样做的结果是既造成资源浪费,又使得效率低下,而且还会生成新的社会矛盾。调研中发现,部分地方存在对“两不愁、三保障”的简单化理解和处理方式。例如在贫困村异地搬迁政策执行中,地方政府未能考虑实际农村居住人口规模和结构特点以及农民生产生活方式来进行合理规划。搬迁后的新村房屋仅具有居住功能,村民仍然依赖于旧村的土地和农具从事农业生产和日常养殖,导致新村房屋大量空置,资源利用率很低。此外,异地搬迁的户口门槛还滋生了村民群体分化和矛盾。村民中部分家庭因一方户口为非农户无法享受政策补贴,仍然留居旧村。与旧村房屋结构相比,新村房屋需要增加冬季供暖。取暖开支若由农民承担,会产生社会矛盾,若由政府承担,又会增加新的财政负担。应当说如此扶贫使贫困户的现状表面上得到了一定改变,但实质上没有达到人民满意的效果,资金资源利用效率低下,脱贫致富缺乏可持续性。

  第二,全面干预/介入经济活动。通过扶贫开发,基层政府积极地进入市场领域,发挥着资源配置的基础性或决定性作用。在广大农村地区,农业产业投入大、周期长、风险高,社会资本参与扶贫产业的积极性不高。因此,扶贫产业就要依靠政府财政资金和帮扶单位资源的带动。结果,基层政府在地方扶贫产业项目中,借助法人和股权结构的转化,变相成为市场主体。另外,按照农业产业在带动扶贫方面的指标性要求,社会资本进入乡村后须与政府签订一些有悖于市场规则的条件,社会扶贫产业负担过重,难以按照市场规律发展起来;再者,政府产业扶贫资金的集中投入事实上支持了村集体经济的发展,资金和资源的集中意味着权力集中,意味着政府全面干预地方经济和社会生活。但扶贫产业从项目的遴选、资金投入乃至失败的经济损失均由政府承担。上述种种,不仅违背了政府职能转变的要求,同时也增加了地方政府财政风险,并且不利于地方市场的形成和成长。

  第三,再造“集体经济”。21世纪以来,一些地方政府把发展集体经济与权力资源和社会控制关联起来。传统上,地方政府一直有一个根深蒂固的治理观念,即资源的集中意味着权力的集中,或者说,权力集中需要资源集中,在这种治理观念的指导下,所谓发展集体经济,差不多就是回到过去的政社合一的人民公社体制。造成这种情况的更深层的客观原因是,农村经济体制改革的不彻底即村级“政社合一”体制未被打破,为这种发展“集体经济”的做法提供了路径依赖,导致:一是农民的经济组织成员权与社区共同体成员权始终纠缠不清,“政社合一”在村庄层次上继续保留;二是每一种成员权自身的合理设立未能实现[5]。上述体制性制度性问题的遗留,使得基层政府在诸如精准扶贫这样的项目运作中,可以很方便地通过发展集体经济,将生产和社会管理统一掌握到基层公共组织手中。换言之,上述原则性、体制性问题引起的矛盾和冲突非但没有减少而是更为集中、更加复杂化。比如,上述矛盾给农村社会稳定带来的问题是,因利益纠纷导致的集体上访由此而生以及村委会干部权力与资源的密切关联,增加了腐败风险。

  但历史上看,“重构社会”的全能治理无法克服这样一个体制性问题:吏治腐败和治理“内卷化”。这个体制顽疾从帝制到近代直至现代一直存在。与西方现代国家建构(state-making/stae-building)面对的基础性关系不同,传统中国的政治经济社会结构一直是皇权专制主义的存在基础和支持条件,如此“国家政权建设与农业剩余分配构成了中国现代化建设的一个基本矛盾”[6],亦即中国的所谓现代国家建构一直致力于国家财税汲取和社会控制动员能力。所谓“国家政权内卷化”⑦是吏治腐败的后果但也是原因,因为在秩序观念上这源于“国家的视角”的现代化认知范式,换言之,它不是基于“社会的视角”的社会主体思维逻辑和治理方式。基层权威的重塑集中针对官僚体制的吏治整饬,反过来讲,基层权威的重塑并没有站在基层社会的立场上,基层政权组织建设并没有将建构公共性社会关系作为首要任务,把变革思路转向基层社会秩序合法性基础的重构上。成为观照的是,清末民初以来的“地方自治”之议,有其名无其实,只是对当时地方割据现实的一种叙述方式而已,它最终的指向依然是以加强中央集权体制的基层统治秩序为先决条件[7]。结果就是,近现代以来基层社会秩序发生的变化,不仅没有改变传统基层秩序的社会基础和社会组织形式,而且还加强了从帝制时期就一直存在的一贯趋向,即将基层社会秩序彻底纳入现代国家管制体系当中。

  在近些年来国家(党政)权力全面深入乡村社会的推动下,基层政府充满自信“要按照他们想象的计划重构社会”,各种经济发展或社会发展方案以各种不同的形式大举进入社会领域和市场领域甚至村民的日常生活领域,诸如美丽乡村建设、养猪或禁养政策、种植计划、厕所革命以及各种样板或模式等,这些“规划的社会变迁”很少有成功的,各种重构社会方案因经济社会生活的不确定性或未知因素几乎必然会产生不可预见的(甚至是灾难性的)结果,而不受约束的公权力和软弱的乡村社会为政府各类项目的泛滥提供了条件。也就是说,今天的乡村社会的多元图式是一个社会个体化或原子化的多元图式,而不是组织化的多元图式,社会没有主体性、主动性和自治能力,这给了地方政府“重构社会”或制定各种雄心勃勃的经济社会改造方案伴随大力推动的各种标准化、专业化做法提供了足够充分的理由和条件。这样一来,在政府的各种宏大和详尽的经济社会发展规划覆盖下,以及在政府官员不断增长的雄心支配下,留给地方自主和经验的机会就变得越来越少,事实上这是政府“规划社会”的必然结果。与国家权力全面进入乡村社会密切关联的衍生物,那就是基层吏治腐败也贯穿于如此“重构社会”的整个过程。对基层群众自治组织实行非制度化和非正规化的官僚化,这使得村干部或村委会具有了双重代理身份,同时,对乡村治理推行全面的行政化,乡镇政府官员与村干部联起手来,通过名目繁多的“达标升级”活动全面干预乡村的政治、经济、社会和文化生活。虽然国家控制和动员功能得到了强化,但基层自治也不存在了。基层干部的行政活动具有很大的裁量权,村干部也有了“权力”,基层干部包括村干部的腐败问题不断侵蚀体制且日益严重并带有旧制度的主要特征,比如基层干部尤其是村干部胥吏化,这一切造成国家与基层社会关系的恶化。

  进一步讲,基层政府的自利性和基层群众自治组织的不断官僚化,造成了基层干部和村干部贪腐和胥吏化。以“项目制”为例,在地方,项目竞争已经成为地方政府官员工作的一项主要工作,其所涉及的领域不仅是经济,更包括教育、文化、科研、社区建设等众多其他领域。今天,众多村庄都在积极“抓包”项目,形成“项目进村”的现象。国家运用项目制这样一个制度,是希望推动乡村社会的公共产品供给与公共服务,但项目制在实际运作中所展示的并非政府从“管制型”到“服务型”的“转型”,在实际运作之中,其实另有一套与其表达背离的实践,因为它依赖的激励机制是地方政府以及投标人的牟利积极性,再加上政府仍然掌控的庞大的权力以及官僚体制的可怕管制和形式主义习性,便很容易导致上述的弄虚作假以及权与钱、官与商的勾结,从而导致官商致富而民众不富的当前现实。这样,项目制所导致的结果往往不是“现代化”“合理化”以及政府从管制型到服务型的“转型”,而是官商逐利和政权经营,以及日益显著的贫富悬殊[8]。问题是,基层干部包括村干部仍然牢牢地操纵着资源分配和使用权,并从中牟利,腐败盛行且成为基层行政过程的常态。

  上述关系变化揭示了一些旧的原则和治理观念——以国家权力做后盾的计划体制思维特性。基层(党政)公共体制在政治、经济、社会领域更加加强和强化了其权威性资源和配置性资源的中心地位,一方面,政治权力和行政权力的控制范围没有变化,同时过于集中的政治权力导致社会参与的缺失和法治约束的弱化;另一方面,在社会领域,原有的垄断性事业体制没有发生实质性的改变,那些(官办、官督民办等)社团组织并不真正代表组织成员的利益,更多地代表政府的利益,是政府权力的辅助和延伸部分。概言之,国家(党政)体制通过“资源下乡”和“权力下沉”赋予基层公共组织(党政权力体系)以强有力的财政能力和经济权力,使国家中心体制对基层政治、经济、社会、文化等领域的控制获得了进一步的加强和强化。尤其是近些年来的地方实践经验表明,从改革开放前期强调党政分开的立场和做法呈现出党政权力集中和结构集中的发展趋势,权威集中和结构集中揭示的是国家中心体制从政治权力的总体性支配到行政权力的技术性治理的逻辑展开形式。

  三、国家视角或社会视角的中心问题

  乡村社会研究一直是自觉地或习惯性地从“国家的视角”来审视乡村社会治理模式和基层组织化形式。“国家的视角”是国家权力本位的视角,核心关注是财税汲取和社会秩序,主要的认知取向是以国家管制体系对体制外出现的政治空间和社会空间进行“组织介入”:一是防范社会力量在体制外形成异己势力;一是把新的社会力量纳入体制中。这类研究的前提是国家主义与集体权力至上。换言之,在其认知范式中,个体权利和社会权利的正当性必须符合和放置于国家(党政)中心体制的政治逻辑论证当中。

  对当前乡村社会治理出现的两个变化(即国家权力以“资源下沉”(项目制)、村干部行政化等方式全面进入乡村社会和以基层党建为核心重组乡村社会权威关和社会组织化形式),研究者大多从国家的视角或基层公共组织(政府)的立场来做出阐述,并且这类研究通常以国家政权建设与农业剩余分配所构成的中国现代化建设这一个基本矛盾出发作为解释框架,据此认为,改革开放以来,中国经济高速发展,综合国力迅速提高,农业在国民经济中所占的比重日益减少,城市与乡村的资源配置关系终于发生了逆转,农业剩余对于经济发展的支撑作用已经失去了当初的意义。诸如工业反哺农业,城市支援乡村,公共财政覆盖乡村,各类支农惠农项目纷纷下乡等方式,揭示的就是权力下沉和资源下乡的体制逻辑意义[6]。

  社会的视角以社会为本位,注重个人权利和社会权利,以个体或社会的权利获得和实现方式为中心。因此,从社会的视角来看,上述解释只是造成体制治理逻辑变化的一个方面原因,换言之,基层社会关系和权利关系的变化也是推动/牵引国家权力大规模进入乡村社会的一个基本原因。从政治社会学视角看,经济发展引发的一系列社会关系变迁,比如城乡关系、机会结构、资源(财产、资本和人力资源)流动、控制权(对资源的新控制权与历史控制权)的变化,等等,这些都是乡村社会发展必须要解决的问题,比如,经济变革过程中出现的社会和政治冲突,主要根源于旧制度和旧原则的改革滞后,由此引发的一系列社会政治问题减缓了经济发展进程,削弱了社会向心力。这表明,乡村社会秩序要解决的问题,不仅仅是公共体制角色定位的问题,更应该是一场有方向的社会转型,比如新的组织类别、社会身份及关系结构的出现,个人与组织的关系变化,这些核心议题都发生在公共性社会关系领域当中。

  所以,从基层社会结构变迁上看,最本质的一点:一是国家权力的性质是否发生了改变,一是基层公共性社会关系性质是否发生了变化。进一步讲,乡村社会治理秩序关系到两个相互关联的方面:一是基层公共组织(政府)紧要的问题是明确民众权利以及与国家的权利关系,即建构基层现代公共性社会关系⑧,重塑基层公共性社会关系并将其确立在个体权利和社会权利的基础上。一是开放乡村社会权利,让社会自治发展起来,因为社会相对于国家来说才具有基础性意义,这是乡村社会稳定和乡村社会进步的前提条件。

  如果能够明确上述乡村公共治理的逻辑走向,那么我们不仅要从国家的视角更要从社会的视角来观察和分析乡村公共体制与乡村社会权利关系的变化。因此:第一,类似于“精准扶贫”这种项目实施并不是、也不应该要把政府推向全面干预和介入农村经济社会生活的全能角色。改革开放前期,随着基层经济社会结构的变化,基层政府逐渐地从过去全能型治理向着现代社会多元治理的方向发展,但从目前基层社会治理的现实看,这种变化并不具有实质性意义,因为制度改革的滞后,使得基层政府全能型治理从理念到机制还一直存在,尤其我们看到,在精准扶贫的政策要求下,全能型政府治理模式全面启动,这一方面使基层政府责任过载,基层干部疲于应付,资源浪费低效,难以长期维系;另一方面,社会和民众相对被动地接受社会福利和救助,未有因劳动投入而产生的获得感和责任感。这不仅无法将社会需求和个体需求反映到政策制定环节,还意味着长周期的社会福利刚性风险,这其中,财政支出会变成无底洞。

  第二,哪些事该由市场、社会、政府各自分担,哪些事应该由三者共同承担,这个问题要搞清楚。当前,各种经济成分参与其中的市场机制已初步形成,从过去的单位社会已经进入现在的公共社会,社会组织结构也发生了变化,换言之,政府已经做不到独家主导社会资源分配,这是一个现实。当前的核心问题是:权利开放。即政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会,也就是说,政府的公共责任应该集中在公共物品的提供和服务、经济社会秩序的维护和推动市场和社会力量参与到公共利益目标和社会责任的实现当中。市场建立在产权保障的法治秩序基础上,并从保障社会基本权利的基础上激发社会生产力和社会竞争力。社会要“自己统治自己”——社会自治形式,社会的利益组织化应该建立在保障个人权利和社会权利的原则基础上。

  第三,要处理好政府和社会、管理和服务的关系。消除贫困是个长期性的战略任务,完全依靠政府,期望毕其功于一役的想法,是不现实的。当前基层政府在精准扶贫中要制度化和常态化的工作是:(1)首先要加强农村社会保障体系的建设,这是政府必须做到的公共责任,也是农村社会秩序稳定的基本保证;(2)从政策上推动农村产业发展和社会发展,对内外资本的进入,提供管理和服务,同时,不要片面追求资本投入的数量,而是要求资本投入的质量或形式;(3)国家政策性的扶贫投入和地方财政的进入,必须要考虑到政治经济和社会效益,比如,一方面,需要充分考虑救助对象个体的主观能动性和现实需要,否则将会使上级政府扶贫政策偏离困难群众的需求,导致公共资源浪费;另一方面,扶贫不是施舍,更不是做慈善,比如,差别性对待不同的群体,必然引发新的社会矛盾和冲突,损害政府公信力和权威。

  进一步讲,从乡村社会关系和权利关系上看,政府治理的逻辑应该着力于此:第一,推动基层政府职能转变。在脱贫攻坚问题上,首先需要明确政府、市场、社会和个体的责任范围和边界。政府在扶贫中的职能应以社会管理和公共服务为主体,将农业经济发展与农村社会服务和救助彼此分离,将经济发展的主体还于市场,将贫困群体的扶助转换到社会救助的制度化渠道,实现精准扶贫政策效果向政府治理现代化的制度化形态过渡。第二,改变不适应社会结构变化和政府职能转变要求的全能型政府治理思维。伴随城镇化进程加快,农村社会的现实与之前政府致力于管控和包办社会的治理思维和方式已不再适应。在农村公共社会关系变化的前提下,政府应继续推进农村社会自治,扩大政治参与。政府在农村社会治理中扮演的角色应以公共财政增加公共产品和公共服务的供给为主,完善农村社会救助体系,形成现代性的国家与公民的制度化、法治化的利益关联。第三,调整好政府、市场、社会关系,推进基层政府治理体制机制法治化。(1)治理法治化。基层政府治理法治化的核心在于政府守法,依法行政。当前要从改进基层政府考核机制入手,考核以对基层社会治理实际问题和人民需求回应为中心,克服行政压力型体制带来的“包干”做法和形式主义问题。(2)明确产权关系、市场准入条件以及市场金融秩序,提高资金使用效率,优化资源分配,防范经济社会风险,让市场主体按照市场规则或规律发挥作用;(3)社会力量发挥作用。必须认识到,类似于贫困这样的问题,是一个带有普遍性的社会问题,或者说,消除贫困是一个相对性的问题,因此,要动员社会力量参与到扶贫攻坚的过程当中,确立一种社会互惠关系,让人们自觉自愿地参与到扶危济困的社会建设当中。

  如果对上述关系边界做出基本的区分,很显然,国家视角关注的中心问题正好是它本身制造的问题。一系列的社会改造并不是让社会发展起来,而是实现国家建构的目标——财税汲取与社会控制和动员能力。这里所谓国家的视角,不是西方意义上的国家与社会关系,因为中国的国家与社会关系有其自身的独特性,需要首先厘清政党、政府、社会的关系,也就是说,在中国,政党既嵌入于国家权力结构之中,也全面渗透于社会领域当中。这一事实带来了两层递进的变化:首先作为公权力的国家概念在外延方面增添了新的要素;其次国家公权力的概念变化传导到国家与社会关系分析范畴[9]。比如,当前“基层党建引领基层治理”的实践是赋予基层党组织在乡村治理中的“全能主义”角色,但一方面基层党组织不能成为一个行政单位,另一方面它也不是生产单位和分配单位。但从现代政党政治角度看,基层党组织具备执政权资源和乡村传统权威资源,它能够、也应该成为在基层公共组织(政府)与个体民众之间发挥沟通、协商和整合作用的社会政治角色。或者说,基层党组织要完成从全能治理角色向社会政治中介角色的性质转变,使自己成为村社共同体利益的代理人和乡村社会政治秩序的守护人,兼具官治与民治的双重性质,这样一种社会政治角色功能的转变则必须扎根于乡村社会基础及其权利关系结构的本质关联当中。再者,村民自治是一个与集体土地联结在一起的身份共同体,它不是现代意义上的自治组织,因为它没有自治权的法律保障,自治机构即村委会也就不能成为完全意义上的村社共同体代理人。有论者认为这个问题从基层群众自治制度实施之初就存在,亦即它没有解决两个问题:一是农民的经济组织成员权与社区共同体成员权始终纠缠不清,“政社合一”在村庄层次上继续保留;二是每一种成员权自身的合理设立未能实现。上述问题给农村社会稳定带来的问题是,集体上访由此而生以及村委会干部权力的含金量大,增加了腐败风险。主要原因是村级“政社合一”体制未被打破[5]。近年来的基层党建引领基层治理的落实,发展集体经济,将生产和社会管理统一掌握到基层组织手中,这使上述原则性、体制性问题引起的矛盾和冲突非但没有减少而是更为集中、更加复杂化。简言之,只有在党国体制的特性上,我们才能够理解为什么国家权力能够在社会领域为所欲为且不受约束,为什么国家的视角能够成为流行的认知范式,或者说,社会的视角在政治实践中不能获得有价值的意义。所以,我们也能够理解,这一方面导致社会停滞不前,乡土文化和小农经济并没有得到彻底的改变,相反,乡村社会不断地被裹挟到国家工业化和现代化的目标实现当中。

  四、结语:在重构社会与开放权利之间

  把乡村社会治理结构变化放置于“国家的视角”来反思和检讨,非常必要但不全面,因为它有一个被学者、意识形态工作者和公共政策执行人不加质疑接受的预设前提,即乡村社会只是国家的一个单元,是国家概念的一个构成部分,所以,只有/只能从“国家的视角”出发,我们才能够理解和解释国家(党政)体制的逻辑和行为。在这样的提问方式和这个前提的引领下,围绕着关于乡村社会发展的各种规划、方案、创新模式等等的讨论,我们只看到了国家(党政)权力的逻辑展开形式,而乡村社会则被置于客体的位置,在“国家的视角”的俯视下,乡村社会生活的基本事实只不过是国家(党政系统)规划的目标和国家权力治理逻辑及其展开形式的经验补充材料而已。

  也就是说,具有革命特质的理性建构主义“国家的视角”通常有意或无意地忽略了如下一些“社会事实”:第一,以国家权力规划出来的社会秩序形态通常具有强烈的国家理想主义色彩,在这种“规划的社会变迁”或“组织秩序”中,乡村成为公共权威一元治理格局的社会实验场域,乡村社会的地方习惯和实践知识沦为公共秩序的边缘因素和补充形式。第二,在乡村经济、社会结构发生了变化的乡村情境下,乡村治理或社会视角的中心问题是公共权威与公民关系需要做出改变,这些改变涉及公共组织(政府)的权力本身性质的变化,公共组织角色的变化,与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化。第三,从基层社会立场出发,基层公共组织(政府)需要完成一种面向现代公共组织的性质转变,使自己成为提供公共产品,管理公共财物,为公共社会服务的组织。这样一个角色及其与公民制度化关系代表的公共性权利原则,是以建构公共性社会关系为基本任务的公共政权建设的基本内涵,其核心是型构新的乡村社会关系和权利关系。

  所以,“社会的视角”的实质意义是要开放权利,推动民主或公民权利的实现,即从基层社会立场出发,以社会为本位,以个人权利和社会权利为本位,致力于构建乡村公共性社会关系,这涉及重塑利益组织化基本单位、界定公权与私权的关系、厘清公域与私域各自遵循的原则和边界等基础性关系,把公共体制与个体民众的关系法治化和制度化,并创造政治和社会条件,让个人、家庭和社区与公共体制的关联确立在利益共享与价值共享的基础上,这是乡村社会治理转型或乡村社会秩序稳定必须具备的基础性结构条件和乡村社会进步的内源性动力。

  因此,无论是国家的视角还是社会的视角,都必须面对乡村社会治理的一个中心问题:多元和异质的乡村社会如何满足不同个体和利益群体的不同诉求。这个诉求主要包括两个方面,一方面是政治权益诉求,其中政治参与、权益分享、平等和公正的要求等,另一方面是社会权利诉求,其中个人权利、经济权利、社会权利和文化权利在不同的利益群体中虽有不同的表现形式,但有一点是共同的,那就是对传统的权利分配体系的日益不满,直接反映在公共体制的权威性资源分配体系和资源性分配体系的利益分配体制当中。有鉴于此,无论任何视角——国家的或社会的,都无法设计/重构一个多元主体共治的乡村社会秩序形式。

  毫无疑问,乡村社会治理转型取决于国家与乡村社会二者相互依存的转化,一方面涉及国家权力的重塑,一方面与重构乡村社会秩序有关。或者说,国家与社会之间的分野是现代社会民主生活的核心特征,也是达至社会秩序的必要条件。反过来讲,从“国家的视角”来强调国家权力的主导性和组织控制能力,缺失了“社会的视角”,在国家中心体制雄心勃勃的重构社会的规制下,个人权利和社会权利就不能发展起来,社会共同体就不能建构起来。这对乡村社会秩序意味着什么呢?以往以及现在的研究表明,社会自治在国家和民众之间形成一个中间结构,这个中间结构起到了缓冲社会危机、防止极端和暴力革命的作用。改革开放的经验也表明,社会不稳定性来源于这个中间结构的缺失和社会组织的不发达。反过来讲,社会发展对于社会秩序的作用,是将民众利益充分组织化,公民与国家之间、不同层次的社会自治体之间,有明确的权利边界。换言之,如果乡村社会不能开放权利,比如户籍制度造成的社会权利不平等,农民工群体就会一直根系于农村,那么国家中心体制如何安置这样一个身份群体,又如何确定他们在乡村社会关系和权利关系中的位置,这事关乡村社会发展和秩序稳定。因此,必须从改革歧视性的社会制度和社会政策(包括城乡二元分治体制、户籍制度以及一系列城乡分别对待的歧视性政策体系等)入手;同时致力于乡村社会的基本权利的保障、政治权利的实现、社会权利的平等、经济权利的公平等方面的改革。总之,加深国家与社会之间的分界并且同时使这两个领域民主化,通过联结国家与民众的社会自治组织,保证权威来自社会,使突破权利基础的(公共体制)任何权力都没有正当性,事实上,社会稳定秩序就存在于这种全体社会成员都置身于相互勾连的、制度化网络之中。

  乡村社会治理转型或重构乡村社会秩序不能完全依赖国家权力控制的强度和力度来推动或维持,反过来讲,尽管社会结构发生了变化,但社会的结构集中化和集权化也在不断强化。“权力机构挤占社会空间,吸纳社会资源,但却并不能生产出自组织的公民社会,以及真正意义上的社会生活”[10],其结果,在政府权威治理下,个体权益和社会自治没能得到发育和成长,伴随着社会结构转轨和经济体制转型而来的社会分化和利益群体的多元化,引发的社会对立和冲突,不但没有解决或缓解,反而使基层政府治理陷入合法性不断流失的困境当中。因此,乡村社会治理之于乡村社会秩序稳定的需求必须解决或回应如下两个中心问题:一个是公共体制如何应对或回应乡村社会变化了的政治、经济、社会情势;另一个是乡村社会的基本性质及其社会改革的目的和方向是什么。

  ①Victor Nee & David Stark,Times Italic{Remaking the Economic Institutions of Socialism:China and Eastern Europe},Standford University Press,1989,pp.192-193,转引自景跃进的“国家与社会边界的重塑”,《江苏社会科学》2000年第2期。

  ②关于改革开放后乡村权威变迁,参阅张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,浙江人民出版社,2000年版。

  ③当前基层治理研究的关注点,一是村民自治,一是社会自治。前者的研究始于20世纪80年代以村为单位的自治化运动,大多专注于个别经验的微观研究,且把村民自治与基层社会自治不加区分甚至混为一谈;后者的研究始于20世纪80年代中后期的社会自治运动,集中关注公民社会的发展及其带来的现代社会治理转型,其理论视角是社会对国家的关系以及其间最为重要的社会与国家间互动的关系。参阅周庆智:《厘清村民自治与基层社会自治的不同属性》,《人民论坛》,2016年8月上期;邓正来、杰佛里·亚历山大主编:《国家与社会——一种社会理论的研究路径》,上海人民出版社,2006年版,第481页。

  ④“日常抵抗”是詹姆斯·斯科特在《农民道义经济学:东南亚的反抗与生存》中提出的重要概念,即平常的却持续不断的农民与从他们那里索取超量的劳动、食物、税收、租金和利益的那些人之间的争斗。这些日常形式的反抗通常包括:偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、偷盗、装傻卖呆、诽谤、纵火、怠工等等。这种被称之为“弱者的武器”的日常的抵抗形式是一种没有正式组织、没有正式领导、不需证明、没有期限、没有名目和旗号的社会运动。

  ⑤“依法抗争”是香港浸会大学李连江与美国俄亥俄州立大学欧博文在《当代中国农民的依法抗争》论文中提出来的。依法抗争是指农民积极运用国家法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地方政府和地方官员侵害的政治活动。它的特点是,农民在抵制各种各样的“土政策”和农村干部的独断专制和腐败行为时,援引有关的政策或法律条文,并经常有组织地向上级直至中央政府上访、告状,以促使政府官员遵守有关的中央政策或法律。

  ⑥全能主义(totalism)即“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想”,参见邹谠(Tang Tsou):《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观层面看》,牛津大学出版社(香港),2000年版,第206-224页。

  ⑦国家政权内卷化,是指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系——如中国旧有的营利性经纪体制——来扩大其行政职能。(杜赞奇:《文化、权力与国家:1900-1942年的华北农村》,南京:江苏人民出版社,2003年版,第53-56页。

  ⑧张静通过对西欧现代民族国家构建过程的分析,认为:“国家政权建设,并非只涉及权力扩张,更为实质性的内容是,它必定还涉及权力本身性质的变化、国家—公共(政府)组织角色的变化、与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化,以及公共权威与公民关系的变化。这些方面预示着,国家政权建设能够成功取代其他政治单位或共同体,成为版图内公民归属中心的关键,在于伴随这个过程出现的不同于以往的治理原则、一系列新的社会身份分类,不同成员权利和相互关系的界定以及公共组织自己成为捍卫并扩散这些基本原则、权利和关系的政治实体。”(张静:“国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾”,《开放时代》2001年第9期。)也就是说,国家政权建设还必须完成一种面向公共组织的性质转变,使自己成为提供公共产品,管理公共财物,为公共社会服务的组织。这样一个角色及其与公民制度化关系代表的公共性(公民)权利原则,是“国家政权建设”包含的规范性含义。

  参考文献:

  [1]孙立平.软硬兼施:正式权力非正式运作的过程分析[M]//清华社会学评论.厦门:鹭江出版社,2000.

  [2]黄宗智.重新思考“第三领域”:中国古今国家与社会的二元合一[J].开放时代,2019(3):12-36.

  [3]周庆智.基层社会自治与社会治理的现代转型[J].政治学研究,2016(4).

  [4]周庆智.农民工阶层的政治权利与中国政治发展[J].华中师范大学学报,2016(1):1-10.

  [5]党国英.农村改革的逻辑[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2018(5):1-5.

  [6]景跃进.中国农村基层治理的逻辑转换——国家与乡村社会关系的再思考[J].治理研究,2018(1):48-57.

  [7]孔飞力.中国现代国家的起源[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2013:43.

  [8]黄宗智,龚为纲,高原.“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗?[J].开放时代,2014(9):143-189.

  [9]景跃进.把政党带进来:国家与社会关系的反思与重构[J].治理研究,2019(1):85-100.

作者简介

姓名:周庆智 工作单位:中国社会科学院政治学研究所

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