首页 >> 政治学
我国乡村多元治理格局的困境及其破解 基于“三治合一”乡村治理体系的思考
2020年09月07日 09:59 来源:《广东行政学院学报》2019年第6期   作者:袁忠 刘雯雯 字号
2020年09月07日 09:59
来源:《广东行政学院学报》2019年第6期   作者:袁忠 刘雯雯

内容摘要:

关键词:

作者简介:

 

  作者简介:袁忠(1967- ),男,湖南攸县人,中共广东省委党校行政学教研部教授,主要研究方向为公共管理、社区治理;刘雯雯(1994- ),女,广东清远人,中共广东省委党校行政学教研部硕士研究生,主要研究方向为社会治理(广东 广州 510050)。

  内容提要:大国治理的关键在于基层和农村。从集中管理到多元共治构成我国乡村治理格局的演变轨迹,乡镇政府、村民委员会、新型农业经营主体和村民成为乡村治理格局的博弈主体。随着治理主体的多元化,乡村社会出现了新的治理危机:乡镇政府在治理过程中选择“策略主义”的逻辑;乡村自治组织存在“权力上移、事务下移”的行政化倾向;新型农业经营主体参与治理的趋利性导向;乡村治理资源分配秩序的错位等。突破这些困境的思路在于系统整合现有乡村资源,坚持自治为基、法治为本、德治为先,将自治法治德治紧密相结合,构建乡村“三治合一”的新型治理格局。

  关 键 词:乡村振兴/乡村治理/多元格局/三治合一

  一、多元共治:乡村多元治理格局的演变

  按照我国目前行政建制,乡村社会一般是指县及县以下的社会,行政村是其基本构成元素。从过去漫长历史演变来看,我国乡村社会的治理基本上采取县乡二级治理架构,村及以下以族长乡绅管理为主体,且县乡治理的主要功能是收取赋税和维持社会治安。“传统中国乡村社会的治理,是由国家政权和社会权威两者结合所组成的,国家政权在乡村社会的治理,由于管理成本的限制,其较为健全和正规的系统设置实际上只达到县一级。国家政权对农村基层社会的控制对于整个社会而言,更多地是象征性的意义。”[1]因此,对传统乡村社会的治理主要是依靠乡村内部宗族、乡绅等民间组织,在组织架构上存在上下两级格局,上为皇权,下为宗权、族权、绅权。乡村治理依赖于宗族这样一个特殊组织,构建了以血亲、乡情为基础的人情“自治”社会。这种治理模式的前提是“皇帝无为而天下治”、“皇权不下县”,中央国家集权与基层自我管理相结合。

  从新中国成立至改革开放前期,我国传统乡村治理模式出现变革。国家正式权力组织开始延伸至乡、村一级,村虽然名义上属自治组织但实际上承担了乡镇政府向下延伸的行政职能。此时的治理体系简单划一,以政府为代表的一元主体是治理的唯一力量,集经济政治社会管理功能于一体,形成“政社合一”治理模式。农村土地改革以及人民公社制度是国家政权对乡村社会权力进行重组的具体表现。

  20世纪70年代末,随着农村经济体制改革的逐步深入,国家层面开始对人民公社的管理方式和管理体制进行改革,基层取消生产队体制实行村民自治,即实现“乡政村治”。村民委员会的建立,标志着我国乡村治理体系进入了二元共治的阶段,即乡镇政府对各村统一实行行政化管理,村一级实行“村民自治”。在村级治理体系中,其治理主体由村党支部或党委(由上级党组织任命或全村党员选举产生、代表国家正式权力)和村民委员会(由全体村民选举产生、代表村民自治)构成。从《村民委员会组织法》正式通过至今历时近21年,我国村委会与乡镇政府在法律制度框架下共同治理乡村公共事务,形成具有中国特色的乡村治理体系。

  21世纪以来,我国工业化、城市化迅猛发展,农村传统社会结构开始松动和解体,乡村治理呈现一些新的特征。“随着以新型农业经营主体为代表的农村市场主体的发展扩大,乡村治理体系也相应地进入到多元共治的阶段。”[2]一是随着机构改革的深入推进乡镇政府事权逐渐下移,加大了对村一级的治理力度,农村公共服务体系逐步健全;二是城镇化进程快速发展,以农村集体经济组织、新型农业经营主体为代表治理主体逐渐参与到乡村治理当中;三是以“乡贤理事会”、本村外出人员“联谊会”为代表的民间组织逐步壮大,并在乡村治理中发挥越来越重要的作用;四是随着社会财富的增长和相对集中,以“能人”面目出现的少数成功人士凭借个人权威在乡村治理中拥有越来越大的话语权。五是随着乡村利益格局的重组与变革,以家族为纽带的利益帮派、小团体迅速发展,成为左右乡村选举、治理的重要力量。这些变化的最突出特征是治理主体的多元化以及围绕集体利益而进行的多元主体的共同博弈,乡村治理进入一个全新的阶段。

  二、谁来主导:乡村多元治理格局的困境

  我国乡村治理历经了一元到二元再到多元的发展阶段,传统的治理模式已经被打破,新的治理模式正在酝酿和形成之中。在国家顶层设计尚欠明确和具体的情况下,多元治理主体围绕利益进行长时间的非规则博弈,治理主体自身的局限性以及由此形成的分化与不协调导致乡村治理陷入新的困境。乡村治理缺的不是治理主体的多元化,而是多元治理主体之间的协调与联动,以及面临具体公共事务时谁来主导。“在乡村社会中,多元主体间尚未实现有序协同,‘协同’与‘治理’尚未实现制度化。”[3]从治理主体和治理机制来看,乡村治理主要面临如下几个困境:

  (一)乡镇政府的“策略主义”选择

  策略主义是当前社会运行中较为普遍的逻辑和特点,在中国社会变迁和基层政府转型过程中它成为乡镇政府生存发展的行动逻辑。“由于乡镇政府处于各类社会问题、社会矛盾的最前端,加之处于压力型体系的最底端,受制于各种结构性因素,其策略主义的逻辑才如此彰显。”[4]策略主义最显著的特征是权力运作的灵活性或随意性,“只问结果,不问手段”“什么方法最有效就采取什么方法”是其最生动的描述。乡镇政府的“策略主义”首先表现在应付上级政府检查和呼应乡村治理方面。目前乡镇政府更多地应付上级政府下达的各项工作任务,乐此不疲地完成各种表格、书面材料等形式化、数字化工作,疲于将精力和工作重心放于扶贫治理工作中,这导致乡镇政府出现“双重应付”,既应付上级检查,同时也应付乡村治理方面的工作任务。其次,策略主义也表现在“政权经营者”谋取利益方面。“乡镇政府处于国家政权体系的最末端,基础权力弱小以及财政资源匮乏,但同时面临多任务、多指标的考核压力”,[4]出于维持自身运转或争取政绩的考虑,乡镇政府可能利用惠农政策搞“绿色产业”等项目套取国家资金以保持财政的收支平衡。换言之,当正常运作无法达到高指标的任务目标时,面对现实压力和自身能力不匹配的情况,乡镇会偏向于选择非常规的运作。这种制度异化或注重短期自利,正是乡镇政府“策略主义”的运作方式和运作特点。

  (二)村民自治组织“权力上移、事务下移”的行政化倾向

  在法律层面上,村民委员会是村民自我管理的自治组织,具有基层性、群众性和自治性的特征,其中,最为基本的特征是自治性。但实际上,长期以来它承担大量行政职能具有“准政权”的性质。乡镇政府通过财权、人员、事务等制度化手段,加强了对村级组织的行政管理和控制,压缩了村级自治组织的发育空间,日益呈现出行政化色彩浓厚的倾向。“根据村委会组织法,乡村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的‘领导关系’,而是‘指导关系’。”[5]但不可否认的是,“实际上村委会往往会受到党和政府在人事与政策上的直接控制,或是直接承担由基层政府分派的一些行政事务”[6]。村级组织与乡镇政府的关系从文本规定的“指导—协助”的关系调整为与乡村场景相适应的“领导—被领导”的关系。乡镇过多地干预乡村社会的自治,行政干预导致乡村关系行政化特征依然明显。

  一是“权力上移”。在财权方面,如笔者调查的广东某市Q区①已建成农村财务核算系统、农村财务监管平台与农村集体资产管理交易平台。各镇均已建立了农村财务监管中心和农村集体资产管理交易中心,配备了相关的财务人员,并实行“村账镇街代管,组账村代管”的会计业务核算方式。Q区所属的村级财务管理越来越规范化、制度化。与此同时,政府对村级财权的控制力度也随之加强。在人员方面,随着精准扶贫、乡村振兴等战略政策的深入推进,村级治理的事务变得更加繁琐、更加复杂。为了加强领导、压实责任,地方政府下派驻村干部直接参与乡村建设和治理。例如2017年Q区抽调16个普通干部派驻困难村并成立精准扶贫驻村工作队。自此,地方政府正式权力日益渗透到乡村社会中,逐渐加剧了对村级组织的行政控制。

  二是“事务下移”。行政村是国家的基层组织单位,顾名思义背负着大量的行政事务。除了驻村干部以外,“两委”干部由于长期在乡镇政府行政条块下工作,其工作模式行政化色彩较浓。名义上,村民委员会是实现村民自我管理和自我服务的自治组织,但在实践过程中,村委会承接了越来越多自上而下的行政事务工作,逐渐成为乡镇政府的“腿脚”或附属单位,村级事务行政化的特征日益明显,其自治取向也逐渐被弱化。基层组织承担越来越多的行政事务几乎是一个普遍的现象。

  (三)新型农业经营主体的逐利性导向

  伴随着以新型农业经营主体为代表的农村市场主体的发展扩大,其在乡村扶贫治理的力量不容忽视。从组织性质上看,新型农业经营主体作为市场组织具有逐利性,其“服务导向、顾客导向是基于利润而形成的,是为了在竞争中争得更多的顾客和市场份额以获取更多的利润”[7]。从项目资金和运作的情况来说,绝大多数乡镇政府是以市场化的形式进行运作的,其承接主体即是新型农业经营主体。在承接扶贫项目时,新型农业经营主体是以市场为导向,以经济效益为中心,可以自由地追求自身利益最大化,利用政策优势为自己谋取最大的效用。然而,这却是以损害村民的公共利益为代价的。例如,由于新型农业经营主体的行为逻辑多是出于利益的考量,许多农产品的品质标准会随着利润的变化而变化,在谋取利益的基础上权衡产品的质量标准。因而,在扶贫治理过程中,容易形成“个人利益”的逐利性与“公共利益”的公益性之间的失衡。上述的情况实际上会压缩新型农业经营主体参与治理的空间和效果,这种失衡的风险虽然是无形的,但对于构建乡村合作治理格局的长效机制则存在一定的负面影响。

  除此之外,多数乡村产业仍然以传统农业为主,大基地、大企业和大品牌较少。由于农业创新力度不足,缺乏科学技术的支持,农产品不名、不优、不特,难以具备市场竞争力。

  (四)乡村治理资源分配秩序的错位

  “项目制是我国政府配置扶贫资源的普遍方式,相关扶贫资源通过项目制分配供给乡村”[8],即乡村资源的分配秩序。一方面在资源分配秩序过程中,扶贫资源并非真正落到贫困户手中,而是落在非贫困户的“精英俘虏”;另一方面,村民脱贫意识和发展意识滞后,在资源分配过程中仍处于被动地位。换言之,贫困户由于无法承接扶贫项目资源以及缺乏脱贫的主观自觉,使得国家扶贫资源落到非贫困户中,因而产生资源错位的现象。

  基层政府的精准扶贫工作按照“一村一策、一户一法”的要求,结合各相对贫困户、重点困难村的实际情况,选准适合其致富的发展项目。为了确保资金,在加大财政投入的基础上,乡镇政府还着力推进农村金融改革。例如,Q区政府拟从2018年财政年度预算中安排200万元建立新增银行担保基金,放贷额度可达2000万元,着力解决涉农等融资问题。毫无疑问,这一做法着实为村民通过发展产业脱贫提供了坚实的资金保障。但处于乡村社会最末端的贫困村民,无法承担贷款所带来的风险,一旦项目失败,他们很有可能落魄至“贫中之贫”,因而失去了为生活“冒险”的精神,不敢于进行自主创业。对于政府通过项目制分配下来的扶贫资源,贫困户无法承接,这些扶贫资源自然而然就落在非贫困户手中。这些非贫困户本身在乡村拥有一定的产业资源和发展意识,有能力承担项目失败所带来的一系列风险后果,而这些非贫困户就是通常意义上的“精英俘虏”。

  此外,目前多数贫困村村民受限于生活条件和自身的局限性,大部分村民更多地关注于短期利益,倾向于“事不关己高高挂起”,呈现出“被动式”参与乡村治理的特征。他们缺乏对公共参与以及乡村振兴战略等扶贫政策的正确认识,这将直接影响到村民参与治理的个体行为和意愿。“不少贫困户受‘贫困文化’的影响和贫困户自身能力的制约,缺乏发展生产和脱贫致富的主观自觉。”[9]部分困难户还存在不同程度“等、靠、要”等思想,其思想观念还停留在自给自足的自然经济时期,安于现状的观念根深蒂固。国家诸多惠农政策的落实和兑现,社会各界人士的捐资捐物,导致贫困户产生了严重的依赖思想。笔者在入户走访过程中,当问及少数贫困户打算发展什么产业?如何拔掉穷根?他们则不假思索地表示自己没钱没技术,什么都搞不成。他们甚至认为,帮扶干部既然是来扶贫的,就应该给他们安排低保、资金等。

  三、“三治合一”:乡村多元治理格局的突破

  改革开放以来,我国乡村治理主体发生着从“一元管理”到“二元共治”再到今天的“多元共治”的巨大变迁。多元主体协同治理已成为必然选择,积极探索、构建有效的乡村多元治理格局尤为重要。各治理主体要避免相互孤立甚至产生矛盾,注重多元治理主体的相互协同,补齐当前乡村治理格局的短板。“在多主体协同推进乡村治理建设中要定位各主体的职能,形成以政府为引导,以市场为推动力量,以农民组织为民间资源,以农民群众为中坚力量的新农村建设多中心治理模式。”[6]如何突破“多元共治”这一治理道路存在的诸多困境,协调多元治理主体联动,通过协同化化解利益矛盾,推进构建乡村多元治理体系的长效机制,是目前需要迫切解决的问题。

  在乡村振兴战略的背景下,突破乡村多元治理格局面临的困境,必须注重将自治、法治、德治相结合,让“三治融合”并驾齐驱,探讨“三治融合”的内在逻辑和关系模式,在乡村治理全过程健全和创新村民自治机制、强化法律的权威地位、让德治贯穿始终。换言之,在乡村治理推进过程中要坚持自治为基,法治德治为手段,促使乡村治理的自治、法治、德治常态化,进而推进新时代乡村治理长效机制的有效实现。

  (一)坚持自治为基:深化乡村自治实践

  乡村自治的核心要素是充分调动村民参与乡村公共事务的“主体性”“能动性”。如何调动村民参与乡村公共事务?建立何种机制才能最大限度地促使村民自觉参与乡村公共事务,进而成为自治长效机制?“多元主体协同治理长效性的保障,归根结底是要不断提升协同治理的能力和水平,而乡村干部队伍建设、专业管理人才培养是充实治理主体队伍的重要保障。”[10]

  一是健全村民自治机制,完善村民自治组织,发挥村民和现有人才的主体作用。建立健全乡村自治负面清单制度,理顺以村委会、党支部、村民议事会等为主体的乡村自治组织与乡镇政府之间的关系,明确村民自治组织与乡镇政府的权力和责任边界,不断完善村民自治制度,把能够村民自主决定的事项下放或回归给村民,做到真正的“权力下移、事务下移”。同时,充分利用信息技术等工具扩大村民自治途径,既可以调动村民自治的主动性,又可以使村民自治紧随时代的步伐。

  二是建立和创新人才引入机制,鼓励支持人才“上山下乡”,特别要建立乡村治理的精英选拔和培养机制,建立促进专业人才下沉乡村的机制,为乡村提供源源不断的人才支撑。同时,“加大大学生村官的选调力度,鼓励本村考出去的大学生回乡服务”[11],并采取相应的激励、晋升保障措施,继续提高“上山下乡”人才的待遇水平,吸引和推动人才由城市向乡村流动,培养一支爱农业、懂技术、善管理的乡村人才建设队伍。

  三是充分发挥乡贤、宗族长老的作用。“传统乡村士绅的自治是一种经典的精英自治模式。”[12]中国传统乡村社会主要是通过乡绅、宗族长老等人对乡村公共事务的治理而实现自治。这些乡绅或宗族长老生于斯、长于斯,热爱自己的乡村,关心自己的乡村,具有十分强烈的家乡观念,同时他们在乡村社会中拥有很高的权威性、影响力和凝聚力,不仅自己参与乡村治理其中,还能调动更多的乡村资源,使其他村民跟随其步伐共同参与到乡村自治中。

  (二)坚持法治为本:推进乡村法治建设

  推进乡村法治建设是对全面依法治国的贯彻落实。乡村治理主体参与治理的前提就是对法律的遵守,一切的治理行为都应当置于以宪法为核心的社会主义法制体系之下。换言之,“在多元主体构架下,需要保证主体地位合法,活动行为依法,主体成员守法”[6]。树立自上而下的法律意识、树立法治思维,促进多元治理主体参与公共事务的法制化,推进乡村法治建设。

  一是全面推进乡村基层治理的法制化进程。建章立制,组织村民制定法律法规、公序良俗且具有本村特色的村规民约,树立起村规民约在乡村作为“小宪法”的权威作用。在村规民约设计制定阶段,积极邀请村民参加研讨,广泛收集村情民意,从乡村生活的实际和实践出发,让村民切实参与到村规民约的制定。这样一来,村规民约不仅更能贴近村民实际,体现村民意愿,还能使村民在共同参与乡村事务中学习相关的法律规则,提升乡村的自治水平。二是加强乡村普法教育,开展“法律进乡村”宣传教育活动。特别是要将刻板的法律条文本土化、具体化,以更为通俗易懂的方式在乡村进行推广和教育,逐步使村民敬畏法律、服从法律、依法办事。在此基础上不断地改造和剔除村民以往的不良风俗习惯,将法律标准在乡村治理中成为治理体系准则。三是加强对乡村各种问题的民主监督。对乡村治理的各项活动进行严格的监管,使各种活动、活动的全过程透明化,接受民主监督和评议,并建立健全监督渠道和维权路径,让村民监督举报充分发挥其有效作用,深化乡村社会的依法治理。

  (三)坚持德治为先:提升乡村德治水平

  “深入发掘乡村熟人社会蕴含的道德规范,结合时代要求进行创新,强化道德的作用。”[13]对于熟人社会,费孝通对其有经典的概述。他认为,“中国乡土社会的基层结构是一个‘一根根私人联系所构成的网络’,我们传统社会里所有的社会道德也只能在私人联系中发生意义。”[14]在乡村中的运行秩序的核心是“私人联系”,即包括亲情、友情、乡情等情感在内的“私人联系”。这些“私人联系”通常成为乡村德治的重要因素。

  其一,强化道德教化作用,充分发挥乡绅在乡村德治中引领、规范和约束的作用。通过伦理道德、礼俗秩序、宗法纲常等方式维护乡村社会的长期稳定,发挥他们在道德这一情感支撑的以身作则、模范表率作用,用他们的言行垂范乡里,用他们的修养引领乡里,有效地将乡村自治和德治相结合。其二,创新与时代相适应的道德新标准。马克思主义指出,上层建筑反作用于经济基础。“在社会经济关系中,受到经济基础的制约和影响,随着时代发展、制度的进行,道德内容也必然随之改变。”[15]大力弘扬中华传统道德,引导村民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家,唱响主旋律。建立健全新时代道德新标准,积极提炼和培育新时期乡村社会主义核心价值观,在乡村社会中形成“讲道德、尊道德、守道德”的风气,将新时期乡村社会主义核心价值观内化于心、外化于行。其三,开展道德评议活动,建立道德激励约束机制。严格制定并细化道德评议规则,在广集民意的基础上,制定切实可行、顺应民意的评议机制,并形成正式的、规范的书面文件。按照严格的评议程序,采取客观公平的原则进行评议,得出评议结果并予以公示。灵活运用评议结果,对好人好事进行表扬和宣传,对坏人坏事进行批评和教育,将评议的结果以及整改的情况给予相应的激励和约束,显示出道德评议的有效性。

  总之,将自治、法治和德治并驾齐驱,不仅能够有效地发挥各治理主体的优势,还能通过“三治合一”形成多方协同合作的乡村治理合力,进而构建乡村多元互动融合的长效治理机制。然而,虽说自治、法治与德治“三治合一”能成为解决乡村治理格局困境的突破路径之一,但全国范围内的乡村状况不尽相同。Q区管辖范围内的乡镇属于广东省粤北地区很普通的乡镇,因此仅能揭示粤北地区乡镇的一些共性,但不可能适用于广东沿海经济发达地区的乡镇。“三治合一”的推进需要考虑不同区域的社会经济和文化的差异。“各地在健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系时,不必拘泥于某一种途径、某一类类型,而是根据本地自治条件、德治基础及法治保障情况”[16],选择适合自身发展的“治理体系”,而非照搬现有的经验实践。

  ①笔者2018年曾对广东清远某区进行实地调查,上文所引用资料来源于实地收集和统计。为方便起见,文中简称为Q区。

  参考文献:

  [1]纪程.“国家政权建设”与中国乡村政治变迁[J].河南社会科学,2006,(2).

  [2]李长健,李曦.乡村多元治理的规制困境与机制化弥合——基于软法治理方式[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2019,(1).

  [3]龚晨.乡村振兴背景下农村公共服务协同治理探讨——以广西贺州为例[J].攀登,2019,(2).

  [4]欧阳静.基层治理中的策略主义[J].地方治理研究,2016,(3).

  [5]朱战辉.村级治理行政化的运作机制、成因及其困境——基于黔北米村的经验调查[J].地方治理研究,2019,(1).

  [6]张慧瑶,李长健.多元主体参与乡村治理的风险防范研究[J].农业经济,2019,(3).

  [7]王乐夫,蔡立辉.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

  [8]郭劲光,俎邵静,邓韬.精准扶贫视阈下村霸乱象内在机理探微[J].领导科学,2019,(8).

  [9]韩晓杰,陈丽国,郭静,贾静.深度贫困地区脱贫内生动力研究——基于燕山—太行山部分县的调研[J].经济研究参考,2018,(10).

  [10]林茜.农村社会呼唤多元主体协同治理[J].人民论坛,2019,(14).

  [11]课题组.新时代自治法治德治相结合视阈下成都乡村治理的思考[J].电子科技大学学报(社科版),2019,(4).

  [12]欧阳静.乡村振兴背景下的“三治”融合治理体系[J].天津行政学院学报,2018,(6).

  [13]中共中央国务院.印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n1/2018/0926/c1001-30315263.html.

  [14]费孝通.乡土中国[M].北京:人民出版社,2015.

  [15]龚松柏,罗贝.新时代乡村治理中德治存在的问题及其完善路径探析[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2019,(4).

作者简介

姓名:袁忠 刘雯雯 工作单位:中共广东省委党校行政学教研部

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
W020180116412817190956.jpg

回到频道首页
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们