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政治发展不平衡不充分论析
2020年08月25日 09:42 来源:《广西师范大学学报:哲学社会科学版》2019年第5期 作者:张师伟 字号

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  作者简介:张师伟(1973- ),男,山西汾阳人,西北政法大学教授、博士生导师,历史学博士,中华法系与法治文明研究院学术委员,主要研究方向:政治学理论、中国政治(陕西 西安 710122)。

  内容提要:比较现代化研究的成果表明,一个国家在政治上的先进性往往是其在现代化发展上脱颖而出的决定性要素,一个国家在政治上的落后则必然成为其现代化发展中难以摆脱的沉重枷锁。作为一个广土众民的国家,中国在现代化发展中出现的各种地域性、阶层性等巨大落差,也可溯源于彼此在政治上的先进与落后之别。政治上的不平衡不充分,虽然根源于社会及经济的不平衡不充分,但又会反过来加重社会及经济等的不平衡不充分。当人们在新时代越来越自觉地创造自己历史的时候,政治的不平衡不充分就成了一个更加具有决定性的可控因素。中国特色社会主义政治的平衡充分发展是全面建成社会主义现代化强国的必要条件。

  关 键 词:新时代/政治发展/不平衡不充分/社会发展/new area/political development/imbalance and inadequacy/social development

  标题注释:国家哲学社会科学基金项目“中国传统的国家治理思想及其现代化研究”(15BZZ013)

  中国特色社会主义进入新时代,这既意味着中国特色社会主义在面向现代化的发展中已经解决了一系列重大的理论与实践问题,获得了改革与建设的一系列重大成就,也意味着中国特色社会主义发展到了一个重要的历史节点,还要在社会主义现代化建设的征途上继续解决许多更加重大的理论和实践问题。不论是在革命战争年代,还是在改革开放时期,在广袤的中国领土上,从来都是政治上先进的阶级、阶层、政党、组织及地区在前进的道路上一马当先,一路领先,引领着革命和建设的时代潮流。[1]当中国特色社会主义迈步走到强起来的阶段入口时,全国范围内的发展不平衡不充分作为一种根本的制约性因素,就相当明显地呈现在了人们的面前,它制约了人民群众对美好生活的向往,两者的矛盾成为新时代中国特色社会主义的主要矛盾。[2]新时代中国社会发展不平衡不充分,最明显地表现在经济及福利方面,又最深刻地表现在政治方面。不仅在不同地域社会的发展中,政治对社会、经济、文化等的反作用,在各地科技及技术水平大致相当的情况下,具有关键性作用,甚至在某种程度上,各地之间、各个阶层之间及城乡之间的社会、经济及文化等的发展不平衡,就是由政治发展的不平衡引起或加重的,一些地域在社会、经济、文化等方面的发展不充分,在根本上是由政治发展的不充分决定的。“政治是经济的集中体现。”[3]407全国范围内各个地域及阶层在政治生活科学化、民主化和法治化上的差距,会集中凸显为各个地域、各个阶层在社会、经济、文化等方面发展结果的明显不平衡。

  不论是在现代化道路上率先开局的英国,还是在现代化道路上后来居上的德国,抑或是在现代化程度上长期遥遥领先的美国,甚至是在现代化道路上奋起直追的日本,它们在现代化道路上的持续发展及快速进步,都可以归因于各自在迈向现代国家过程中政治发展方面的好成绩。[4]241-308中国新民主主义革命的历史也可以证明,共产党领导先进的政治可以在社会、经济、文化条件简陋的情况下,创造出一个又一个发展奇迹,更好地维护了人民群众的具体利益,形成了一个总体上先进的社会系统。在改革开放以来40年的高速发展中,因各方面条件的差异,中国社会发展在获得总体进步的同时,也出现了地域、阶层、城乡等方面的不平衡不充分,政治上的发展不平衡不充分,虽没有经济上的发展不平衡不充分那样醒目,但却在其中起着根本性的决定作用。

  一、比较、关联与成因:政治发展不平衡不充分的学理性分析

  不论是从人类发展的历史来看,还是从人类发展的横向比较来看,政治都在根本上决定着社会发展的水平及个人生活的质量,宏观的政治制度架构和微观的政治生活质量在人类社会发展中扮演着决定性的重要角色。

  (一)政治发展不平衡的纵向与横向比较

  研究者如果聚焦于纵向社会发展史中的政治变迁,就不难发现政治质量往往是决定一个社会共同体盛衰强弱及生死存亡的决定性因素。中国传统社会的历史发展在治乱更替上存在着周期性的规律。“纵观中国封建社会,大凡历史较久的王朝,其社会经济都经历过恢复、高涨和危机三个阶段,以王朝的兴衰为一个周期,依次交替,往复出现。”[5]3中国封建社会的发展周期与政治发展的周期几乎同步。在王朝创立初期,政治权威巩固,政治秩序井然,政治制度有效,政治机器廉洁,风清气正,社会也因此而表现为一幅欣欣向荣的景象。当王朝进入中期之后,政治权威的神圣性减弱,政治秩序的暴力性增加,政治制度的效率开始大打折扣,政治机器的腐朽性已经形成,政治生态由优良转而为污浊,社会在病态繁荣中积累着决定生死的冲突,政治虽然还能有效维持秩序,但发现和解决问题的能力明显下降了。当王朝进入暮年时,政治权威已经荡然无存,政治秩序的维持基本靠恐吓,政治制度在良治上无效率,在恶政上却很有效率,政治在无力解决社会问题的同时,也成为社会良性发展的最大障碍。在这个过程中,“恶政好比是一面筛子,淘汰清官,选择恶棍”[6]64。

  研究者如果聚焦于各个国家政治发展的横向比较,也很容易发现,一个国家政治的快速发展往往是社会快速前进的前提。特别是一个国家在政治上的跨越式大发展,必定会在社会、经济及文化等领域造成一个更大幅度的跨越式发展;一个在政治领域死气沉沉、缺少生机的国家,其社会发展的无效及社会形态的僵死落后也就自在情理之中。“最近500年,国际体系中的大国地位一直发生变迁,全球大国与地区大国的兴衰呈现此起彼伏的状态。”[7]人类社会在纵向及横向两个维度上的发展不平衡,首先就集中地体现在政治上,而政治发展的不平衡又反过来以几倍的力量加重了社会发展各个方面的不平衡。实际上,一个国家内部的各种政治不平衡,也会在相应的社会、经济等的发展上,表现出它的同向加速度效用,政治不平衡会加剧或加重社会、经济等发展的不平衡。[8]不仅政治发展好的区域及阶层,社会、经济及文化发展的质量及水平也好,而政治发展差的区域及阶层,社会、经济及文化发展的质量及水平也差;社会、经济等的发展还会以加重了的方式反映出政治发展的差距。

  一个国家内部的政治发展不平衡,不仅表现在社会发展程度不一的各个地区之间,也表现在同一个地区范围内的不同阶层之间,还比较明显地表现在城乡之间。一个国家的政治发展不平衡通常会体现在宏观和微观两个层面。就宏观方面而言,一个国家内部的政治发展不平衡,既包含着不同地区在政治制度、政府制度的框架合理性及运行机制体制方面的能力差异,也包含着不同地区在政治、行政及政策制定的法治化及民主化程度的差别,还包含着同一个地区范围内各个社会阶层所具有的政治能力、政治资源及政治影响力明显不同,其中政治资源分布不均对地域间的发展不平衡影响较大,“政治资源的分布左右着其他社会资源的分配,对地方政府行为有重要导向作用”[9]。就微观方面言,一个国家内部的政治发展不平衡,就是指政治在日常生活中集中反映经济出现的结构性差异,它具体表现为人们日常政治生活质量的区域或阶层间的悬殊落差。

  一般来说,如果人们在政治生活中能及时充分地反映各方面社会生活的需求,能够使政治体系及时有效地反作用于社会生活的各方面,能够使政治体系很好地践行集中反映经济的本质属性,那么他们的政治生活质量就是比较高的;如果人们向政治体系的需求反映受阻,导致反映不充分、不及时,并无法通过政治体系的反馈来解决问题和满足需求的话,那么他们的政治生活质量就是比较差的。“当前我国县乡人大中的干部比例过高,挤占了农民阶层的代表名额,致使一线的农民不能进入人大参政议政,减少了农民通过人大途径维护自己合法权益的机会。”[10]人们的日常政治生活质量之高低优劣,一方面取决于政治制度是否先进合理,另一方面又取决于人们是否具有高质量政治生活所要求的素质与能力。两者缺一不可,前者是前提,后者是保障。如果政治制度比较先进合理,那么它一则提供了充分的政治参与机会,二则能及时有效地反馈社会。在政治制度足够民主、科学的情况下,人们的政治素质与能力就成了高质量政治生活的决定因素。[11]262-266实际上,即使政治制度在民主及科学方面存在瑕疵、不足或缺陷,人们在政治上的普遍高素质与强能力,在实践中也能扮演非常重要的角色。

  (二)政治发展充分与否的衡量及其尺度

  从人类社会发展中政治与经济等的关系来看,政治作为经济的集中体现,经济是政治的社会基础。在一个国家发展的某个历史阶段,政治和经济之间的良性互动关系,既意味着先进的政治只能在真正比较先进的经济基础上才能产生,也意味着先进的政治可以积极地反作用于经济。一个国家的政治发展充分或不充分,主要是指相对于经济基础所决定的政治发展可能性而言,不论是谁,都不能寄希望于政治取得远远超过其经济基础的发展限度。追求政治发展在某些内容上的发展远远超过经济基础的可能限度,其对经济基础的作用反馈就必然包含着一定程度“是祸躲不过”的不良结果。[12]不过,政治作为上层建筑还具有某种相对于经济基础的独立性,它在一定程度上的超前发展又不仅是可能的,而且在结果上也是相当积极的。这是因为这种政治的适度超前发展不仅没有超过经济基础所支撑的政治发展上限,而且因为这种政治发展集中反映和体现了经济基础中的先进部分,从而能够积极地反作用于经济基础,以比较先进的政治发展带来社会、经济、文化等发展的优良加速系数。

  政治在经济基础支撑可能空间范围内的适度超前发展,是衡量其政治发展是否充分的一个优良标准,而政治发展的水平及程度不能低于经济基础的起码要求,则是衡量政治发展是否充分的最低标准。一个国家的政治发展,如果低于它的经济基础要求,就是明显的政治发展不充分;如果达到了经济基础对政治的起码要求,那么它的政治发展就是比较充分了;如果高于经济基础的起码要求,而又在经济基础所支撑的可能空间范围内,那么它的政治发展就是相当充分了,并可以较大限度地发挥对于经济基础的政治反作用,实现社会经济等相对于政治的较大加速效果。

  (三)人在政治发展平衡与充分中的能动性

  一般来说,政治发展的不平衡不充分都有其相应的经济基础,经济基础先进的政治能够较好地实现发展的平衡充分,而经济基础比较落后的政治则往往在发展上呈现明显的不平衡不充分。从这个意义上说,人类政治发展的内容就是实现政治的平衡充分发展,不论是在政治参与的平等性与普遍性方面,还是在政治权利的广泛性和真实性等方面,抑或是在特权政治的萎缩和消失方面,各国政治发展的方向和趋势都是平衡充分。不过,在一个国家内部,政治发展的区域不平衡虽然“受传统因素和近代西方文明的双重影响”,[8]但其政治发展不平衡不充分的结果却主要是由政治自身所造成的。因为人们不能随心所欲地改变自己的经济基础,所以人们也不能随心所欲地对待根基于经济基础的政治发展不平衡不充分。但政治作为一种能动的反作用机制,却并不是人们不能够把握的,因此那些由政治自身造成的政治发展不平衡不充分,就是一个人类理性力所能及地予以科学认识和有效解决的问题。

  国内各个地域的政治发展不平衡不充分,首先是因为它们在政治知识上的差距造成的,特别是各个地方精英阶层所具有的政治知识水平对地方政治现代化水平具有决定性作用。[11]412-413政治知识在学理上是否前沿,政治知识普及度如何,政治知识是否被充分应用于行为,如此众多的差距足可以影响政治发展的实践效果。不同地域、不同阶层的政治发展程度常常直接地决定于各自所拥有及能够运用的政治知识。

  其次,国内各个方面的政治发展不平衡不充分,还因为不同地域及不同阶层拥有的政治资源多寡及质量优劣不同,拥有政治资源少而质量又不良的地域及阶层通常只能获得较低限度的政治发展,而拥有政治资源多且质量优良的地域及阶层则一定会获得较高限度的政治发展,从而在政治发展的结果上造成两者之间的明显差距。比如“我国的政治资源在分布上呈不平衡状态”,不仅“各地方的政治代表性分布不均衡,使得各地对中央政策的影响力不同”,而且“中央的政策在地方之间存在不平等”[9]。

  再次,国内各个地方的政治发展不平衡不充分,也因为不同地域及不同阶层的思想解放程度不同。中国改革开放以来的政治发展在很多方面都需要突破此前30年的制度框架,因为“深化政治体制改革需要解放思想”[13],各地方、各阶层及具体的个人,在改革开放中政治发展的差异性,其思想源头就是彼此在思想解放程度上的明显不同。

  二、区域、城乡与阶层:考量当代中国政治发展平衡与否的三个维度

  中国是一个历史悠久广土众民的古老国家,地域及阶层间的不平衡自古就明显地存在着,它在今天仍然是影响中国社会发展的一个关键性因素,在许多方面具有决定性的影响与作用。

  (一)当代中国政治发展地域不平衡的历史惯性

  各个地域间的不平衡具有历史的根源,体现了历史的惯性力量。历史上,各地的不平衡,既表现为经济上的富庶繁荣与贫瘠萧条的差别,也表现为文化上教育普及程度及科举考试录取率的差异,还表现为政治上的资源分布不平衡。清代状元的地域分布即为最明显的例子。清代科举考试产生状元112人,其中江苏45人,浙江20人,江浙两省占半数以上,其他各省均在10人以下,而山西和甘肃的状元数为0。[14]各个阶层间的不平衡,除了在经济方面的显著差异外,最主要的差异就是在政治上,不同阶层的人在政治体系中的地位、作用、利益及义务大不相同,士人地位高,作用大,利益多,义务少,普通农民则政治地位最低、日常政治影响最小、所得利益最少而承担义务最重。自鸦片战争以来,中国内部政治的地域不平衡逐渐地受西方影响较多,而得风气之先和受西方影响较大的东南诸省及沿江各省,不仅在经济及文化上明显地领先于西北诸内陆省份,而且在政治上的区域领先性也日益突出而不容置疑。[15]

  东南及沿江诸省自身内部的政治不平衡主要表现为各个阶层间的政治不平衡,一方面,民族资产阶级、小资产阶级、无产阶级及新知识分子、新军等具有较明显的政治先进性;另一方面,传统社会的旧有阶级及阶层则又明显具有政治上的落后性。两者在面向现代与呵护传统间往往发生尖锐冲突,而“顽固的人们借助于神圣的东西而居优势,迫使改革者回到老路上去”[16]124。虽然在新民主主义革命胜利后,中国各个地域和各个阶级、阶层的政治状态及发展都受到了全国性的再造,从而其不平衡性在一定程度上有较大的减轻,但这种减轻集中在表面,虽然政治制度的框架一致,但其具体运行的机制体制及不同阶层的行为逻辑等却有实质的不同。虽然各个地域及各个阶级、阶层在政治话语上明显一致,但是彼此对相同政治话语的理解却有实质的不同。总的来说,中国在历史上发展起来的各地域间及阶层间之政治不平衡,不仅没有消失,反而因为中国社会主义现代化建设中的不平衡布局而有所强化。

  中国社会主义现代化建设中的不平衡布局,本身就考虑了不同地区的具体条件差异。在教育、文化、技术、交通、工业等社会条件较好的地区,投入较多的现代化建设项目,既具有条件上的便利及投资方面的效益,也有利于取得现代化建设的较大成绩,并反过来强化社会条件较好地区的各方面优势。“解放以来至今,中国区域城市发展不平衡现象依然存在”,“东密西疏的城市空间布局”并没有得到“根本改观”[15]。在社会条件不那么好的地区投入较多的建设资源,虽然通过周密的计划体制能够在一定时间内达到产业发展的目的,但其对周围社会的积极影响比较少,地域社会并不因为建设的投入而获得社会发展方面的优势,作为国家建设项目成果的国有大型企业与当地社会“处于隔离的状态”[17]。政治、社会、经济、文化比较落后的中西部地区,不仅并没有因为国家投放了许多大型的现代建设项目就改变了其原先的落后状态,反而使投放该地区的大型建设项目也逐渐变得落后起来。

  在这个情况下,当计划经济体制不敌市场经济体制、改革开放提上议事日程的时候,各个地域之间在改革开放的政治条件上就出现了明显差异。这个明显差异表面上是不同地域的主要领导人在思想解放程度上的较大差异(这当然也是一个极为重要的政治影响要素),但在根本上还是由于各个地域在客观上存在着政治条件的根本差异。即使地域上的主要领导人思想解放程度高,他也不可能单独完成改革开放所需要的政治条件供给,他只能积极顺应地域社会发展的要求,并为地域社会的发展在政治上提供必要的制度、政策等方面的供给,即在制度上提供必要的空间,在政策上给予必要的支持。在地域社会缺乏计划经济体制之外的发展需求时,其主要领导的思想解放程度再大,也不可能在改革开放中实现较好的发展。如果地域具有在计划经济体制外发展的旺盛需求,那么即使主要领导人的思想解放程度不那么高,地域社会也会为自己创造必要的政治条件来发展。[18]当一个地域或阶层在改革开放时代的中国社会主义建设中获得了经济及文化方面的优良发展,并因经济及文化的优良发展而带动了政治方面的优良发展时,它在政治上的优势就越来越明显,比如深圳经济特区就“不但引领和推动着国家的市场经济体制改革”,而且还“若隐若现地成为渐进推进中国政治体制改革的‘火力侦察点’”[19]。当一个地域在改革开放时代的经济及文化发展始终需要克服很大的政治阻力才能实现的时候,其在政治发展上的滞后性也就越来越突出。

  (二)当代中国政治发展的城乡不平衡

  中国社会在传统时代就形成了城乡二元的管理体制,其源头最早可以追溯到西周时期的国野二元体制,它在传统时代的成熟形态就是城市厢坊与乡村保甲并存的管理体制。中国直到20世纪20年代初还主要是一个传统农业国,人口的绝大多数住在乡村,从事农业,从事现代工商业及服务业的城市人在总人口中占比并不大。从中华人民共和国成立开始,中国就在城市和乡村实行两种不同的制度体系,各自的生产、生活及具体的管理制度几乎完全不同,在生产力的先进性及社会组织的复杂性、日常生活的丰富性等方面,乡村与城市完全不可同日而语。“发展中国家实现工业化的进程中容易出现城市偏向问题”,中国工业化进程中的“城市偏向是城乡差距不断扩大的一个重要原因,固定资产投资及财政支出的城市偏向越明显,城乡差距越大”[20]。这在根本上要归结为城市相对于乡村在发展上具有更丰富的政治资源和更便捷的政治条件。

  改革开放以来,中国的社会主义现代化建设取得了令世人瞩目的成绩,但成绩的取得更主要地集中在城市。首先,城市是地域社会中的政治中心,能够在经济及文化与政治之间建构起一个及时、充分的沟通和互动机制。既有经济及文化发展的制度、政策等方面有求于政治,而向政治提供社会资源支持的一面,也有政治因需要经济及文化的社会资源支持,而给经济及文化发展提供必要的制度平台与政策支持的一面。两个方面的频繁密切互动,同时有利于实现两者共同的良性发展。其次,城市还是现代工商业及服务业集中的地域,它在产业上的较高程度现代性也非常有利于建构较高程度的现代政治;农村地区的产业整体上落后于城市,它对现代政治的依赖程度较小,对现代政治的促进力度也相当有限。当城市具备了现代化发展方面的综合优势后,它对农村地区的吸引力也快速加强,农村中的各种优质资源特别是优质的人力资源都开始向城市集中时,原本优质人力资源贫乏的农村就更加失去了发展较好政治的人才条件,从而出现了一定程度的“空心化”。[21]

  城乡之间的这种政治发展不平衡,虽然根源于社会发展差异,但也毫无疑问地会以较大的加速系数造成城乡在社会、经济、文化等方面的更大不平衡。比如在城市化推进过程中,“地方政府具有明显的偏重空间城市化、忽视人口城市化的城市发展倾向”,它的这一倾向“推动了城市空间快速扩张,但城市吸纳农业人口转为市民的能力相对不足”,“导致了人口城市化滞后于空间城市化的不平衡发展”,“使得农村居民无法有效向城市迁移定居,不能平等分享城市发展带来的土地增值收益,最终导致城乡收入差距扩大”[22]。

  (三)当代中国政治发展的阶层不平衡

  中国社会各阶层的生产、生活与政治存在着不可分割的密切联系,越是在发展的程度上趋近于现代化,就越是在根本上与政治不可分割,而越是能够拥有丰富政治资源并能够积极利用政治的阶层,它的发展就越是具有更高的现代性。因为政治在社会中发挥着价值的权威性分配和成本的强制性分摊的重要功能,承担成本较多的阶层并不意味着会得到更多的价值分配,而获得较多价值分配的阶层还不一定承担着相应的成本。在社会各个阶层中,没有哪个阶层不在努力于减少自己的分摊成本占比和增加自己的价值分配占比,只有分摊成本占比小而分配价值占比大,才算充分地利用了政治资源,并因此而在政治发展中占有较大的优势,而那些分摊成本占比大而分配价值占比小的阶层,则必然在政治资源的占有和使用上处于劣势,从而在政治的发展程度上也较为滞后。

  在改革开放以来的40年间,一方面,中国社会各阶层作用于政治系统的力度明显加大,政治在内容输出上朝着有效回应和反馈社会的方向在快速地变化着,并由此而逐渐地积累起了一个发展取向的政治反作用系统;另一方面,政治系统反作用于社会的内容却取决于社会对政治的作用内容及作用力度,即社会如何在内容上要求于政治,政治就如何在内容上反作用于社会。这在一定程度上既意味着政治越来越自觉地集中反映经济,也意味着经济在客观上可以更加依赖政治获得高质量的发展。[23]

  中国社会各阶层在占有政治资源、实现政治参与和有效影响政治上存在着明显的差异。在改革开放中率先富起来的新社会阶层,一般能够占有较多的政治资源,完成充分而有效的政治参与,并从影响政治的结果中获得更好的发展支持;而那些还没有富起来的社会阶层则几乎不占有能够有效影响政治系统的政治资源,并因此而不能从影响政治中获得有利于其发展的制度平台与政策支持。[10]因为各社会阶层在政治发展上,即使只是“失之毫厘”,他们在社会、经济及文化方面的发展也必然“谬以千里”,所以要达到全社会共享改革发展成果及共同繁荣的目的,就必须抓好政治发展的阶层平衡性。

  三、民主、科学与法治:考量当代中国政治发展充分与否的三个维度

  在一个国家的深度转型过程中,政治扮演着一个极为重要的能动角色。从积极方面来说,当一个国家的政治系统率先革新自己时,该国政治就会得到较为充分的发展,就会在社会的深度转型方面发挥决定性的关键作用,极大地有利于该国的现代化发展。比如明治维新后日本“强制性推行民主政治”促进了近代“商品经济的发展”[24]。当一个国家的政治系统排斥和抵制自身变革的时候,该国政治发展就很不充分,就会在社会深度转型方面扮演起变革阻挡者的角色,虽然该国政治也在各种内外问题挤压下发生某些重要的变化,但是却很难改变其顽固守旧的政治传统,而社会深度转型也因为缺乏政治的应有组织与协调等而变得难以驾驭,甚至会创造出政治革命的充分条件,造成社会的“坍塌”。[25]60当一个国家的政治整体上落后于社会深度转型的进度时,政治发展常常是被社会深度转型带来的变化及问题推动着,它的发展在这个情况下就只能是不充分的。

  (一)中国政治发展不充分的三个维度展示

  中国政治在晚清七十年间的一系列被迫发展即属于这种情况下的发展不充分。这既是因为“传统政治文化的惰性致使转型缺乏社会动力与活力”,也是因为“传统士人阶层气象的丕变导致组织制度的缺失”,更是因为当时占据着主导地位的传统儒学意识形态在经过长期的抵制和反对现代变革后“崩溃”,这造成了清末“政治转型”缺乏必要“精神基石”的结果。[26]进入民国后,不论是在北洋时期国家政治框架的走马灯式快速更换,还是在国民政府时期国家政治体系始终定格在国民党一党专政的状态,其发展之不充分都主要是指国家政治在民主、科学及法治维度上的全面滞后。国民党政权在政治上的不民主、非法治、不合理等客观上既反映了其政治上的落后性,也造成了它因失去人心而遭到了政治上的总溃败。民主党派及代表人士在抗战后至新中国成立期间对国民党的态度变化即有充分说服力。[27]新民主主义革命胜利后,中国政治整个框架及体系在民主、科学和法治的维度上有了一个质的飞跃。

  但是直到改革开放前,民主、科学和法治维度上的政治发展却依然严重地不充分,一方面,人们在政治发展方面存在着关键概念的解读错误,淆乱了民主与专政、科学与教条等的界限;另一方面,在国家政治体系的框架结构及制度规定之外,不论是在国家层面的宏观政治领域,还是在日常生活的微观政治领域,民主、科学等在政治实践运行中的表现还很不充分,法治则几乎完全沦为专政的附属物,缺乏独立价值。“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统比较少”[28]332。“肃清封建主义残余重点是切实改革并完善党和国家的制度,从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化,促进现代化建设事业的顺利发展”[28]336。改革开放开启了中国政治发展的新阶段,民主、科学及法治走进了中国政治发展的中心,成为政治发展的三个重要维度,尽管如此,政治发展的不充分依然明显地存在着。

  (二)考量中国政治发展充分与否的民主维度

  中国特色社会主义民主政治已经形成了一个体系,选举民主、协商民主、人民民主、基层民主、党内民主等政治话语体系中的高频词汇,在一定程度上彰显了民主生活快速发展和民主观念深入人心的事实。但在日常的政治生活中,中国民主的发展还是显得不充分。民主发展是否充分,首先表现为人们在民主的理解上是否正确处理了民主与集中的关系。如果人们对民主的理解及其在制度与程序中的体现,侧重表现出民主基础上的集中,那么民主的影响力就比较占优势,民主的发展程度就比较充分;如果人们对民主的理解及其在制度与程序中的体现,侧重表现集中指导下的民主,那么领导者的影响力就比较突出,民主在决策中的影响就远不及领导人,从而民主的发展程度就不充分。

  其次,民主发展是否充分还表现在制度与程序是否健全。“民主制度化在于完善可操作化程序。”[29]民主制度及程序的健全与否,一方面,从民主实现的基本条件来看,如果民主的基础性制度和程序不够健全的话,那么就连起码的民主条件也不具备了,或者说民主在这种情况下只是有名无实;另一方面是从民主与社会的关系来看,如果民主能够在制度与程序上充分满足社会对民主的要求,那么它就是充分的,否则就是不充分的。以村民自治的基层民主为例,因为“程序民主是社会主义政治民主的重要方面”,所以“只有不断完善村委会选举的程序民主,使得广大农民都得到‘程序化’的民主训练”,以便“充实和培养农村民主文化和农民民主精神”,“广大农民群众才能正确行使民主权利”,“推动和实现实体民主”[30]。

  再次,民主发展是否充分还要看民主的实际政治影响力。这主要是看民主在多大程度上能够解决人们日常关心和关注的问题。如果民主运行总是远离人们日常生活,不能反映人们实际生活对政治的具体要求,那么,它的发展相对于社会需求就当然是不充分的;民主只有在日常运行过程中有效地解决民主参与者生产、生活的日常问题,才能真正有效地实现民主的价值,才能既使社会充分地影响政治,又能使政治充分有效地以积极反作用反馈社会。在这方面,微观民主的实现至关重要,因为“微观民主,因其微观,所以具体,所以生活化,所以既可以调动民众参与积极性,又可以使参与的效果得到民众检验”[31]。

  政治发展不充分一般都会在上述三个维度同时显示出来,但在具体展示中又会有侧重点的具体不同,有时候可能重点展示为民主的不充分,有时候可能会重点展示为科学的不充分,有时候会表现为法治的不充分。

  (三)考量中国政治发展充分与否的科学维度

  一般来说,政治发展的科学维度主要是从政治科学知识被运用于实践的程度与效果来考量政治发展的程度。站在科学的维度来看,中国或国内某个地区的政治发展,首先要注重观察其政治科学的发展程度,而政治科学的发展程度又必须从其具体的学术体系、学科体系、话语体系和理论体系的专业水平、知识总量及其普及度等方面来衡量。虽然中国政治学在40年来获得了较大的发展,但在学术体系、学科体系、话语体系和理论体系等方面都显然还没有成熟起来。这既表现在它还在基本概念及理论逻辑上不够中国化,以中国现象来印证西方理论命题的食洋不化现象还比较多[32],也表现在用以分析和研究中国政治现象的经验研究还缺少充分的学术工具,从而还不能够提供关于中国政治经验的系统科学的知识体系。中国政治学知识体系的科学性还没有获得充分的发展,从而在一定程度上制约了中国政治发展在科学性上的可能高度。

  其次,政治发展的科学程度还表现为政治科学的知识体系在政治实践中被运用的程度及运用的方式。一方面,中国政治学知识体系在政治实践中的运用程度还不够充分,政治科学知识的生产者脱离了政治实践,政治实践的主体又缺少必要的政治科学知识。两者的关键是政治学在研究中存在着“到场障碍”,“研究者对于重要政治实践与事实缺乏了解手段和途径,普遍存在着信息不对称问题”[33]。另一方面,政治知识的普及度还不够高,系统科学的政治知识还不能转化为大多数政治实践者的行为理性,“普及政治学知识仍是21世纪中国政治学的重要任务”[34]。

  政治发展在科学程度上的不充分,既在知识上限制了政治与经济有机联系在政治制度空间里的逻辑化表达,造成了公共治理与社会管理领域的诸多不合理现象,在观念上制约了科学行政可能达到的科学高度;也割裂了人们政治生活与经济生活等的有机联系,制约了人们以理性政治行为推动自身科学发展的可能程度。

  (四)考量中国政治发展充分与否的法治维度

  中国面向现代化在政治发展中虽然在晚清就注意到了法治的价值,但在20世纪的政治发展中,法治都被掩盖在了政治之下。这一方面是因为北洋政府时期西方法治在中国的屡屡失败,法治在实践中沦落为军阀政治的玩物;另一方面也因为政治在革命法治中所具有的压倒性优势,法治成为实现政治目的的一个有效手段。中国共产党充分认识到了法律在政治生活当中的重要作用,开始强调健全社会主义法制的重要性,并逐步开辟了一条中国特色社会主义的法治道路。[35]

  经过改革开放以来近40年的发展,在国家宏观层面上,中国特色社会主义法治道路、法治理论、法治体系已经基本形成,但在各个地域的微观层面,法治在政治生活中的发展程度还远不充分。这一方面表现为法治信仰在政治生活中的巩固程度还不够高,从而既使得将权力关进制度笼子里的依法行政未能在政治实践中充分贯彻,也使得人民群众通过法治维权信心不足,而出现了寄希望于“清官”的上访和上访无效之后的街头“闹大”,“在当前社会转型时期的利益冲突中,‘闹大’已经成为公民抗争的重要逻辑”[36]。当法治信仰不够坚定时,不论是当权者,还是普通大众,都更倾向于相信权力的高效率;但权力的高效率往往不能持久,霸道的权力可能会在监督无效的情况下因失控而腐败掉,而霸道权力间的任期交接则很容易造成日常公共治理或社会管理中的人走茶凉。另一方面,法治不充分的政治发展,既不能给社会各阶层及各个方面的利益相关者提供一个稳定而持续的预期,还在实践中加大了社会与政治往来中的社会成本付出,并且也不能及时为社会发展的新要求提供必要的法治规范,以充分及时的法律规范为新的社会发展授权和维权。

  中国乡村基层治理体系与治理能力现代化的当务之急,“就是要以法律规范的供给,为统一协调高效民主的乡村治理体系提供法制基础”[37]。中国政治发展中的法治,在对社会与个人的确实授权和扎实维权方面还有相当大的发展空间。这既取决于法治能在多大程度上约束住行政权力,使其务必依法行政,也取决于法律规范的供给能否立足于社会发展的权利需求。

  四、制度、效率与正义:中国政治发展不平衡不充分的社会后果

  马克思主义关于政治与经济关系的原理,既强调政治是经济的集中表现,又强调政治对经济具有能动的反作用。这个反作用从积极的方面说就是有利于经济的发展,或者可以继续解放和发展生产力,或者可以优化生产关系及经济生活的组织形式,从总体上增加社会的富裕程度;从消极的反面说就是阻碍经济的发展,或不利于提高人的生产积极性,或阻碍生产工具的改良,或在生产关系及经济生活组织方面顽固地维护旧制,不能增加甚至还减少了社会的富裕程度。在政治与经济的两组变量中,经济的变量更带有自然的性质,虽然具有很强的客观规律性,但规律的存在又往往超越了人们能动把握的范围,所以经济变化的复杂化趋势往往成为越来越挑战人类理性极限的社会存在。“经济发展问题具有很大的复杂性,这种复杂性不仅来自影响因素的多元性和互动关联累积循环效应,而且来自动态时空差异和非‘各态历经’的现实。”[38]

  (一)作为一种人类理性能够把握的政治发展

  相对于经济变量来说,政治是一种人类理性比较能够把握的一种变量。首先,政治就是一种依赖共同理性来解决公共问题的机制,用理性来了解理性,以理性来驾驭理性;只要政治作为一种公共理性的特质不异化,人类就可以依靠自己的理性优化政治系统,提高政治生活的质量。有学者表示“可控性政治改革是最佳选择”[39]。其次,政治的运行具有很强的强制规范性,什么样的人可以实施什么样的政治行为到什么限度,都在规范中有明确规定,具有较高的确定性,从而比较易于为人们所把握。再次,政治在反作用于经济等的时候遵循着经济人理性的规律,既追求较小的投入和较大的产出,又体现着科学的精确规律性,这在一定程度上有利于人们对政治的科学把握。

  政治中不易为人类理性所掌握的部分是公共权力的腐化变质,但它又易于被控制在一定的限度范围内,而它一旦越出了可控范围就很可能会蔓延为一种无序的存在,并最终导致政治秩序的崩坏。“官僚机构的膨胀和腐化是政治结构中主要的无组织力量”,“这种无组织力量的增长,导致一体化调节功能逐步丧失,官僚机构老化腐朽,国家趋于崩溃”[40]89-90。中国政治发展的不平衡不充分一定会在政治的理性程度上明显地体现出来,既表现为政治理性化程度的不平衡,也表现为政治理性化程度的不充分,两者都会以社会发展的制度供给、效率高低及正义大小等结果集中地表现出来。一个国家的政治越是充分且平衡地发展,就越是要在全国范围内普遍造成一个能够先进且充分地供给制度、普遍提高社会发展的效率和相应的法治正义,反之,就会以政治发展的不充分不平衡,造成社会的制度供给不足、社会无效运行及司法缺少正义的欠发达状态。

  (二)政治发展不平衡不充分对不同地域之制度供给的影响

  中国各个地域的权力体系和社会制度的基本框架基本相同,但各地之间在政治发展上的不平衡及某些地域政治发展的明显不充分,仍然会通过各地在社会生产、生活的具体制度供给方面的差异相当明显地表现出来。各地具体制度的明显差异,固然是因为不同地区的具体社会生产、生活在内容的丰富性、前沿性和复杂性上存在明显差异,从而具体制度之不同不能脱离具体社会生产、生活的客观需要;但是制度供给的具体工作却必须经由具体的政治过程来完成,从而使得各地在制度供给的政治过程上的发展差异,也成了各地具体社会制度差异的一个决定性因素。

  地方官员的“能力素质、操守追求、言谈举止等,既决定着各地政治的运行和治理的绩效,也影响着当地社会的发育、社会关系的调整、社会风气的提升以及社会与国家关系的协调”[41]。一方面,各地政治体系中的官员们面对新事物的政治心态及认知能力、行为能力,存在明显不同。有的地方官员在政治心态上比较保守,在遇到棘手问题时倾向于保留旧习惯和完善旧事物,而不是积极发展新事物,即便面对发展中出现的新事物,也常持消极、否定和排斥的态度。有的地方官员明显能力不足,他们既在新事物的发现上表现迟钝,也一时看不出新事物的价值,甚至即使认识到了新事物的价值,也常常因行为能力不足,而无法给新事物的发展提供必要的制度供给。另一方面,各个地域的政治体系为社会进行制度供给的方式及结果,也在集中地展示着政治发展不平衡不充分的客观事实。有的地域因为有卓越的地方官员,或者先于新事物的出现而进行必要的制度供给,或者在新事物刚刚萌芽的时候就开始供给制度,从而在整体上获得了让“制度等待利益”的良好结果。有的学者已经注意到了“很多地方,特别是东部沿海的一些地方党政机关,积极互动地探讨各种各样的政治与行政改革方法”,但是从整体而言,“地方政治发展程度明显低于中央层面,甚至也不如基层自治工作活跃,并且也很不平衡”;就政治适应性方面而言,很多“地方政府职能转变不到位”,在民主与法治建设水平上也滞后和低于中央;在工作作风上,公务员普遍官气重,政府信用不足等。[42]地区间政治发展不平衡比较明显。

  (三)政治发展不平衡不充分对不同地域发展效率的影响

  中国各地域社会发展的速度及程度上均有明显差异,而各地域在政治发展的速度及程度上的不同,在其中扮演了极为重要的角色。政治发展速度快及程度高的地方,一般拥有较明显的效率优势;政治发展速度慢及程度低的地方发展,则很难摆脱根深蒂固的低效率。当然,政治发展的速度及程度都是以现代化的要求来衡量和测定的。

  首先,现代化取向的政治发展程度要以政治民主的程度来衡量。政治民主程度,既决定了社会生产、生活的新要求在多大程度上能够反映到地方政治系统中去,也决定了社会在多大程度上能够有效地影响政治系统的流程及结果。民主程度高,不仅意味着社会能充分地在政治中反映自己的要求,而且更意味着政治真正成为了经济的集中体现,能够在较高的程度上实现社会发展的高效率。“杭州市的‘民主促民生’战略‘是以民主的方式解决民生问题,在地方治理中以民生问题解决为导向,建立政府主导、公民参与、多元协作的治理结构,从而有力地推动了地方治理的转型与优化。”[43]政治发展较为先进的地域,既拥有较为完善的政治参与系统,能确保社会发展对于政治的需求或要求能及时充分地表达出来,又拥有较为完善的法治系统,能较好地规范政治的运行,有效回应和反馈了社会发展的政策或其他公共品的要求等,还有利于采取较为科学合理的措施,保证积极妥善地解决和处理相关政策或其他公共品的供给问题。

  其次,现代化取向的政治发展还要考量政治能够在多大程度上及时有效地回应社会的要求或主张,这在根本上是个政治系统的能力高低问题。政治系统的能力高,不仅可以及时有效地回应和满足社会发展的要求,从而促成社会发展的高效率,而且可以先于社会需求而创造社会发展的必要制度条件,甚至还能成为社会新发展的发动者及培育者,更有效在速度上推进、在程度上深化地域社会综合发展。[44]

  (四)政治发展不平衡不充分对不同地域法治正义的影响

  现代化取向的政治发展还必须考虑法治的维度。一个地域在法治政府及法治社会建构上达到的程度,足以在根本上影响社会发展的正义程度及效率高低。一个地方的法治程度高,既提高了它对优质资源的吸引力,为社会发展的高效率提供了要素基础,也提高了政府信用的社会资本值,减少了地方社会发展的成本,提高了地方社会发展的效率。“中国地方治理水平的提高,取决于法治的发展。”[45]在中国当代政治实践中,不仅某个地方的政治系统在民主、科学及法治维度上的发展速度及程度等,在根本上影响着这个地方社会发展的水平与效率,而且某个地方在社会发展速度及程度上的水平与效率也以更加明显的方式,显示了它在政治发展的民主、科学及法治维度上的速度与程度。

  一个地方政治系统的正义与否,首先要看它在价值上把人民放到了什么位置,是不是真正能在政治实践中做到价值上的“以人民为中心”,只有在价值上做到了“以人民为中心”,才有可能在政治实践中真正践行“全心全意为人民服务”的宗旨。不过,“以人民为中心”在话语上的表达也很重要,如果“以人民为中心”的表达不能成为地方政治系统的常规性表达,那么地方政治体系要在价值上真正“以人民为中心”,也就难乎其难。但“以人民为中心”更主要的表现却是在实践中是否让人民享有充分的知情权、参与权、建议权、监督权等,这实际上乃是以人民群众政治权利的实际享有,作为衡量政治系统在多大程度上践行了正义的尺度。

  其次,一个地方政治系统的正义与否,还可以通过政治对社会施加影响的正义程度来判断。正义的判断决不能无视效率的维度,在其他条件相同的情况下,效率越高,正义程度越大;一个完全没有社会发展效率的政治输出基本上也很难被认可为是一个正义的政治系统,即使社会的其他方面都很好。政治对社会施加影响的正义程度,还表现为政治输出在多大程度上实现了基本善的数量增加与质量改善,在多大程度上普遍改善了人民群众的生活,提高了他们的获得感、幸福感和公正感。一个地方在政治发展方面的较好成绩,通常会在它影响下社会发展的正义程度上明显地反映出来,而社会发展的正义程度又往往表现在社会关系及普遍的政治心态上。如果一个地方的社会关系中不存在明显的紧张、冲突与对抗,人们日常接触中也没有明显过激的情感表露和行为表现,该社会发展的正义程度就比较高,否则,就比较低。

  五、结论

  中国四十年来的快速发展虽然带来了全国范围的巨变,但也在发展过程中出现了明显的不平衡,其中发展的发达部分充分体现了时代的优越性,而发展的欠发达部分则体现了相应部位上的发展不充分。发展中的不平衡与不充分既并存于客观现实中,又在相互关系上互为因果:因为发展的不平衡,也就有了发展的充分与不充分的差别;因为某个部位没有充分发展,也就有了在发展全局上的不平衡。四十年来中国发展的不平衡不充分,一方面体现了历史发展的惯性连续。今天发展中的区域、城乡、阶层等的不平衡及某些区域、乡村及阶层的发展不充分明显地表现出了历史的连续性,近一千年来的区域、城乡及阶层发展的总体格局仍然大体维持着。另一方面,四十年来中国发展的不平衡不充分,在一定程度上又体现了政治在其中所发挥的作用,近百年来在政治上获得较好发展的地区与阶层、城市相对于乡村的政治上的优势,客观上造成了一种通过政治实现较大和较快发展的结果,而政治发展相对滞后的地区与阶层、乡村相对于城市的政治滞后性,在客观上又造成了一个通过政治阻挠或不利于发展的结果。在现实中,来自历史惯性的发达与欠发达惯性和政治上的发达与欠发达往往具有对应关系。现实中发达的地区及阶层等,不仅具有来自历史惯性的先进性,也拥有来自政治上的先进性保障,现实中发展不充分或欠发达的地区及阶层等,则不仅受到来自历史的欠发达条件的客观制约,也受到了较为落后的政治系统的根本制约。历史上的不平衡不充分与政治发展的不平衡不充分在作用与影响上相互叠加,共同造成并加重了当代中国发展总体格局的不平衡不充分。

  中国发展的不平衡不充分体现了马克思主义政治学关于政治与经济关系等的基本原理,一方面社会的经济基础决定政治等上层建筑,政治的先进与落后在根本上已经由产生它的经济基础决定了;另一方面政治是经济等的集中体现,能动地反作用于社会的经济基础等,先进的政治促进社会经济等的发展,落后的政治阻碍社会经济等的发展。中国发展中的发达部分,因为近百年来在社会经济发展上的惯性领先,因而能够在新的发展机遇来临时,由于其社会经济发展等的领先而形成政治发展上的相应领先,而政治发展上的相应领先则进一步反作用于经济等,从而能够以政治发展的领先而获得更加自觉的社会发展,建立起一种政治与经济等的良性互动。两者的良性互动无疑既实现了经济等的要求能充分及时地被政治所能动把握,又实现了政治对经济等反作用的科学、合理、及时等。中国发展中的欠发达部分,则因为近百年来很少接受现代性事物的积极影响,现代性在社会中的存在极其稀薄,从而在社会经济的发展上呈现出欠发达状态,这种社会状态既没有提供先进政治存在的社会基础,也没有产生和推动现代政治发展的内在动力等,现代政治的欠发达反过来又加重了传统政治的惯性存在。这就在政治上造成了一种维系和巩固传统社会状态的框架,传统色泽较重的政治在社会经济等面向现代发展的过程中,不仅没有自觉地集中反映和反作用于现代社会经济等,反而自觉地反映传统社会经济的要求,能动地阻挠现代社会经济的发展。从中国面向现代化发展的大趋势来看,中国发展中的欠发达部分不仅在实践中没有建构起政治与经济等互动的良性循环,反而建立了一种不利于现代社会经济等发展的不良循环。不论是地区之间的不平衡不充分,还是城乡之间的不平衡不充分,抑或是阶层之间的不平衡不充分,其中都明显地存在着政治发展不平衡不充分对社会经济等发展不平衡不充分的决定性影响。

  政治发展的不平衡不充分,不仅在社会发展客观条件稳定的情况下加重了社会发展的不平衡不充分,而且进一步创造并继续加重着形成社会发展不平衡不充分的充分条件。解决发展不平衡不充分问题的关键在于实现充分发展,因而只有充分发展才能实现平衡的发展;解决中国发展不平衡不充分问题的关键是实现欠发达部分的充分发展,只要欠发达部分都实现了充分发展,中国的发展也就没有了不平衡不充分的弊端;实现中国发展中欠发达部分充分发展的关键,在于实现欠发达部分在政治上的充分发展,不能实现欠发达部分在政治上的充分发展就不能实现欠发达部分的充分发展,也就不能解决中国发展不平衡不充分的时代性难题。中国发展中的欠发达部分要实现政治的充分发展,在政治上达到与发达部分相同的发达程度,只有发达部分和欠发达部分实现了平等的政治发展,才能说中国的政治发展实现了平衡和充分的要求,才能够凭借政治与经济的辩证关系原理来实现经济与政治良性互动的普遍性,才能够以政治的普遍平等来保障经济的共同富裕。政治发展的普遍平等可以体现在作为社会个体或组织的政治权利及政治能力上,它通常有利于作为经济基础的社会等面向政治充分地表达自己的诉求,从而在一个方面充分落实政治是经济等集中体现的原理;政治发展的普遍平等可以体现在作为统治或公共管理等的机制上,一套科学高效的运行机制通常可以满足社会经济基础等向政治提出的制度等公共品的供给需求,从而在另一个层面上充分兑现政治对经济等的能动反作用,从而能够以政治的能动性产生制度供给方面的高效率。当政治发展实现了普遍平等时,社会的各个阶层及区域等都可以通过政治充分而集中地反映自己的要求,并通过政治来争取社会、经济、文化等方面的利益,这既有利于维系每个个体的重大利益,也有利于反对利益分配和成本分担方面的明显不公平,从而极大地有利于实现和维护社会的法治秩序及普遍正义。制度供给的充分、及时、合理、高效,经济上的共同富裕,秩序维持上的公正司法及普遍正义等,都明显是中国特色社会主义现代化的应有之意,而它们的充分实现却都又无一例外地依赖于政治发展上的普遍平等,依赖于中国政治发展的平衡充分。中国政治发展的平衡充分是建成中国特色社会主义现代化强国的必要条件。

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作者简介

姓名:张师伟 工作单位:西北政法大学

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