首页 >> 政治学
当代中国治理的党政结构与功能机制分析
2020年08月18日 10:01 来源:《中国社会科学》2019年第9期 作者:王浦劬 汤彬 字号
2020年08月18日 10:01
来源:《中国社会科学》2019年第9期 作者:王浦劬 汤彬

内容摘要:

关键词:

作者简介:

 

  作者简介:王浦劬,北京大学国家治理研究院、政府管理学院教授,教育部“长江学者”特聘教授; 汤彬,北京大学国家治理研究院研究助理、政府管理学院博士研究生。(北京 100871)

  内容提要:中国经济社会发展取得世人瞩目绩效的重要原因之一,是中国特色党政治理结构的有效运行。与西方国家依托于韦伯式科层制的治理结构相比,中国国家治理的体制机制,具有独特的结构构成和运行功能:在治权构成方面,呈现为执政党通过政治领导,在组织和意识形态层面深刻塑造并融入中国特色的政府体系而成的集中统一的党政结构。这个结构既具有政治的权威性和开拓性,又具有行政的规范性和科层性。在功能实现机制方面,当代中国治理贯彻行动性治理与科层治理、“行动主义”与“制度主义”、实质正义与程序正义辩证统一的运行原则,形成了独特的功能运行机制,从而实现了治理的主导性与基础性、战略性与常规性、绩效合法性与程序正当性的有机结合。在治理实践中,党政治理结构兼具的治理“弹性”和功能机制的复合性,成为国家治理优效的产生缘由。在深入推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中,改革和发展的实践要求均衡协调政治领导性与行政规范性。为此,应在加强党的全面集中统一领导的前提下,以法治建设为基本方略,不断完善政治与行政统筹协同、良性互动的党政结构及其功能机制。

  关 键 词:国家治理/党政结构/政治—行政/法治建设

  标题注释:本文为国家“万人计划”哲学社会科学领军人才项目“当代中国治理模式研究”、教育部人文社会科学重点研究基地北京大学国家治理研究院重大项目“国家治理现代化发展战略研究”(17JJD810003)阶段性成果。

  一、问题的提出

  改革开放四十年来,中国在政治经济社会诸领域取得了令人瞩目的成就。对于这种优异治理绩效的产生机制和机理,国内外学界仁者见仁、智者见智。有学者以央地关系的视角审视经济增长成效,认为嵌入纵向行政链条中的特定激励模式释放了地方政府作为经济主体的积极性和潜能。①有学者引入“政府—市场”的关系变量,认为中央权力与市场机制双重限定下的自主性,赋予了地方政府发展经济的动力和能力要素。②与这种关注权力配置的研究视角不同,另有学者聚焦于治理架构的制度特性和功能特征。在西方的理论认知中,独立于政治的科层制被认为代表着治理理性和治理效能,是一国治理体制的基准。但是,当代中国治理的运行却呈现不同状态,它依托一套不同于西方科层制的组织原则、运作规范和价值特质的治理体制机制,取得了国家治理的优良绩效和显著的比较优势。对这一问题的把握和阐释,构成了国内外学界的研究热点。有学者认为,执政党主导下的“行动性治理”③相对于科层体制具有“纠偏”作用,在一定程度克服了科层治理的内在缺陷。④也有学者认为,在中国政治系统中,“行动性治理”并非外在于科层治理并与之不兼容的另一种治理,而是内在于科层体制的制度构件,二者在对立统一中形成了特殊的“反科层制治理”,这构成了科层制的减压装置。⑤有学者将中西治理的关键差别概括为“韦伯式官僚体制”与“干部制”的分殊,并认为我国的干部制度专注于干部对于具体政策的执行表现,而不是干部接受规则体系刚性约束的状况,这些恰恰是治理效能的根源所在。⑥

  显然,既有研究注意到治理绩效蚀损的制度根源之一在于科层制的“负功能”⑦缺陷,也意识到中国特色的治理结构对于消除科层制的负功能、提升治理绩效的重要作用。尽管如此,这些分析却停留在科层体制内部的多元主体博弈层面,停留在行动性治理启动和激活科层组织的动员效应方面。这种研究路径过度简化了我国政治生活中最为重要的常量,即中国共产党的执政地位和政治属性。针对这些缺陷,有学者提出“国家(中国共产党)—官僚制—群众”的三元框架,并据此分析执政党与行政体制之间的差异,但落脚点却在于分析现代中国的科层制对国家治理议程的限定性,而对执政党本身治理功能的实现机理语焉不详。⑧有学者指出,中国政治进程中政治运动的人事基础在于特殊的“政治科层制”,这一看法虽然触及执政党自身的制度层面,但同样未对执政党的治理过程展开深入讨论。⑨同时,学界关于中国共产党治理角色的研究多是关于党的领导地位的规范性论证及党建的组织原则阐述,关于执政党治理国家的体制结构和功能机制的机理性探讨相对稀缺。

  鉴于以上情况,本文尝试运用马克思主义的辩证分析方法,以当代中国治理党政结构内含的“政治—行政”关系为切入点,阐发当代中国治理中的党政结构及其功能实现的机理,从而揭示其治理优效的深层原因。在此基础上,根据国家治理发展对于政治与行政的规范性要求,阐述维护和保障结构性均衡的基本思路。

  本文所说的“政治—行政”二分视角,是对既有研究成果的扬弃与借鉴。在古德诺的最初表述中,政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行。⑩金耀基在分析港英时代的政治生态时提出“行政吸纳政治”模式,其中行政是指政府行政管理体制,政治是指民众参与基础上的民意表达。(11)有学者沿用这一概念内涵并用以分析当代中国基层治理,认为在基层治理层面,政府以科层体制的行政管理代替民众参与和利益表达,在达成经济绩效的同时,也产生了“行政遮蔽政治”的偏颇。(12)实际上,这种原生于西方,将“政治”与“行政”预设为相互排斥和截然分离的两种要素的分析框架,并不能解释当代中国治理的实践与绩效。在当代中国政治背景下,国家意志、人民意志与执政党意志在本质上高度统一,中国共产党的本质属性和执政地位,在法理意义上决定了中国共产党必然代表人民执掌政权、运行治权,并由此决定了执政党组织与其层级对应的政府体系必然融合而成“党政体制”,进而现实地体现为当代中国治理的党政结构和路径,(13)使得中国共产党不仅是人民意志的引领和代表主体,也是国家意志的实施和运行主体。

  本文将“政治”与“行政”视为国家权力构成和运作的不同要素和方式:“政治”指称当代中国治理过程中执政党执掌国家政权、运行国家治权的特定要求和形态。在实践中,这种方式常常以行动性治理为基本形式。“行政”则是指由科层制政府所承担的执政党治理国家的要求和意志的执行体系和过程,是一种常规性政府治理形式。概言之,“政治”与“行政”方式,本质上是执政党领导人民治理国家的不同途径,执政党根据国家治理战略性、系统性与协同性的实际需要,在二者之间灵活切换,以聚合和发挥制度优势,促成治理绩效最大化。

作者简介

姓名:王浦劬 汤彬 工作单位:北京大学国家治理研究院、政府管理学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
W020180116412817190956.jpg

回到频道首页
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们