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新中国70年改革试点复制推广机制:回顾与展望
2020年08月13日 09:26 来源:《南京社会科学》2019年第10期 作者:张克 字号

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  作者简介:张克,中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部讲师,博士。北京 100091

  内容提要:改革试点复制推广是中国共产党治国理政的重要方法。新中国70年来改革试点复制推广机制演进经历了典型试验、摸着石头过河、顶层设计与基层探索互动三个阶段。改革试点复制推广机制运作的主要经验集中体现为:坚持和加强党的领导;与时俱进推进理论创新;设置专门机构进行统筹协调;有效调动地方参与积极性。当前,改革试点复制推广机制仍面临试点经验难以复制推广、主体权责不清、事中事后管理不健全以及合法性困境等制度瓶颈。新时代完善改革试点复制推广机制,需要处理好顶层设计与基层探索的关系,提升运作科学化水平,扩大社会参与度,加强法治保障制度设计,优化激励约束机制。

  关 键 词:新中国70年/改革试点/复制推广/全面深化改革

  标题注释:本文是国家社科基金青年项目“转型期我国地方政府创新扩散机制研究”(16CZZ015)的阶段性成果。

  试点复制推广机制是中国共产党在革命、建设和改革历程中探索的重要治国理政方法。1949年中华人民共和国成立以来,改革试点复制推广机制在社会主义建设、改革开放和全面深化改革进程中发挥了独特作用,是必须长期坚持和不断发展的中国特色改革方法论。习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会(领导小组)会议时多次指出,“抓好试点对改革全局意义重大。要认真谋划深入抓好各项改革试点,多出可复制可推广的经验做法,带动面上改革”。本文以新中国70年改革试点复制推广机制的运行实践为主线,系统总结基本历程与主要经验,深入剖析体制机制障碍,指明优化改进方向,为不断完善全面深化改革治理体系提供学理支撑。

  一、改革试点复制推广机制演进的基本历程

  改革试点复制推广机制是指由中央选择若干地方探索解决改革问题的方法路径,并将成功的地方经验吸收采纳,进而在全国范围内复制推广实施的决策体制与过程。改革试点作为一种工作方法最早可以追溯到1928年毛泽东、邓子恢分别在井冈山和闽西领导的土地改革实践,毛泽东在江西苏维埃政权时期亲自确立了试点的具体工作步骤①。在中国共产党领导的新民主主义革命以及新中国成立后的社会主义建设时期,试点复制推广机制不断走向成熟定型。新中国成立后,试点、试验、示范、以点带面等术语大规模出现在党和政府各级各类正式文件中,试点复制推广机制逐渐成为新中国改革决策与执行的一项基础性制度。改革开放以来,邓小平强调“摸着石头过河”,将改革试点复制推广机制广泛运用于各类改革决策。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在推进全面深化改革过程中高度重视顶层设计与基层探索的有机结合、良性互动,赋予了改革试点复制推广机制新的时代内涵。

  (一)1949-1978年:典型试验、由点到面

  1943年,毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中提出,“共产党人无论进行何项工作,都要采取一般和个别相结合,领导和群众相结合的方法”。新中国成立后,试点复制推广机制主要体现为广泛开展典型试验、注重由点到面的工作方法。1951年,周恩来在人民政协第一届全国委员会第三次会议上的政治报告中将土地改革取得成绩归功于“典型试验、重点突破、由点到面、点面结合、稳步开展”的工作方针。这一时期党和政府正式文件中经常出现典型试验、试点、由点到面、点面结合等术语,改革试点复制推广机制日益制度化。

  随着试点复制推广方法在各领域大规模实践,理论界开始对这一机制进行总结提炼。1953年,一篇理论文章较为系统地从实践层面总结了试点在政策制定和执行过程中的积极作用,并提出了做好试点应遵循的若干原则②。1963年9月20日,人民日报刊发社论《典型试验是一个科学的方法》,将典型试验定义为选择有代表性的个别单位进行小规模试探性的社会实践活动,为制定方针政策提供比较可靠的依据。该社论号召全党全国干部要在各项工作中坚持认真地进行典型试验,标志着试点复制推广机制正式成为新中国成立初期治国理政的一项基础性制度。令人遗憾的是,“文化大革命”期间试点复制推广机制异化为不切实际的树典型和照搬照抄,试点工作丧失了基本的规范性和科学性。

  (二)1978-2012年:摸着石头过河

  党的十一届三中全会以来,以邓小平为代表的党和国家领导人在改革开放进程中广泛运用试点复制推广机制推进各项改革,并形象地将这一机制概括为“摸着石头过河”。邓小平在《解放思想、实事求是,团结一致向前看》的著名报告中明确提出:“在全国统一方案拿出来以前,可以先从局部做起,从一个地区、一个行业做起,逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾,我们要及时发现和克服这些矛盾。”党的十三大、十四大、十五大报告均强调要注重试验方法运用,十四大还将“大胆试验,创造性地开展工作”写入了《中国共产党章程》,一直延续至今。

  改革开放以来,试点复制推广机制的应用范围持续拓展、类型和方式不断创新、运作模式日趋成熟,被海内外学者视为中国改革开放取得辉煌成就的独特治理机制③。除了常见的各领域政策试点外,这一时期中国改革进程中还出现了以暂行条例为代表的立法试验、以经济特区为代表的区域试验等新类型,拓展了试点复制推广机制的适用范围。改革试点复制推广的运作模式逐渐成熟,形成了从试点选择启动到试点经验评估再到经验复制推广的政策循环。改革开放以来在政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等领域实施的重大改革决策绝大部分都运用了试点复制推广机制,几乎达到了“每改必试”的程度④。

  (三)2012年至今:顶层设计与基层探索互动

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视顶层设计与基层探索互动,赋予了改革试点复制推广机制新的时代内涵。习近平总书记在十八届中央政治局第二次集体学习时指出:“摸着石头过河,是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的,推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行,加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”概言之,新时代改革试点复制推广机制的核心是要实现顶层设计与基层探索的有机结合、良性互动。

  中央全面深化改革领导小组成立后,顶层设计与基层探索互动成为党中央推动全面深化改革的重要工作方法。习近平总书记在主持十八届中央全面深化改革领导小组第七次、第十三次、第十七次、第三十五次会议时,四次专题研究顶层设计与基层探索互动的理论内涵、制度框架与政策举措。新时代改革试点复制推广机制呈现出三大特点:第一是注重上下互动。既重视改革试点的基层探索,也重视对改革进行统筹规划和顶层设计⑤,提升全面深化改革的系统性、整体性、协同性。顶层设计时要立足全局,基层探索要观照全局,充分发挥试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。第二是注重系统集成。加强改革试点的统筹力度,对关联度高、互为条件的改革试点统筹协调推进,对领域相近、功能互补的改革试点开展综合配套试点和区域试验,强化各类试点改革举措的系统集成。第三是注重机制优化。中央深改委(组)及各级改革部门建立了改革的决策机制、评估机制、统筹协调机制、督办督察机制、宣传引导机制等新的工作机制,改革试点复制推广的体制机制更加健全。

  中国共产党十八届三中全会以来中央深改委(组)部署开展了一系列重大改革试点,自由贸易试验区、全面创新改革试验区、国家监察体制改革试点等为全国改革提供了宝贵经验。通过及时将基层改革创新中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律进行总结提炼,越来越多行之有效的改革举措被复制推广到全国。在顶层设计与基层探索有机互动的基础上,全面深化改革各项决策部署进展顺利,有效推动了更大范围内的制度创新。

作者简介

姓名:张克 工作单位:中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部

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