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应急管理的全过程均衡:一个新议题
2020年05月11日 08:59 来源:《中国行政管理》2020第3期 作者:张海波 字号

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  作者简介:张海波,南京大学政府管理学院教授,南京大学社会风险与公共危机管理研究中心研究员。

  摘 要:如何实现全过程均衡是当前中国应急管理实践亟待解决的新问题。以《突发事件应对法》为参照的实践回顾显示:中国应急管理的全过程机制存在的主要问题是不均衡,具体有五大表现:一是忽视风险预防与减缓;二是削弱监测的动态性、持续性与跨阶段特征;三是割裂预警与其他响应机制的衔接关系;四是低估社交媒体条件下的舆情回应;五是缺乏有效的学习机制。既有的理论研究虽然厘清了应急管理全过程机制的构成与运行,但均未特别强调全过程的均衡。面向中国实践,兼顾理论知识的积累与沉淀,中国应急管理的全过程均衡可同时强调准备、预防、减缓、响应、恢复、学习6项分阶段机制和监测1项跨阶段机制。这一“6+1”理论框架可为公共卫生应急管理体系“补短板”、应急管理“促整合”和应急管理体系和能力现代化“强基础”提供一种共同的知识基础。

  中国应急管理全过程均衡的实践需求与理论价值

  关于应急管理全过程均衡的研究是当前中国应急管理研究的关键议题之一,也是一个新议题。相比于此前理论研究强调的“预防重于响应”,“全过程均衡”在理念上更进一步:应急管理的每一个阶段都需要强调、都不能忽视。这是因为,应急管理是复杂适应系统(Complex Adaptive Systems,简称CAS),追求集体效能最大化;应急管理全过程任何一个关键阶段的缺失或弱化都可能导致应急管理实践的重大失败,造成不可逆转的人员伤亡、财产损失或社会失序。因此,应急管理对全过程均衡的要求更敏感、需求更强烈。虽然全过程均衡的理念具有广泛的适用性,但应急管理强调全过程均衡具有独特的意义。

  从中国应急管理实践的现实需求来看,当务之急就是解决应急管理全过程不均衡的问题。2003年“非典”之后,中国启动以“一案三制”(应急预案、应急体制、应急机制和应急法制)为核心的综合应急管理体系建设。经过十几年时间的发展,综合应急管理体系建设既取得显著的进展,凡发生突发事件必有应急响应,必要时举国参与、全民动员;也存在重大的缺陷,凡发生突发事件仅有应急响应,无论是事前的风险防范,还是事后的危机学习,实际效果都不理想。即便是在整体上作为“强项”的应急响应,其内部过程也不均衡。可以说,应急管理全过程的不均衡是过去十余年中国应急管理体系和能力建设最被诟病的短板。

  对应急管理全过程的均衡进行研究也是一项基础性、长期性工作。作为应急管理工作目标的“安全”具有双重性,其既是一个客观结果,也是一种价值选择。在多种价值选择存在资源(包括注意力资源)竞争关系的约束条件下,政府和公众对于“安全”的价值选择呈现“边际收益递减”效应:当安全匮乏时,政府和公众对安全的需求凸显;一旦安全需求得到满足,其重要性开始下降。这就意味着:在突发事件发生之后,“安全”作为最优先的价值选择虽然在短期内容易获得政府和公众的共识;但随着时间的推移,无论是政府对安全工作的重视程度,还是公众对安全需要的关注程度,都不可避免地下降;最终导致事后的危机学习和事前的风险防范都因缺乏共识而面临难以持续的挑战。这是应急管理全过程运行的一般规律,也是应急管理实践必须觉察和适应的约束条件。

  中国共产党十九大以来,中央政府大力推进应急管理全过程的均衡发展,采取了一系列针对性强的战略举措:一是防范化解重大风险攻坚战,从防范化解系统性金融风险扩展至防范化解重大公共安全风险,强调风险防范的底线思维和与之配套的制度建设;二是成立应急管理部,通过机构合并与职能重设,推动自然灾害和事故灾难的全过程管理;三是中央政治局第十九次集体学习,提出推进应急管理体系与能力现代化的战略目标,赋予应急管理工作全局地位,既坚持强调从源头化解重大安全风险,也首次要求建立健全涵盖重大自然灾害和安全事故的调查评估制度,推动应急管理向危机学习延伸;四是中央全面深化改革委员会第十二次会议,提出完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系“补短板、堵漏洞、强弱项”等要求。

  与之相应,中国应急管理的理论研究需要关注面向中国实践的应急管理全过程均衡。回归中国实践,这是中国公共管理研究正在经历的范式转型,应急管理研究是面向风险社会的知识生产,在这一范式转型中走在前列。作为以现实需求为导向的新兴跨学科交叉领域,中国的应急管理研究从一诞生起就具有极强的实践性。对于中国应急管理全过程均衡的研究首先要延续这一优良传统。

  与此同时,对于中国应急管理全过程均衡的研究还需注重理论积累与知识沉淀,加强与既有理论的对话,以避免知识生产的简单重复、短效性、碎片化。经过近20年时间的发展,对于中国应急管理全过程均衡的研究已经具备从实践中发现新知的条件,有基础转向理论积累与知识沉淀。

  在一定程度上,中国的应急管理研究低估了基础理论的重要性。应急管理是复杂适应系统,追求集体效能最大化,不仅要在体制上强调多主体协同,也要在机制上强调全过程均衡。多主体协同、全过程均衡都是应急管理实践的“底层”——共同的知识基础(common knowledge base);否则,就难以形成集体行动,也不可能有集体效能的最大化。共同的知识基础的主要形式是可普遍适用且被广泛接受的理论。就此而言,中国的应急管理研究还要加强基础理论探索。对于中国应急管理全过程均衡的研究也是如此。

作者简介

姓名:张海波 工作单位:南京大学

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