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社会动员在国家治理中的功能及其合理边界
2020年04月27日 08:21 来源:《学术界》2019年第7期 作者:贺治方 字号

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  作者简介:贺治方,博士,中共湖南省委党校期刊社助理研究员,湖南 长沙 410006

  内容提要:尽管大规模的、群众运动式的社会动员因其诸多弊端逐渐淡出了我国政治和社会生活,但社会动员在现代社会依然扮演着重要角色,是国家治理的一种重要方式,在集聚发展资源、凝聚社会共识、促进社会整合、应对公共危机中发挥着重要作用。社会动员作为一种扩张性权力,在国家治理中也存在着运作风险,容易破坏正常的社会秩序、容易成为攻击国家政权的工具、容易侵害公民独立自由的权利、容易破坏社会民主法治。作为一把“双刃剑”,社会动员必须在国家治理中划定合理边界,不能违背公民意愿、不能突破法治规则、不能过度频繁使用、不能代替正常的官僚制运作。

  关 键 词:社会动员/国家治理/中国共产党

  标题注释:本文系中共中央党校2019年度校级科研重点项目“中国现代化前景及问题研究”的阶段性成果。

  社会动员是组织群众、发动群众的过程,是人类社会一种常见的社会和政治现象。“一部中国共产党的历史就是一部社会动员史”。[1]在革命战争年代,通过广泛的社会动员,中国共产党组织了一系列的工人罢工和商人罢市活动,并形成了抗日民族统一战线,为革命的胜利做出了巨大贡献。建国以后,中国共产党沿袭了革命战争年代的动员思维,国家权力渗透到经济社会生活的方方面面,社会动员进入前所未有的巅峰时期,虽然凝聚了现代化建设的强大力量,但也在一定程度上破坏了社会民主法治,造成了民众疲惫,损耗了社会资源。社会动员由此在学术界遭到诸多责难和批判,“频繁的社会动员也带来了一系列负面影响:从法治化角度而言,社会动员扰乱了法治秩序,削弱法律规范的权威性,并对司法系统形成冲击,不利于国家法治化建设。”[2]在国家治理现代化进程中,社会动员能否成为一种治理方式?有何积极功能和负面效应?社会动员的合理边界是什么?这是国家治理理论面临的重要课题。

  一、社会动员在国家治理中的积极功能

  社会动员在革命和社会主义建设阶段中发挥了重要作用,这一点已毋庸置疑。在国家治理现代化进程中,社会动员依然发挥着重要作用,可以有效弥补官僚制的不足,在集聚经济资源、促进社会整合、凝聚社会共识、应对公共危机等方面发挥着积极作用。

  (一)社会动员能够实现资源集聚效应

  从动员对象来划分,社会动员既包括对人的动员,也包括物的动员,对人的动员主要通过转变其思想观念,而对物的动员则是对资源的配置,即资源的动员。在国家治理中,政府通过对国家资源进行有效调配来促进经济发展是社会动员的重要内容,而社会动员的功能则表现为促进资源的合理配置。资源具有稀缺性和有限性的特点,不同资源的配置和使用方式产生的效果完全不一样,效率问题涉及到经济发展的本质,“经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率,以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。”[3]一个国家的“经济发展在很大程度上依赖于现代化过程的智力方面和政治方面,依赖于知识和政治领导动员资源的能力”。[4]因此,如何对资源进行有效利用和配置是国家治理的重要内容,考验着执政智慧和治理水平。市场经济的优势在于市场成为整个社会经济联系的纽带,通过价格机制实现资源的有效配置。迄今为止,全世界绝大多数国家都纷纷走上了市场经济的道路。但市场在资源配置中也不是万能的,由于现实的经济是一个充满着外部性的非完全竞争的市场,市场配置会出现无效率和不公平的问题,也即是“市场失灵”,市场经济本身的固有缺陷要求政府参与资源的配置。除了弥补“市场失灵”之外,我国在资源配置中要强化政府的资源动员能力还有着以下两个方面的原因:

  第一,社会动员在资本的原始积累阶段发挥重要作用。从农业社会向工业社会的过渡需要资本的原始积累,先发资本主义国家依靠侵略和掠夺的方式实现资本积累,后发国家有的依附于发达国家在短期内迅速实现资本积累,大多数后发国家普遍存在资源短缺的问题。第二次世界大战后迅速崛起的“亚洲四小龙”选择的是依附型的发展道路,但对于中国这样的大国则行不通。在中国现代化进程的起步阶段,必然依靠国家力量整合各个部门和各个条块的社会资源。刘一皋认为,“动员的形式与规模,决定社会发展的速度与特征,特别在发展中国家,动员乃是实现赶超必不可少的条件。”[5]后发国家要想快速实现现代化,就必须通过高投资、高积累来推动国家的工业化建设,为现代化建设奠定坚实的物质基础,而这样一种发展模式必然要求国家具有强大的资源动员能力。“这样一种实现工业化的原始积累方式,比侵略型道路道德水平高,比依附型道路速度快。”[6]

  第二,政府主导型的现代化发展模式决定了我国政府在经济发展中必然发挥重要作用。西方国家的现代化是市场主导型的现代化模式,强调限制政府权力,政府在经济发展中承担“守夜人”的角色。而我国的现代化进程并不是一个自然过程,政府承担了重要的引导、组织甚至直接参与的功能,工业体系、交通、水利等衡量现代化的基本指标都是在政府的直接参与下完成。政府掌握了大量的国家资源,包括税收、国有土地、国有企业、制定经济政策的权力等,这些资源是市场经济中的企业和个人所不能比拟的,正是通过对这些资源的有效调度来实现对社会资源的有效配置,推动现代化发展。比如在新中国成立初期,国家农业基础设施薄弱,为了实现农业现代化,国家大量动员农民兴修水利,1949年冬至1953年10月,全国共兴修整修小型塘坝600多万处,扩大灌溉面积4600多万亩。[7]通过社会动员,短期内实现了农业基础设施的改善,我国很多农村的水利灌溉设施至今为此期间所建。党的十九大报告明确指出,使市场在资源配置中起决定作用,同时更好发挥政府作用。在现实经济工作中,“工程”“指挥部”“战役”“决胜”“作战图”“攻坚战”等带有强烈动员色彩的词汇仍然经常使用,也说明了我国政府在经济发展中有着强烈的动员思维,集中优势资源来推动现代化建设。

  (二)社会动员是实现社会整合的重要手段

  现代化促进了社会分化,社会分化是社会发展的重要动力,但无序的分化与差异将社会推向破裂的边缘,最终阻碍了现代化的进程。因此,社会分化需要社会整合,而社会动员是社会整合的重要手段。社会动员通过对社会群体思想观念的影响,引导社会成员朝着某一特定社会目标行动,并呈现出行动的相对一致性,“还在一定程度上表现为一种日益强化的社会行为”,[8]最终实现社会成员在某一时段、某一领域的行动一致,促进社会秩序的有机运行。

  新中国成立以后,为了扭转了旧中国“一盘散沙”的局面,中国共产党建立了高度统一的政治组织形式,“将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里”,[9]形成了一种全能主义的政治模式,社会高度统一,同质性极高,没有流动性和创造力,整个社会缺乏生机活力。改革开放后,随着市场机制的引进,社会迅速分化,异质性增强,原有的“两阶一层”的社会结构迅速分化为“千层饼”式的差异性结构。[10]社会分化一方面带来了社会活力,原来捆绑式、先赋性的身份体系,被代之以契约性的职业角色体系,因而有助于解放个体生产力,可以说,社会分化是促进社会生产力发展的重要驱动力量,是改革开放40年来中国经济建设取得重要成就的重要动力。但另一方面,过度的社会分化也带来了一系列的问题,主要表现为区域发展的不平衡、城乡发展的不平衡以及“边缘化”现象突出,[11]并由此产生了一系列的社会矛盾,如城乡矛盾、官民矛盾、劳资矛盾、医患矛盾、贫富矛盾、行业矛盾等等,加剧社会运行风险。

  社会动员促进社会整合的功能体现在以下两个方面:

  第一,化解社会矛盾。社会动员通过促进不同社会阶层、地区之间的有效流动,增进不同阶层、行业之间的信息互通和融合,从而消解不同阶层、地区之间的对立,如近年来通过大规模的农民进城务工和城市反哺农村,城乡之间的矛盾逐渐缓解。同时,在一系列的矛盾纠纷中,通过做好各矛盾对立面的思想工作,化解矛盾纠纷。比如征地拆迁是我国城镇化发展面临的一个不可避免的问题,为获取更多拆迁赔偿,拆迁户必然与城市管理者及拆迁施工方发生矛盾,属于典型的利益冲突。为了确保拆迁的顺利进行并防止出现矛盾冲突升级,就必然在拆迁前期及拆迁过程中进行广泛的宣传动员,向拆迁户宣讲政策和法律,并通过召开会议、典型示范、经济奖励、党员带动等方式动员拆迁,有效化解拆迁过程中的矛盾。

  第二,促进社会参与。社会参与能够促进社会凝聚力的增强,而社会凝聚力是社会整合的重要标志。近代中国在小农经济和封建专制的影响下,社会参与度极低,社会冷漠无情,社会毫无凝聚力。新中国成立后,通过动员民众热火朝天搞建设、披荆斩棘促改革,全国各民族、各阶层、各地区高度统一团结在一起,社会参与度和社会凝聚力明显增强。中国民众在改革开放前的社会参与可以说是空前绝后的,中国共产党通过发动一次又一次的频繁的社会运动,公民广泛地参与到国家的经济、政治、文化甚至国防建设,虽然产生了一系列的负面效应,但不可否认的是广泛的社会参与极大地提高了中国的社会凝聚力和民族自尊心,社会也高度稳定。改革开放后,在重大国家活动的社会参与方面,社会动员依然发挥着重要作用,如2008年奥运会动员了170万名志愿者在各类服务领域累计服务超过2亿小时,[12]很难想象,如果没有动员广大志愿者和公民对奥运会的支持,仅仅依靠政府的力量难以组织如此规模盛大的国际赛事。

  (三)社会动员能够凝聚起广泛的社会共识

  戴维·米勒指出:“共识是指在一定的时代生活,一定的地理环境中的个人所共享的一系列信念、价值观念和规范。”[13]共识是人类文明的基础,人类生活的一致性和共同的目标及协作劳动,必然要求人们互相之间形成共识,以此来规范集体行为,进行分工合作,并在此基础上形成国家、法律、道德、文化等上层建筑。当代中国政治社会化过程中的社会认同是形成社会共识的基础,没有形成统一的社会共识,国家发展战略和政党政治意图就难以实现社会化。社会动员在本质上就是组织和发动群众的过程,是动员主体有效传播其价值和主张引导社会参与的过程。因此,社会动员的一项重要功能是凝聚社会共识,获得公民的政治和文化认同。当大规模的群众运动退出历史舞台后,凝聚社会共识成为我国开展社会动员的主要任务。不言而喻,不同的个体、不同的群体对事物的看法都不会一样,存在一定的分歧,形成不同的价值观,不同的价值观会产生不同的行为模式和结果。差异性的价值观对于活跃社会思维、激发社会创造有着重要作用,但当一个社会形成几种截然不同、互相对立的价值体系时,就可能撕裂社会共识,造成社会动荡。当前我国正是通过社会主义核心价值观来统领和凝聚社会思想,作为一种社会意识和价值观念,社会主义核心价值观充分反映了人民群众的利益诉求,是中国人民共同奋斗的思想基础和精神动力,是新时期我们行为活动的重要指引和规范准则,有着鲜明的中国特色、民族特性和时代特征,可以说,社会主义核心价值观是凝聚当代中国社会共识的最大公约数,关系着国家的长治久安。

  (四)社会动员在应对公共危机中发挥重要作用

  现代化进程是一个从传统社会向现代社会转型的过程,是一个利益分化和调整的过程,也是一个社会结构和思想文化巨大变迁的过程,充满着矛盾、风险和危机。亨廷顿认为,“现代性孕育稳定,而现代化也滋生动乱”,[14]通过对众多发展中国家的考察,亨廷顿发现,高度传统和高度现代化的国家都是非常稳定的,比如传统的农业国家和现代化程度较高的工业国家极少发生社会动荡,但从传统向现代转型的国家其社会结构最为不稳定,极容易发生动乱。因此,现代化进程中尤其需要应对可能出现的各类社会风险和公共危机。在公共危机中,社会动员的功能表现为两个方面:

  第一,在突发公共危机中,政府通过强制行政手段调动国家资源,进行紧急动员。紧急动员既包括对行政资源的动员,如军队、储备物资、运输设备等,还包括对社会资源的动员,如紧急情况下征用民房、私人汽车、民间人力资源等,并带有较强的强制性。中国地大物博,又处于社会转型期,潜在的社会风险极容易演化为公共危机,因此,紧急动员能力对中国至关重要。比如在2003年应对SARS病毒中,北京中小学停课、多数高校被封锁、大型商场被关闭、大型活动被取消,所有党员干部要求24小时轮流值班,这即是一种应急状态下的紧急动员。在应对2008年汶川特大地震中,中国以超强的动员能力在短短几天时间内就调遣了十几万解放军和武装部队赶赴震区开展救援,上千万吨物资也在几天时间内被运往灾区,相当于迅速组织了一场规模不小的战斗,其紧急动员能力让世界为之惊叹。

  第二,政府通过对公共危机的宣传报道,引发社会的关注,并激发全体社会组织与个体行动起来,汇集社会资源与社会力量,弥补政府救援力量的不足。经过改革开放40年的发展,我国社会组织蓬勃发展,根据民政部发布的《2017年社会服务发展统计公报》,截至2017年底,全国共有社会组织76.2万个,比上年增长8.4%。这些社会组织在应对公共危机中,有着分布广泛、灵活性大、专业性强、具有较强的志愿服务精神等特点,能够有效弥补公共危机中的“政府失灵”。比如汶川地震抗震救灾时,境内外的社工机构在灾区过渡安置和灾后恢复重建过程中发挥着重要作用,帮助疏导心理情绪,进行震后心理疏导,重建生活信心。[15]

作者简介

姓名:贺治方 工作单位:中共湖南省委党校期刊社

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