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中国式国家治理的基本特征
2020年04月26日 08:13 来源:《新视野》2019年第4期 作者:刘少华 刘凌云 字号

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  作者简介:刘少华,湖南大学马克思主义学院政治学系教授、博士生导师,长沙市 410082;刘凌云,中国航空集团有限公司客舱服务部党群工作室干事,北京市 100621

  内容提要:国家治理是建设中国特色社会主义的重要组成部分。当前,中国特色社会主义建设进入新时代,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这种背景下,加强国家治理对缓解和解决这一矛盾就显得特别重要。中国的基本国情与实践以及历史与文化传统赋予国家治理以中国特色,使之成为“中国式国家治理”。其具有六个重要特征:中国特色社会主义价值取向的国家治理形式;一个中心多方合作的新型治理结构;发挥政府在国家治理结构中的主导作用;重视财政在国家治理中的基础作用;以科学的制度规范推进治理行为;以深化改革为动力推进国家治理进程。正确理解和把握中国式国家治理,有利于探索具有中国特色、中国魅力、中国道路的国家治理现代化的“新方案”。

  关 键 词:中国式国家治理/中国特色/中国道路/治理创新

  标题注释:国家社会科学基金重点项目“掌握思想文化领域国际主动权与维护国家文化安全研究”(12AZZ008);国家社会科学基金一般项目“行政程序简化视角下的降低行政成本研究”(13BZZ035).

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”①《决定》首次正式提出“国家治理”新概念,并提出一系列关于国家治理的新思想、新观点、新论断。《决定》将以往使用的“管理”改为“治理”,从国家管理改为国家治理,这是新时代的重大理论创新,也是国家治理模式的一种创新。

  国家治理是建设中国特色社会主义的重要组成部分。当前,中国特色社会主义建设进入新时代,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。②在这种背景下,加强国家治理对缓解和解决这一矛盾就显得特别重要。基于我国国情与实践以及历史与文化传统,我国国家治理被赋予中国特色,具有自身特定的内涵和性质,成为“中国式国家治理”。正确理解和把握中国式国家治理,有利于“探索具有中国特色、中国魅力、中国道路的国家治理现代化的‘新方案’”。③中国式国家治理具有六个重要特征。

  一 中国特色社会主义价值取向的国家治理

  国家治理源于治理,学术界对治理的含义观点各异。一般而言,治理是指在一定历史发展时期和社会环境背景下,行为主体基于一定目标,根据有关法律法规和制度规则,按照一定的行为方式,应对和处置社会公共事务的活动过程。这一概念明确阐述了治理的基本要素:其一,治理背景。任何治理都是在一定的历史条件与具体的国际国内环境中进行的。其二,治理主体。这是治理的执行者,治理的主体是多元的,包括政府、政党、社会组织等。其三,治理目标。治理作为一种活动过程,它有行为动力与动机。其四,治理规范。治理主体要根据一定的规范和授权进行治理,使其治理行为取得合法性。其五,治理方式。它要求治理主体采取合法、合理的措施与手段进行治理。其六,治理属性。治理是处理公共事务的活动,是一种公共活动过程。

  按照治理的地理空间分类,治理基本分为四种类型:其一,国内区域治理,这是指对一个国家内部的特定区域进行治理;其二,国家治理,这是指以国家为整体,对整个国家内部公共事务的治理;其三,国际区域治理,这是对超越国家疆界的特定国际区域事务的治理;其四,全球治理,这是以整个全球为治理对象,对全球性事务的治理。④国家治理是各种治理中最重要的一种治理类型,其本质在于通过利用和发挥国家职能,协调和解决社会矛盾与冲突,维护社会秩序,保障社会稳定,巩固国家政权。根据国家治理所涉及的内容领域,国家治理主要包括政治治理、经济治理、社会治理、文化治理和生态治理等。我国提出并推进国家治理是基于我国的国情与实践和我国的历史与文化传统,“是中国国家与社会积极互动的产物”。⑤

  我国国家治理呈现中国特色,具有自身的特定内涵和特殊性质。中国式国家治理是指坚持社会主义制度,以中国共产党为领导,以马克思主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论为指导,以中国政府为主导,其他治理主体协同合作,按照人民当家作主的本质规定,遵循人民的意志要求,以人民为中心,在社会主义市场经济和社会主义建设历史背景下,通过深化改革,健全优化领导方式和执政方式,健全优化执政体制机制和国家管理体制机制,提升执政能力,实现国家与社会的协同和谐,促进政治的长治久安,推进中国特色社会主义建设。⑥中国式国家治理具有自身的特殊性质,这就是中国特色社会主义性质的国家治理。这种性质体现了中国式国家治理的本质属性。

  社会制度是社会发展的根本支撑,是国家治理的基础。⑦因社会制度的差异,国家治理的性质也各有不同。西方资本主义国家的国家治理是在资本主义制度内,在资产阶级掌握国家政权的前提下,以西方资产阶级政治文化和意识形态为指导,以维护资产阶级统治和资产阶级利益为根本目的,因而是资本主义性质的国家治理。

  中国式国家治理的性质根本不同于西方资本主义国家的国家治理。我国推进国家治理的目的是为了完善和发展中国特色社会主义制度,维护人民的根本利益。这就决定中国式国家治理的性质是社会主义性质的国家治理。具体而言,中国式国家治理的性质是在坚持社会主义制度、中国共产党领导、人民民主专政的基础上,在工人阶级掌握国家政权的前提下,以马克思主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论为指导,以坚持和完善社会主义制度、更好地坚持人民当家作主、维护广大人民群众根本利益、促进社会主义建设为根本目的,因此,中国式国家治理是社会主义性质的国家治理,并具有中国特色。这些表明,推进我国国家治理,必须坚持社会主义正确方向,促进中国特色社会主义制度的自我完善和发展,实现国家治理体系和治理能力的现代化,彰显社会主义制度优势。中国式国家治理是具有中国特色社会主义价值取向的国家治理。

  二 一个中心多方合作的新型治理结构

  西方治理理论和治理实践一方面强调治理主体多元,另一方面也强调多元治理主体平等。对此,我国只能借鉴和吸收西方治理理论和治理实践的合理因素,不能全部照抄照搬,必须根据和立足于我国具体国情,探索符合中国国情、有中国特色的国家治理途径。就治理主体而言,我国倡导多种主体合作,共同参与国家治理;但对不同治理主体的地位与作用问题,我国反对西方治理主体多中心论,认为不同治理主体只有一个中心,这就是中国共产党的领导,中国共产党是国家治理的中心,其他治理主体在党的领导下参与协商,为国家治理出谋划策。党的十八大报告强调要“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用”,“要更加注重改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家”,“发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”,“要发挥人民主人翁精神,坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”。⑧党的十九大报告强调“坚持党对一切工作的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”,“确保党始终总揽全局、协调各方”。⑨上述表明,中国式国家治理要坚持和贯彻党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一。

  其一,坚持中国共产党在多元治理主体中的领导地位,突出党的领导,即一个治理中心。治理的基本特点之一就是治理主体多元化,虽然中国式国家治理也具有一般国家治理的共同特点,在国家治理过程中形成多元治理主体,政党、政府、社会组织、公民个人等多元主体共同参与国家治理。然而,我国各种治理主体的地位是不同的。我国国家治理必须坚持中国共产党的领导,在多元治理主体中,中国共产党处于领导地位,是国家治理的中心,其他治理主体都必须接受和服从中国共产党的领导。国家治理是中国社会主义建设事业的重要组成部分,中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,因而也是我国国家治理的领导核心。在推进我国国家治理过程中,我国必须始终坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,坚持和维护党在国家治理中的中心地位。

  其二,坚持人民当家作主,保证人民在我国国家治理中的主体地位。中国宪法规定,国家的一切权力属于人民。人民依照宪法法律规定,通过各种途径和方式,管理国家事务,管理经济、文化、社会事务。在推进我国国家治理过程中,比较我国多元的治理主体情况,人民群众又是多元治理主体中的主体。我国要顺利推进国家治理,实现国家治理体系和治理能力现代化,就必须坚持人民当家作主,发挥人民群众主人翁精神,激发人民群众的积极性和创造性,最广泛地动员和组织人民群众依宪依法积极参与国家治理,保障人民群众权益。所以,推进我国国家治理必须坚持群众路线,建立多元社会参与机制,充分发挥人民群众参与国家治理的积极性、主动性、创造性。

  其三,坚持依宪依法治国,发挥宪法法律在国家治理中的功能与作用。宪法法律是治理国家的强有力武器,也是推进国家治理的依据。国家治理要尊重法律规则,依宪依法治理,只有在宪法法律框架内,才能界定治理的实践。⑩也就是说,只有在宪法法律规定的范围内进行的治理才能称之为治理。我国国家治理强调利用法治思维和法治方式治理国家,坚持依宪依法治国。虽然推进我国国家治理要综合利用宪法、法律、行政、经济、道德等多种途径与方式,但其中最根本的途径与方式是法治方式,依靠宪法法律治理国家。党多次提出并一再强调要坚持依法治国这一党领导人民治理国家的基本方略,全面推进依法治国,强调法治是治国理政的基本方式。这些强调表明,法治是我国国家治理的基本途径。

  三 发挥政府在国家治理结构中的主导作用

  中国式国家治理特别注重政府的宏观调控,充分发挥政府调控功能和服务职能。在我国国家治理中,虽然多元主体共同治理国家,不同治理主体具有不同的功能与作用,但在各种治理主体中,在坚持执政党的领导地位前提下,充分发挥政府的主导作用。西方国家治理过程中的重要趋势是弱化政府作用,然而,我国国家治理不同于西方国家。我国国家治理坚持以政府为主导,发挥政府“掌舵”“守门人”和“看得见的手”的功能,充分发挥政府的主导作用。政府不同于一般的治理主体,在我国国家治理过程中,政府的功能与作用不能削弱,更不能使政府被边缘化。所以,在推进我国国家治理过程中,我国政府发挥自身的功能与作用尤其重要,各级政府要承担主导作用。正如市场失灵、社会失灵一样,治理也有可能失灵。国家治理的提出实质上是回应“政府失灵”“市场失灵”和“社会失灵”的总体战略思想。(11)

  在坚持党的领导这一前提下,我国国家治理要充分发挥各级政府的主导作用。这种主导作用主要表现在四个方面:其一,政府履行法定职能,制定战略与政策,制定规划和提供服务。(12)在进行国家治理,提供公共服务方面,政府要遵循“行为基于利益最大化”的原则,(13)提高效率,加强公共产品和优质服务供给,满足社会和人民群众的需求。其二,政府起着发动机和推进器的角色,承担主导责任,把握国家治理方向,确保国家治理制度供给。其三,正确处理政府与市场的关系,保障市场在资源配置中起决定性作用。政府要做到市场能做的就让市场去做,减少政府对资源的直接配置,充分发挥市场机制的作用与功能。在处理与市场的关系方面,政府的主要作用与功能是更好地发挥政府在市场经济中“看得见的手”的作用。这主要表现为:完善制度规则体系,坚持政府宏观调控,加强市场监管,弥补市场失灵,健全市场体系;加快推进政府职能转变,持续深化“放管服”改革;构建新型政商关系;加强各类合法产权保护;加强责任意识,强化企业主体责任和政府监管责任;打造公平公正的竞争环境,保障公平竞争;着力打造国际化、法治化、便利化的营商环境,优化营商环境。这样,为促进我国经济社会持续健康发展创造良好的环境与条件。其四,处理好政府与社会的关系。加快实施政社分开,社会能够做好的事情让社会去做。政府要采取措施,大力鼓励和支持社会各方面参与国家治理,实现政府主导治理、社会自我调节治理、居民自治治理的国家治理多方参与的新格局。通过这些途径充分发挥政府在国家治理中的主导作用。所以,中国式国家治理是政府主导型国家治理。

  四 重视财政在国家治理中的基础作用

  财政是政府活动的物质基础。(14)从政府工具角度分析,财政虽然是政府的传统治理工具,但在信息化时代,财政作为政府治理工具能够更有效地发挥其功能与作用,从而促进国家治理。(15)不论是基于历史经验,还是从现代国家功能而言,古今中外,国家财政制度的重要作用与功能就是约束和引导国家权力的运行过程和运行方向,通过财政引导使国家管理和国家治理符合统治阶级意愿,同时满足社会和民众的需要,维护社会秩序和社会稳定。所以,从国家治理工具而言,财政是国家治理的重要物质基础和重要保障。我国国家治理重视财政功能,发挥财政在国家治理中的基础作用。党的十八届三中全会决定特别强调:“财政是国家治理的基础和重要支柱”;“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。(16)

  这些论述是对国家财政的功能与作用的全新分析总结,是重大的理论创新。财政就其词义而言,“财”是“政”的基础,“政”是“财”的集中体现。然而,过去人们一般将财政的功能与作用局限于经济领域,认为财政是政府对经济进行宏观调控的杠杆和手段。党的十八届三中全会决定将财政的功能与作用从经济领域拓展到政治、社会领域和国家治理之中,并赋予其更重要的地位,“财政既是一个经济问题,也是一个政治问题,但首先是一个政治问题”。(17)财政在国家治理中的基础作用主要表现在三个方面:其一,财政在经济领域治理中的作用主要是优化资源配置,维护市场的统一,促进公平发展;其二,财政在社会领域治理中的作用主要是促进社会公平正义,保障民生,满足民众的基本生活需要;其三,财政在政治领域治理中的作用主要是实现国家长治久安,维护国家政权稳定。概括地说,财政在我国国家治理中的基础作用是多方面的、综合性的。

  五 以科学的制度规范推进治理行为

  按照一般治理理论,治理主体的治理行为必须有制度依据,使治理行为取得合法性,实现依法治理;同时,制度也是各类治理主体进行治理的行为规范,能够引导和规范各类治理主体的治理行为。对此,我国国家治理特别强调制度的重要作用与功能,明确要求必须建立和健全科学、合理的制度体系,通过制度规范治理行为,实现国家治理法治化、制度化。制度是公共秩序的基础性要素,制度规定一个国家或组织的总体目标和行为规则与规范。(18)党的十八大报告强调:“要把制度建设摆在突出位置。”(19)党的十八届三中全会决定提出,到2020年,要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。(20)习近平总书记指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”,“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安,还是要靠制度”;(21)“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。(22)我国国家治理制度包括政策制度、法律法规制度等各类制度范畴。

  就国家治理和国家制度之间的关系而论,制度是治理的依据和行动指南,没有制度就无法进行治理。国家治理现代化主要包括国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。国家治理体系的核心是制度体系,要以制度建设推进国家治理体系和治理能力现代化,规范治理行为,提升国家治理能力。我国作为社会主义国家,国家治理更重视制度建设。我国要通过制度建设体现社会主义国家治理的优势;以制度优势,证明中国特色社会主义道路的正确性;以制度科学性,证明中国特色社会主义理论体系的科学性;以制度现代化,证明我国社会主义国家治理能力的现代化;以制度供给力,证明我国社会主义国家治理的强大动力;以制度执行力,证明我国社会主义国家治理的实际成就。“国家治理的水平取决于制度供给能力和制度执行能力”。(23)我国国家治理坚持将制度建设置于非常重要的地位,建立健全科学合理的国家治理制度,推进国家治理制度化、规范化、程序化,在此基础上,以制度引导和规范国家治理,促进国家治理。

  六 以深化改革为动力推进国家治理进程

  纵观人类历史,改革是社会发展的强大动力,也是推进国家治理的重要动力。我国国家治理是一个永恒的过程,改革也是一个永恒的过程。改革开放是决定中国前途命运的关键。这就决定我国国家治理和深化改革相伴而行,两者相互促进、共同推进。

  一方面,在深化改革的过程中推进国家治理。从改革发展的过程分析,改革没有完成时,只有进行时,我国通过深化改革,为实现国家治理创造良好的条件,以促进国家治理。社会主义建设新时代,我国面临的国内国际环境和形势发生了广泛而深刻的变化,我国社会主义建设和国家发展面临一系列新的矛盾和挑战,困难多、压力大。就国家治理而言,国家治理体系和治理能力现代化的核心是制度创新,而当前我国国家治理就面临“制度化障碍”,制度化进程也进入攻坚期和深水区。(24)解决这些问题关键在于深化改革,我国要在深化改革的过程中实现制度创新,以制度创新推进国家治理。

  另一方面,利用有效的国家治理为进一步深化改革创造良好条件,从而促进改革不断深化和拓宽。随着中国特色社会主义建设进入新时代,我国社会主要矛盾发生相应变化,呈现出新形态、新特征,其内涵与外延发生深刻的变化。这主要表现为:社会生产进一步从注重物质资料生产向强调全面均衡发展转变;解决主要矛盾的着眼点从注重社会生产向突显人民需要转变;人民需要从生存性需要向享受性与发展性需要转变。(25)面对这种新形势、新任务、新要求,我国必须进一步加强顶层设计,科学统筹协调,调动全体社会的积极性和创造性,进一步全面深化改革,营造更好的发展环境,增强经济社会发展活力,进一步提高政府效率和效能,更加发挥政府的作用与功能,推进实现社会公平正义,促进社会更加和谐稳定。而要实现这些目标,也有赖于我国实现有效的国家治理。通过有效的国家治理为深化改革创造更好的条件,从而促进改革的深化发展,推进中国社会主义现代化建设。

  ①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《人民日报》2013年11月16日,第1版。

  ②习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2017年10月28日,第1版。

  ③赵中源、杨柳:《国家治理现代化的中国特色》,《政治学研究》2016年第5期。

  ④刘少华、刘宏斌、余凯:《国家治理体系现代化与政治治理》,长沙:湖南人民出版社,2014年,第6页。

  ⑤杨光斌:《“国家治理体系和治理能力现代化”的世界政治意义》,《政治学研究》2014年第2期。

  ⑥王浦劬:《科学把握“国家治理”的含义》,《光明日报》2013年12月29日,第7版。

  ⑦许海清:《国家治理体系和治理能力现代化》,北京:中共中央党校出版社,2013年,第64页。

  ⑧胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2012年11月18日,第2版。

  ⑨习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2017年10月28日,第1版。

  ⑩Laurence E.Lynn,Jr.,"Restoring the Rule of Law to Public Administration",Public Administration Review,vol.69,no.5(2009),pp.803-812.

  (11)薛澜、李宇环:《走向国家治理现代化的政府职能转变:系统思维与改革取向》,《政治学研究》2014年第5期。

  (12)Derry Ormond,"First Thing First:Sustaining Political Will for Public Governance Change",International Review of Administrative Science,vol.76,no.2(2010),pp.219-238.

  (13)Richard Cowell and James Downe,"Public Confidence and Public Services:It Matters What You Measure",Policy & Politics,vol.40,no.1(2012),pp.123-143.

  (14)江必新:《国家治理现代化——十八届三中全会〈决定〉重大问题研究》,北京:中国法制出版社,2014年,第263页。

  (15)Peter John,"All Tool Are Informational Now:How Information and Persuasion Define the Tool of Government",Policy & Politics,vo1.41,no.4(2013),pp.605-620.

  (16)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《人民日报》2013年11月16日,第1版。

  (17)吕炜:《国家治理现代化视域下的大国财政》,《人民日报》2017年1月17日,第7版。

  (18)俞可平:《推进国家治理与社会治理现代化》,北京:当代中国出版社,2014年,第39页。

  (19)胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,《人民日报》2012年11月18日,第2版。

  (20)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,《人民日报》2013年11月16日,第1版。

  (21)习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《人民日报》2014年1月1日,第2版。

  (22)习近平:《完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》,《人民日报》2014年2月18日,第1版。

  (23)燕继荣:《国家治理现代化的重要任务》,《人民论坛》2017年第7期。

  (24)杨雪冬:《从制度信任到制度自信:改革开放40年国家治理变革的主体逻辑》,《新视野》2018年第4期。

  (25)赵中源:《新时代社会主要矛盾的本质属性与形态特征》,《政治学研究》2018年第2期。

作者简介

姓名:刘少华 刘凌云 工作单位:湖南大学马克思主义学院政治学系;中国航空集团有限公司客舱服务部党群工作室

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