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要义与遵循:国家治理中群众路线决策机理探析
2020年04月03日 09:58 来源:《南通大学学报:社会科学版》2019年第2期 作者:臧乃康 字号

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  作者简介:臧乃康(1957- ),男,江苏南通人,南通大学经济与管理学院二级教授,江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员。南通 226019

  内容提要:群众路线的决策模式,既具有传统决策的优势,又体现现代治理的意蕴。国家治理中坚持群众路线决策范式是因为:人民群众的实践对于决策的来源、完善、检验具有决定性、动力性、考量性意义。群众路线在国家治理中决策基本规范:以人为本的决策价值目标、民主集中制的决策组织规范、整体协同的决策功能方法。决策过程中群众路线的主要路径在于:以问题为导向,通过动员群众、组织群众而实现。决策目标从群众中来,目标实现还是要回到群众中去,成为群众的共识和行动,接受群众检验。

  关 键 词:国家治理/群众路线/决策机理  state governance/the mass line/decision-making mechanism

  标题注释:国家社会科学基金一般项目“党的群众路线在国家有效治理中实现机理研究”(14BZZ001),2018年南通廉政研究中心重大项目“党的群众路线在国家有效治理中的路径选择”(2018ZD01)。

  毛泽东同志指出,“领导工作不仅要决定方针政策,还要制定正确的工作方法”[1]1440。从决策意义上看,一是发扬决策过程中的民主。通过决策前的调查研究、听取不同意见,党委实行集体领导、集体决策。二是遵行民主集中制决策原则。党委在民主基础上集中正确的意见。不言而喻,治国理政的决策过程中,必须坚持党的群众路线。

  一、国家治理中决策范式的分类

  决策“是根据一定的目标,研究各种达成目标所遇到问题的解决方案,由决策者运用其智能、见识、经验以及判断力,权衡环境因素及相关条件,选择一种最佳的行动方案”[2]94。国家治理中的决策主要是指政党执政或国家治理中发生的高质量的政策制定活动。

  (一)精英主义的决策

  帕累托的精英理论认为,“统治精英其实就是政治精英,也就是其政治决策将会对未来造成影响的那些人”[3]714。精英的价值偏好对决策具有导向性意义,一般情况下公众诉求并不能对精英决策产生决定性作用。第二次世界大战后,政府与知识精英团体共同构成二元决策主体结构逐渐成为世界各国治理决策模式的主要特征,拥有专业背景的知识精英开始影响政策制定过程,形成了知识与政治结合的决策模式。托马斯·戴伊和哈蒙·齐格勒阐述了精英主义政治决策核心要义,在社会分化为少数人的精英群体和多数人的普通公众时,精英决策才成为可能。因专业背景的缺失,普通公众虽为多数,但没有制定公共政策的权力;精英群体虽为少数,却有着分配社会价值的权力。[4]6-7

  政治精英要长期执政、实现善治,就要通过科学决策来实现和维护国家的有效治理,在发展经济的同时,顾及社会各阶层的利益,公平、合理地分配社会财富,实现社会的公平正义。当然,在不同的决策背景下,置身于不同的政治生态,公众在任何政策领域中所扮演的角色是不同的,公众表达意愿的方式也是多样的,诸如罢工、示威、抗议。无论是政治精英还是知识精英在进行决策时,都会顾忌到决策的约束条件和社会生态,并不能随心所欲选择或制定决策方案。尽管,精英决策时会受到公共利益的约束,甚至把民生和公众利益放在不可忽略的位置,但是,精英决策并不能超越其本有的自利性或个体偏好。我国属代议制共和政体,国家公职人员是人民委托的少数精英,决策系统具有精英色彩。我国许多重大决策以尊重民意为前提,由党的政治领袖与高端政治精英群体决定。改革开放以来,多种所有制经济发展和多元社会力量的壮大,集体决策的体制基本定型,高层政治精英群体决策分量明显提高,党的领袖与政治精英群体成为主导力量。中国精英决策的重要特征之一在于“由不同的权力精英来综合社会上的各种利益”[5]282。

  (二)多元主义的决策

  通过多元利益联盟、利益博弈的方式、方法,以使社会成员利益最大化是多元主义决策范式的基本特征。多元主义治理决策源自利益分化和利益主体多元化。多元利益主体是民主体制的政治基础,也是现代民主政治的结构稳定和均衡发展的重要前提,国家治理需要整个权力体系的共同运作才能完成。“民主是一种政治体系,其中所有成年公民可以广泛分享参与决策的机会。”[6]21民主的意义不在于是多数人还是少数人,而在于群众广泛参政,公众能够分享参与决策的机会。多元主义决策理论契合了治理理论的基本要义,把决策与治理在过程上统一起来了,决策毫无疑问地成为利益协调、利益平衡、利益让渡的过程,妥协和均衡是重要的决策工具和决策路径。美国的民主政治的基石是选举制度、议会制度、政党制度,其政治格局是两党制和三权分立基本架构,这是美国的多元主义决策观和决策范式生成和发展起来的政治生态。

  中国利益多元化并不同于美国的多元社会。现代市场经济和民主政治的发展,治理主体在出现了多元存在的同时,主体间存在着一种权力间的依赖关系,这时治理便成为一种多向度互动的过程。对于某些社会公共事务的供应而言,政府其实并不比其他社会组织更有效。但是,政府一旦和它们携手合作,共同分担责任,发挥合作方的专门知识、专业技能的长处,能起到降低执政成本、提高治理绩效、实现共治共享的效果。

  治理背景下的决策要求,“政府、市场组织和民间组织等以公共利益为目标,依据一定的规则对社会加以调控,以期实现有秩序的公共生活的行为”[7]220。多元治理主体有着共同利益需求,以合作、协调的方式彼此认同,通过协商与对话,以良性互动的方式化解矛盾和冲突。治理背景下的决策“更强调社会的作用,强调政府放权与社会授权,实现多主体、多中心治理等主张”[8]38。传统的国家治理实际上是治理主体间的一种不均衡、不对称关系,在治理结构上呈现出“金字塔”形态,在手段和方式上以控制为主,治理过程是单向度和封闭性的。改革开放以来,这一种治理决策范式受到市场经济和民主政治的震动或冲击,国家治理更多地蕴涵着人民民主质的规定性,构建党、政府与社会之间的互动合作治理。

  (三)制度主义的决策

  制度主义决策理论认为,制度能够增加人类行为的规律性,减少其不确定性,通过制度对人类行为的约束,使预测和决策更加科学。“公共政策即政府制度的产出”[9]232,制度主义决策看重和关注政治制度和政府机构内部的政治过程。要“适当地准备政策建议、严格按照总体预算框架估算不同政策建议的成本、通过协商和辩论确保对这些建议进行严格的评价、实现并记录这些决定并且监督其实施等一系列机制”[10]81。决策是制度的产物,制度安排对于决策规范、科学、可预见性至关重要。制度主义治理决策理论的重要意义“旨在揭示制度行为与决策间的逻辑关系,强调决策在国家治理中的核心地位”[11]。

  制度主义决策范式核心内涵主要在于过程和创新。一是过程考量决策。制度主义把决策置于管理过程中,“任何实践活动无不包含着‘决策制定过程’和‘决策执行过程’”[12]3。制度主义强调制度的结构安排、组织程序等对政治决策的深刻影响和重要作用。二是创新考量决策。新制度主义比较旧制度主义,其进步和创新表现在旧的制度主义是从宏观的、正式的制度和结构来看待政策的变化,而新制度主义吸收了行为主义对于非正式组织行为的关注,强调决策在国家治理中的核心地位,注重行为、决策、制度三者之间的密切联系。

  (四)群众路线的决策

  群众路线的决策模式,既具有传统决策的优势,又体现现代治理的意蕴。“重要决策方案,特别是涉及群众切身利益的重要政策措施,要广泛听取群众意见,不能嫌麻烦、图省事。”[13]145一是一切为了群众的决策目标。人民群众社会历史价值主体属性决定了治理目标就是一切为了群众,中国共产党决策的出发点和立足点符合最广大人民群众的最大利益。二是从群众中来到群众中去的决策范式。中国共产党的党章明确提出,“党在自己的工作中实行群众路线,一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去,把党的正确主张变为群众的自觉行动”[14]415。

  “从群众中来”意味着所有决策的依据都是来自人民群众所需、所思、所想,决策过程要反映群众的利益、愿望和要求,要将群众的经验和智慧上升为党的正确理论、路线、方针、政策,转化为决策者的正确认识和主张。中国农村改革的正确决策和正确路线,就是来自1978年以小岗村为代表的中国农民强烈改革诉求和改革愿望。这充分表明,智慧是来自人民群众。把握群众意愿和智慧,集中群众的分散意见,实现决策的科学性、民主性和精准性是执政党的历史使命。

  “到群众中去”就是将正确的决策转化为群众共识和实践行动,把决策交给群众,以决策引导群众,让广大群众了解决策的实情,推动决策的执行。还要通过群众的实践活动来检验决策,完善和丰富决策,即是要在群众实践过程中检验、修正、发展。将党的理论、路线、方针、政策回到群众中去,也是检验真理的过程。1958年推广和结束“大办食堂”的过程,有力地说明“到群众中去”的重要作用。起初,农民在农忙时搭伙在一起吃饭,是群众自发的选择。后来“大跃进”运动中在各地农村被大面积推广,并和“共产风”结合起来。群众开始抵制和反对,决策者们经过深入的调查研究,认真听取群众意见,终于停止了这场脱离实际和脱离国情的“群众运动”。

  二、国家治理中坚持群众路线决策范式的缘由

  革命时期需要有走群众路线的好作风,执政时期的国家有效治理不能离开群众路线的决策路径。从人民群众根本利益出发是执政党和政府决策的根本价值取向。

  (一)正确决策源于人民群众的实践

  决策依据来自人民群众的创造性实践活动。在计划经济时期,由于生产力水平落后,经济成分单一,采用平均主义的分配方式,使得社会结构简单,社会分层不明显。但是,这种情况导致国家管理权力过于集中,政府完全控制社会资源和市场资源的配置权,政治组织、市场组织、社会组织的功能交叉重叠、结构单一,社会组织和市场组织的功能和作用被遮蔽。农村的人民公社体制下,党、政、社三者为一体,集执政党、基本政权、社会管理、市场资源配置职能集于一身,决策、咨询、执行、监督无明晰界限,国家管控的触角无底限、无边界。这种体制下的决策模式主要依赖领导个人智慧和胆识,这在革命战争和以阶级斗争为纲的年代确是高效易行的。因为,那时的阶级关系和社会关系简单清晰,领导个人智慧和胆识常常能起决定性作用,甚至能挽救一个国家和民族的命运。“毛泽东脚步沉重地走向农村时,有很多东西需要思考。……党在忙于艰难地沿着城市道路走下去。”[15]80毛泽东同志极其准确地把握了中国国情,把农民当作中国革命最为重要的力量,把农村包围城市看成中国革命道路的唯一选择,从此中国革命走向了一条正确的胜利之路。改革开放以来,人民公社体制被废除,市场经济为主、多种经济成分共同发展的兴起,许多社会成员从体制内分离出来,社会空间和市场空间挪腾出来,农村社区自治和城市社区自治使得社会治理呈现出新的格局。中国共产党人以及领导核心,坚持解放思想、实事求是,尊重群众的首创精神,总结群众创造的经验并将其升华为理论。“群众是我们力量的源泉,群众路线和群众观点是我们的传家宝。”[16]368这在邓小平的很多决策实践中都有所体现,他说:“对内搞活,也是对内开放,通过开放调动全国人民的积极性。农村经济一开放,八亿农民的积极性就起来了。城市经济开放,同样要调动企业和社会各方面的积极性。”[16]135以人民利益为原则的价值标准深深扎根于邓小平的决策思想中,他作出了一系列为人民谋利益的重大决策。

  (二)决策的完善来自人民群众

  以“理性有限论”为基础的“满意决策理论”是西蒙对经济学的主要贡献,他将这一理论成功地应用于经济组织内部的决策过程研究。在他看来,环境的不确定性、不完全信息、不完全偏好体系、有限的计算能力,使得人们不可能实现全知全能的完全理性,决策者仅能做出“满意”而不是“最优”的决策。

  一项决策从创意到出台,并非意味着它的完美无缺,无须修正和调整。“改革开放中许许多多的东西,都是由群众在实践中提出来的。”[17]238邓小平始终把决策看成在人民群众实践中不断完善的动态过程,“我们也在变,最大的不变是社会主义制度不变”[17]73。“要弄清楚政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系,既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部,既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性。”[18]106-107决策是一个复杂的系统工程,也是需要不断完善的治理过程,人民群众的实践是决策修正和完善的导航仪与定向标。

  (三)决策的检验要依靠人民群众

  群众是决策实践的主体,他们的感受最直接、最真实,只有到群众中去、到实践中去,才能检验出决策的实际效果。“坚持群众路线,就是真正让人民来评判我们的工作。‘知政失者在草野’。任何政党的前途和命运最终都取决于人心向背。‘人心就是力量。’我们党的党员人数,放在人民中间还是少数。我们党的宏伟奋斗目标,离开了人民支持就绝对无法实现。我们党的执政水平和执政成效都不是由自己说了算,必须而且只能由人民来评判。人民是我们党的工作的最高裁决者和最终评判者。”[18]28对群众反映出来的问题要进行甄别,对决策的成效进行跟踪和反馈。对人民群众对于决策内容理解存在偏差的情况要做好解释工作,对需调整的环节要进行完善,以决策的实际成效推动各项社会事业的共同发展。决策执行过程中对群众反映的突出问题,要及时组织研究论证,确需补充和完善的,要坚持予以修正,确保党和政府的决策真正落实到实践、基层、群众中去,让党和政府的科学决策成为广大党员、干部、群众的自觉行动,使决策能够更好地服务于民、造福于民。“我们一定要始终与人民心心相印、与人民同甘共苦、与人民团结奋斗,夙夜在公,勤勉工作,努力向历史、向人民交出一份合格的答卷。”[18]5正确的决策只有在群众的实践中反复修正,才会更趋完善,更符合实际。

  在人们的交往日益频繁、信息传播速度加快、知识迅速增长、海量信息膨胀的时代,社会分工越来越细致和复杂,进程的可预期要求越来越高,对执政党和政府决策的专业化水平的要求越来越高。一个简单的决策常常需要多学科的专业知识,决策者遇有专业和知识的盲区是正常的,对事关一个地区社会稳定、经济发展的大问题,单纯的经验决策存在明显缺陷,必须依靠人民群众的智慧和力量,依靠人民群众的创造和实践。新时代以来,全国各地的各级党组织和各级政府,听取群众意见和建议,吸纳群众智慧,不仅获得了智力支持和力量源泉,还能有效避免盲目决策。作决策必须坚持走群众路线,以群众满意不满意、支持不支持为评判标准。只有到群众中去、到实践中去,才能检验出实际工作的客观效果。在决策中坚持群众路线,既是检验决策正确与否的过程,还是提出新对策、作出新决策的过程。

  三、群众路线在国家治理中决策基本规范

  作为执政决策和国家治理的基本规范,群众路线包含着决策价值、决策原则和决策方法等三个层面的内容。

  (一)以人为本的决策价值

  “为人民服务是党的根本宗旨,以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准。”[19]50-51群众路线要求执政决策以人民利益为基本价值取向,体现着决策科学性、民主性、依法性、人民性的要求,这是决策活动的根本遵循。群众路线体现着党的全部宗旨和任务就是全心全意地为人民服务,党领导的国家政权必须把为人民谋利益作为全部活动的出发点和归宿。从政策决策过程方面讲,就是要求党和国家各项政策的制定和执行应当符合人民群众的利益。习近平说,“对困难群众,我们要格外关注、格外关爱、格外关心,千方百计帮助他们排忧解难,把群众的安危冷暖时刻放在心上,把党和政府的温暖送到千家万户。”[18]189只有坚持决策中的以人为本思想,才能推动领导干部自身角色定位。各国宪法和代表法都普遍规定了民众对代表的罢免权,设置了对代表的监督与制约机制,以使其忠实地履行人民的委托。

  改革开放以来,我国的人民意见征询制度正在逐步规范化、法制化。“坚持群众路线,必须加强调查研究;搞好调查研究,必须走群众路线。调查研究本身就是联系群众、倾听民意的过程。只有通过深入细致的调查研究,领导干部才能了解群众的所思所想所盼,使得我们的决策符合绝大多数人的意志,集中民智、体现民意、反映民情、赢得民心。”[20]46科学决策、民主决策、依法决策相互联系,统一于体现以人为本、执政为民要求的决策机制中。在现代社会中,“以人为本”就是把人的全面发展看作目标,充分尊重人的价值,满足人的合理需要,不断解除附加在人们身上的束缚。有效的决策往往以相互冲突、相互碰撞的意见为基础条件,从不同的观点与判断中选择。需求导向和顾客导向实际上就是市场或社会意义上的民意导向。民意是民众的需要或利益表达,要通过广泛发扬民主,拓宽反映社情民意的渠道,形成体现民意的决策。管理过程中各成员的利益分配是管理成败的关键。决策时要以人为本,仅依据“数字”或者“制度”,背离管理中人的决定因素,这样的决策是得不到最佳效果的。“更关键的是,什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程。”[21]87当然,科学决策、民主决策、依法决策体现着决策过程的专业性、正当性,最重要的是体现以人为本、执政为民的决策价值。

  值得关注的是,在大数据时代的以人为本要注重决策正义。一方面需要政府以更加开放的姿态,通过多种途径和多种形式,公开政府信息,推行阳光决策。另一方面,逐步明确政府数据开放的标准、界限及责任主体,并以法律法规的形式确定和推行。并且,运用大数据决策时,重视对隐私的尊重和保护,防止社会歧视。

  (二)民主集中制的决策原则

  民主集中制是“党内的群众路线”,“党内民主集中制,即是党的领导骨干与广大党员群众相结合的制度,即从党员群众中集中起来,又到党员群众中坚持下去的制度。即是反映党内的群众路线”[22]458。党要把群众路线贯彻下去,需要有组织上制度上的保障,而民主集中制就是群众路线在党的生活中的运用。[23]225中国共产党执政后,民主集中制的组织原则运用到国家机构中来,构成中国共产党执政决策的宪法要求。毛泽东同志说,“从群众中集中起来又到群众中坚持下去,以形成正确的领导意见”[24]899-900。在这里,毛泽东指出了决策的完整过程:一是利益表达,即群众提出无系统的分散意见。二是决策生成,即对群众的意见进行提炼,形成系统性决策议题。三是宣传群众,即向群众宣传解释政策,动员群众执行决策。四是决策的评估和回应,即通过实践的检验,再从群众中集中意见并回应到群众中去。

  党组织坚持民主集中制的决策原则,要遵循三大要求。第一,集体决策的要求。指党组织在决策时,实行党委制,即党的委员会对重要问题要实行表决,以多数人的意愿作出决策。民主集中制的决策机制要求,任何个人无权改变集体的决定和决策。党委书记和委员之间不是领导和被领导的关系,在法定地位上他们是平等的,在决定问题时,书记与委员同票同效,书记不能凌驾于党组织之上。个人允许保留不同意见,但必须无条件服从集体决定并积极加以执行。

  第二,“四个服从”的要求。“党员个人服从党的组织;少数服从多数;下级组织服从上级组织;全党各级组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”[25]31这是党内民主集中制的决策范式,也是党的纪律建设的核心内容和党内生活秩序的总概括、总规则。党的十八大后建立的财经、改革、网络、军事等中央顶层的领导小组(委员会),在国家的重大事项决策和执行过程中,起着十分重要的作用。

  第三,集体领导与个人分工负责相结合的要求。中国共产党章程规定,“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”。这一制度具有两个方面的要求:一是凡属重大问题必须要由党委集体决定,按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,作出集体决策;二是在党的各级委员会内部,需要明确具体规定各个领导成员的责任,根据党委的集体决定和分工,切实履行自己的职责。群众路线在决策过程的重要意义在于,把决策看作党与群众鱼水相融、相互交流的动态过程。

  民主集中制包容了现代决策的民主元素和科学基因,满足了科学决策要求,“高度的政治动员和全面政治参与往往导致了社会的不稳定”,相反“有限的和渐进的参与既保证了政治参与的需要,也照顾到了社会稳定的需要”。[26]64在转型国家,一般意义上的民主决策实际上是为公众搭建的利益诉求平台,会诱发不同利益群体的对抗和冲突,如果缺少集中过程,决策所体现的未必是公意,可能是集体行动困境带来的不能体现的公共利益的“民意”以及政策效率的流失。因此,推动公民按规有序的政治参与是转型国家防范失序失控、政治动荡的有效选择。亨廷顿认为,“强大的政党组织是唯一能最终排除腐化型的或普力夺型的或群众型的社会动乱的选择”[27]69。政党将激情澎湃、杂乱无章的政治参与变成有组织的、制度化的政治参与。民主集中制是中国政治体系的运行组织原则,“其前提是在决策时应当是完全民主的,而在执行时就是完全的集中主义”[28]64。民主集中制体现的是群众路线的制度规范,使群众路线制度化和程序化。

  (三)整体协同的决策方法

  传统决策模式决策主体单一、决策机理模糊,决策过程与环境之间、与各要素之间缺乏有效联接、整体协同。这种范式下,政府与公众缺少互动协调,社会组织、公众被排斥在决策体系之外,决策主体与客体缺乏有效的联接、沟通、反馈机制,决策难以充分体现人民群众的意愿,利益诉求也被扭曲变形的意识形态同化消融。

  伴随着中国改革开放进程的推进,制度变迁、体制转轨的日渐深入,执政党和政府决策由单向、封闭、僵化、科层结构逐渐走向多元、开放、弹性的网络结构。协同理论强调,子系统间的协同作用和自组织功能,整个系统将生成新的整体结构和全新效应。“随着工业社会建立在分工——协作基础上的社会化大生产走到自己的顶峰,作为完整的人的个性化需求开始展现了迅速膨胀的势头。”[29]101中国经济社会发展的区域不平衡非常明显,农业社会、工业社会、后工业社会的发展形态同时存在,这就对国家治理提出了更高的要求。在农业社会形态下,人们获得资源和分配资源主要以自给自足形态来实现,社会结构和社会变迁处于简单、低速状态。进入工业社会,随着生产和生活方式的变化,财富迅速增长、人的欲望膨胀,人们之间分工与协作成为市场运行、社会运转必要条件,官僚制的分工明确、结构严谨基本满足了工业社会的组织要求。后工业化时期,人们的需求个性化走向日趋显著,官僚制组织的职位和岗位的等级制不能满足流动性增长要求。特别要指出的是,社会转型期存在着的民粹主义倾向,与党的群众路线不能落地细化密切相关。权力集中的政治氛围对公共决策系统施加了强大的外在压力,客观上抑制了决策系统内要素间的整体协同,延滞了传统决策系统向动态协同决策系统的转变。公共决策模式创新应建立在决策主体和环境协调基础上,突出决策主体的多元参与。当下,中国社会具有高度复杂性和不确定性,整体协同能够使得决策过程更具弹性和包容性,既能体现公共性要求,又满足个性需要,决策过程中的分工和专业化的缝隙能得到及时弥合。

  传统的决策模式与社会环境之间、决策要素之间缺乏同步性和协调性,执政党和政府成为决策价值、制度环境、决策流程的单一掌控主体,其他要素只是无碍大局的影响因子。这种决策生态下,处于决策顶端的领导者代表公众行使公共权力,受政府失灵和市场失灵的双重制约和影响,超越实际、脱离群众、决策失误、效能低下是难以避免的。

  社会转型期,各种环境要素始终处在动态变化中,整体协同的决策模式强调公共决策与外部环境的动态变化。执政党需要整体协同公共部门、私人部门、人民群众的共同参与,在多元主体利益平衡的基础上作出决策。重要领域的重大决策保证执政党、政府决策的核心地位是必要的,但是通过灵活多变的方式包容吸纳公众及其他社会组织对于形成科学决策是不可或缺的。习近平同志强调,要从推动科学决策、民主决策,推进国家治理体系和治理能力现代化,增强国家软实力的战略高度,把中国特色新型智库建设作为一项重大而紧迫的任务切实抓好。因此,增强决策机制开放性和包容性,接纳更多的参与主体共同议政,注重决策机制与政策环境的整体协同,倾听智库专家和利益相关者发出的不同声音,创设平衡各个阶层不同利益需求最大公约数,让决策更能体现多数人的利益。

  四、群众路线在国家治理中的决策路径选择

  群众路线的决策过程中并不存在十分清晰的决策环节,旨在要求决策者要把群众利益放在首要位置。群众路线是党为实现特定目标、完成现实任务、解决实际问题的过程中,以问题为导向,通过动员群众、组织群众而实现的。

  (一)以问题导向确定决策目标

  决策目标是指决策要想达到的目标以及希望要解决的问题,这既是决策活动的起点,又是决策活动的终点,更是评判决策活动质量的标准。根据中国共产党的性质、宗旨和群众路线的要求,充分考虑民意是确立正确的决策目标的重要前提,而深入群众是多样化的渠道了解民意重要条件。习近平说:“下去调研,要去一些困难多的地方、问题多的地方,调研不是光看好的。当地干部有时有些顾虑,怕我们看了那些不好的东西会产生负面印象。这里面有一个政绩观的问题。工作什么时候也会有好的、差的,先进的、落后的。看了困难多、问题多的地方,才能帮助他们解决问题,也利于我们正确决策。”[30]126将某个社会问题提上政策制定者的日程,促使决策者对此问题予以关注,继而制订决策目标和行动计划,这是某个社会问题能够得到解决的重要前提。公共决策不仅事关公众接受服务的获得感,而且事关区域的长远发展和战略利益,决策失误导致的经济损失,有损于公众自信和政府公信,扭曲党和政府的形象。只有坚持问题导向的决策目标,才能让决策更聚合人民群众的利益。毛泽东同志反对“走马观花”,主张“下马观花”,即深入基层、长期蹲点、系统调研,发现问题、解决问题。

  问题导向确定决策目标,从我国的制度安排层面:一是完善人民代表大会制度和政治协商制度。人大代表以及政协委员要认真听取社会各界的意见,加强与人民群众的联系,发现问题,科学选择决策议题。二是党员领导干部要经常深入人民群众,了解他们的所思、所想、所需。三是建立第三方社情民意调查评价制度。通过第三方的调查评价,将社情民意真实地呈现和反映上来,进行科学测评、公正评价。总之,决策者要确保民意反映的充分和通畅,在充分调研的基础上优选和确定决策目标,有序推进整个决策过程。需要关注的是,在出现公共性、开放性、交互性的网络媒体后,决策中公众议程的设置逻辑发生变化,网民通过互动,将他们认为的重要问题变为公众议程的一部分。如计划生育政策、医疗体制改革、国有资产流失、贫富差距过大等,网络舆情在不同程度自发彰显了设置公众议程的力量。

  (二)以集中民智拟定决策方案

  “坚持问政于民、问需于民、问计于民,从人民伟大实践中汲取智慧和力量。”[31]51集中民智从结构而言,包括决策者、智库、人民群众等基本主体。一是建立和完善专家咨询决策机制。现代社会中的决策特别是一些重大问题的决策,往往涉及多学科知识和多领域经验。而领导干部作为决策者,不可能通晓所有领域的知识。组织具有专业知识和丰富经验的专家组成智库,在整个决策过程中,充分发挥在专业方面的才能和胆识。美国学者汤森发现改革开放前中国政府的决策多以“原则声明的形式发出”,“并未详细规定准确的程序、形式和关系”。[28]216改革开放以来,党的政府在制定重大规划时,常常将前期研究课题向社会招标,通过购买服务的方式开展前期研究。二是向社会公开或开放决策过程。建立和完善决策听证制度和公示制度,凡是与人民群众切身利益密切有关的重大决策都要让民众广泛参与讨论与监督。2015年杭州市出台了《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》,实行开放式决策程序,对于涉及公众重大利益的重大行政决策应召开听证会。重大行政决策实施后,还要对决策实施效果进行评估。具体做法是,市政府会议直播和会议方案公布、邀请人员列席、公众参与及相关人员产生办法、会议审议程序以及决策意见反馈和采访报道。一个国家的民主程度,最终的体现是政府向社会所提供的公共产品和公共服务,能否均衡各个阶层和群体的利益。如果公众的意见和诉求在政策过程中不产生任何作用,相关阶层或群体的利益在政策目标或政策结果中得不到合理的体现,换言之,如果普通公民的要求和愿望与政策结果没有任何联系,不管这个国家政治生活的其他方面看起来是多么民主,都只能是一种华美的装饰。[32]45-46

  (三)以聚合民意优选决策方案

  1994年9月的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出:“决策民主化是发展党内民主的重要内容,也是实现决策科学化的前提。要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制,逐步完善民主科学决策制度。”[33]961在拟定多个决策方案后,就要确定一个最佳方案,也就是方案选优。方案选优要将各种拟定的可行性方案进行利弊、优劣比较,选择理想方案,最后确定方案。要“从政府行为是否反映政府机构本身的利益来寻索政府行为的合法性。这一概念显然和代议制政府理论不同。因为据此概念,政府机构的合法性和权威并非视其在多大程度上代表人民的利益或是其他什么集团的利益,而是视其在多大程度上具有区别于其他所有组织的自身利益”[27]21-22。这里最为关键的,还是要通过改革和发展,让政治资源、社会资源、经济资源能较为均衡地分布在各利益群体和社会公众之间,构成多元的力量基本对称的政治格局。换言之,决策方案的确定,要顾及人民群众对决策方案的承受能力。如果最终选定的方案超出了人民群众的承受能力,就可能引起人民群众的反感与不满,甚至会导致整个决策的失败。

  决策过程权力过于集中,不利于各层级决策主体的作用发挥,会约束决策过程所应有的活力。在决策参与和政策沟通协调上,“群众路线”早就被作为党进行决策的基本原则,但是由于环节和流程设计上的盲区,群众没有成为真正的决策主体。“尤其是社会动员,趋向于造成政治衰朽,除非采取措施去缓和或者限制其对政治意识和政治参与的冲击。”[34]66当下中国,市场和社会要素被纳入政府的管控体系,社会从属于国家,公民、市场过度依赖政府,决策权过于集中,往往造成公民和社会失去了独立行动的领域。“网络技术的发展促成了社会结构的网络化。这是技术发展促进社会变革的典型表现。而社会网络结构所提出的现实要求则是:摧垮一切明晰的界限。”[29]43显然,网络技术契合了决策方案选择民主化过程的要求,网络时代的来临,党的群众路线应向网络空间延伸。网民群体的构成既包括小众精英也包括大众“草根”,党和政府各项决策需要赢得广大网民的认同,走“网络群众路线”是新时代的必然要求。网络空间、信息技术、社交媒体不仅可以加速聚合认知,更形成了共识媒介和平台。

  群众路线在国家治理意义上“多维度地定义和规范着国家的结构、运行与发展,从而使中国的国家与社会生活既遵循民主与现代化要求,又遵循中国的自我意志”。如节假日调休事关亿万公众的利益,需要广泛听取民众意见、吸收民间智慧。全国假日办联合多家网站公布推出3个2014年节假日调休的“三选一”方案,向社会公众征集意见,让公众进行方案选择的利弊权衡,从而既集中了大部分公众的意见,也平稳地寻找到公众意愿和科学决策的结合点。在当下社会转型过程中,既要防止既得利益集团主导决策,也要防止部门利益绑架公众利益。坚持国家公共事务社会化进程,社会支配国家,公民意志决定政府决策,这是社会主义国家治理现代化的路径选择。

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作者简介

姓名:臧乃康 工作单位:南通大学经济与管理学院

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