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新时代边疆治理现代化研究:内涵、价值与路向
2020年04月02日 14:13 来源:《中国边疆史地研究》2020年第1期 作者:青觉 吴鹏 字号

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  摘要:边疆治理现代化,不仅构成了国家治理这一循环链条赖以持续运转的物质性基石,也是国家治理之治理追求在价值层面得以存立的要素补充。实现边疆治理的逻辑更新,将边疆由一“边缘性”话语进位为一个蕴含生机与创造活力的前沿领域,使其实现“本体性”价值的复归与实践路径的“整体性”嵌合,是新时代边疆治理现代化的应有之义。推进边疆治理现代化,要坚持正确的政治导向,深化问题导向意识,注重梳理“知识性”内容,在“以人民为中心”的价值指引下持续夯实基础性资源。

  关键词:新时代  国家治理  边疆治理  治理现代化

  作者青觉,中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院院长、教授、博士生导师;吴鹏,中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院民族政治学专业博士研究生。地址:北京市海淀区中关村南大街27号,邮编100081。

  党的十八届三中全会指出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,这是党的文件中首次提出推进“国家治理体系和治理能力现代化”这一时代命题。2019年10月28日至31日召开的党的十九届四中全会,对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重大战略部署,这是党的历史上首次用一次中央全会专门研究国家制度和国家治理问题,可见其重大意义。推进国家治理体系和治理能力现代化,是中华五千年政治文明发展史之内在机理,与中国共产党与身俱来的能力品质,彼此之间交流融汇与自觉契合的必然选择。《孟子·离娄上》曰:“得天下有道:得其民,斯得天下矣。得其民有道:得其心,斯得民矣。”人民民主专政的国体性质,决定了执政党治理国家应该要得到人民的认可,从这一初心出发,也就必须要努力提升国家治理水平、让国家有能力。

  “不谋全局者,不足以谋一域”,边疆的安全与稳定,边疆的繁荣与发展,历来是一个主权国家繁荣稳定的的指示器与风向标。“治国先治边”,对于边疆的治理,是多民族统一国家治理活动的一项重要内容。十八大以来,习近平总书记多次深入到边疆调研和召开专门会议,发表了一系列重要讲话,将边疆治理提升到前所未有的战略高度,不仅充实和完善了党的治藏、治疆方略,而且为新时代补齐边疆治理短板、充分发挥边疆在国家发展中的战略支撑作用指明了方向、提供了基本遵循。习近平总书记关于边疆治理的重要论述,既是对党的历代领导人边疆治理战略思想的继承和创新,也是对当前我国边疆治理实践系统反思的重要理论成果,对新时代我国边疆治理乃至整个国家治理都具有重要的指导意义。中国特色社会主义进入了新时代,边疆治理也需要推进现代化。边疆治理现代化是一项涉及多重维度的综合性系统工程。边疆治理转型与重构的最终实现,有赖于国家层面的边疆治理战略的构建。因此,必须在国家层面构建一个统领全局的边疆治理战略。治理结构重组、治理体系重构与治理能力重塑,是边疆治理现代转型的逻辑选择。边疆治理现代化就是指边疆治理行动及其过程逐渐符合法治化、民主化、科学化、标准化等治理现代化特征要求的正向演化。边疆治理现代化之内涵指征,与国家治理现代化的远景目标深度相契,即是要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。”与此同时,我们也应当看到,边疆治理现代化,虽然镶嵌在国家治理现代化的语境和框架之中,但并非只是单方面仰赖于国家治理的价值赋予与路径指导,它同样也是构成国家治理之内在有机性与丰富内涵的重要组成部分。“当代中国的边疆治理也在国家治理和国家发展中扮演着重要的角色。长期边疆治理中形成的治理方式和治理文化,已经成为国家治理文化的重要组成部分”。因此,新时代的边疆治理现代化,建基于国家治理体系与治理能力现代化之上,是党和国家在对既往边疆治理行动细心梳理基础之上的,结合当今国内国际环境变化和时代发展要求的对于边疆治理事业的“推陈出新”。

  一、边疆治理现代化:国家治理从“制度优势”到“治理效能”的应然逻辑

  在探讨边疆治理现代化时,应先把握其所存立的宏观环境与时代背景,即需要结合对于国家治理现代化内涵要义的具体分析加以领悟。十九届四中全会指出,要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”从“制度优势”到“国家治理效能”这一思路出发,推进边疆治理现代化,不只是反映了新时代边疆建设之关注点的转移,其中牵涉的更是国家政治发展主导性价值之良性演进过程在边疆社会的具体投射。无论是从建构“强边疆”与落实边疆治理制度优势的方面考虑,还是就呼应国家发展诉求与向世界提供边疆治理中国方案的需要而言,抑或是从推进边疆社会相关治理事业之政策配套与强化其实践功能的角度进行深度分析,这一逻辑转化都显得尤为必要和精准。

  (一)建构“强边疆”与落实边疆治理制度内在优势的必然选择

  新时代推进边疆治理现代化是建构“强边疆”与落实边疆治理制度内在优势的必然选择。

  其一,从国际政治的角度来看,对于“强国家”的建构,是解决当今世界混乱与暴力问题、确保国际秩序稳定与安全的题中之义。“主权国家仍然是能够实施法律统治的唯一权力渊源,而另一方面,弱国家和失败国家已经成为今天世界不稳定的最主要来源之一,因此需要基于独立的主权国家上构建规范的国家制度以提升国家能力。”而要建构“强国家”,相应地就必须要建构起一个足以为“国家”提供护卫与屏障的“强边疆”。

  其二,从国家能力建设的角度来看,推进边疆治理现代化,是现代国家建设的一项基本任务,边疆治理能力的提升与国家整体治理目标以及治理效果的达成密切相连。“基础性国家能力包括强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳与整合能力等八个方面,没有必要的国家基本制度建设,就没有基础性的国家能力,就谈不上国家治理。”边疆治理能力作为基础性国家能力的具体呈现,推进其治理现代化对于实现国家治理现代化具有重要意义。

  其三,从“国家制度—现实效用”之内在转化的角度来看,推进边疆治理现代化,是释放边疆治理制度内在优势、并使之真正转化成为边疆治理现实能力的必要步骤。“国家治理能力其实是协调国家权力关系的能力,它由体制吸纳力—制度整合力—政策执行力构成,作为一种祛价值化的实践性理论,具有系统性、分层性和非对称性的特征。不同于比较政治学前60年流行的意识形态化的必然是‘制造问题’的研究范式,国家治理能力理论的追求是为了‘解决问题’。”也即是说,构建先进的政治制度,只是现代国家建设的第一个步骤,接下来必须要考虑如何将之落地、并实行有序持久运行的问题,我国边疆治理制度之内在优势,只有在转化为具体的边疆治理效能时才具有实际意义。

  (二)呼应国家发展诉求与向世界提供边疆治理中国方案的现实需要

  从历史演进的脉络观之,“治理”之具体意涵,是一个历久弥新的、并根植于现实社会具体发展需求的有机概念。“治理”一词,最早出现于古希腊城邦政治之中,在古希腊语中解释为“掌舵”,带有“控制”、“引导”之意。1989 年,世界银行首次运用“治理危机”一词来描述当时非洲一些国家的危机状况,其后治理的含义不断扩展丰富,经过诸多学人的阐释与探讨,终于在90年代以后成为世界政治领域的两大经典“话语”之一。一般将“治理”定义为:“各种公共的或私人的机构管理共同事务的诸多方式的总和,是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”

  而对于“国家治理”,则须放置在中国语境的政治运行实践与现实治理行动中才能予以深刻理解。“关于‘治理’中具有的中国特色的政治属性、社会制度、社会价值观等,就是指针对中国特有的问题来治理。国家治理就是中国的话语,不是要跟西方比概念有多创新,而是要解决中国特有的现实问题,以问题为导向把国家建设得更好。”国家治理这一取径,既是几代中国共产党人与治国者们探索奋斗之历史过程的叠累呈现,也是中国特色社会主义制度的经验凝练与智慧结晶。以问题为导向、解决现实问题,在此基础上不断推进中国特色社会主义事业,从而更好地服务于国家发展需要和人民大众,是隐含在国家治理实践轨迹之下的价值追求与存在使命。

  因此,在中国特色社会主义进入新时代这一时代背景下,推进边疆治理现代化,也是建基于国家建设内在发展诉求与向世界提供边疆治理中国方案的双重考量之上。

  首先,就本体论层面而言,推进边疆治理现代化,是我国边疆建设事业之螺旋上升过程所必然要经历的“飞跃”步骤。国家作为一个有机生命体,在其生长的各个阶段面临着不同的成长难题,与此同时也相对应地要完成各个具体阶段的成长任务。在国家建构的一般生命历程和发展轨迹中,随着国家政权的不断稳固,以及国家能力的不断提升,国家能力已经足以胜任保护社会成员不受侵犯以及维持社会和平与秩序的需要,此时,就需要更进一步,把国家的各项治理行为规范在法制化的轨道之上,从而追求国家合法依规运行的长治久安状态,并使社会公民在与国家的具体互动时,能够将其主观感受与内在化的情感心理认同连接起来,自觉形成一种对于国家的政治认同。边疆作为国家生命体的有机组成部分,也相对应地需要循着这一进路实现自身治理的“更新迭代”。

  其次,推进边疆治理现代化,也是凝结中国当代边疆建设发展成果,使之在与欧美主流政治文明对话过程中更加自信的现实需要。“基于中国历史文化和现实政治的‘国家治理’是一个好概念。‘国家治理’概念在世界政治中的优势不仅来自中国良好的政治实践,更重要的是这个概念本身真实地反映了国家政治的方方面面。用‘国家治理’与西方鼓吹的自由民主对话,不但能使国际社会更容易理解中国,也更能彰显中国发展的优势所在。”作为“国家治理现代化”一个重要组成单元的“边疆治理现代化”,是中国贡献给全世界和人类命运共同体的关于“边疆建设”与“边疆治理”的精华内容,它可使全球不同国家地区、不同族群以及不同文化下人们对于“边疆治理”的理解更加丰富、具象,并在深化认知的同时为其提供道路选择与方法论指导。

  (三)推进边疆治理事业政策配套与强化实践功能的自在延伸

  新时代中国边疆治理事业千头万绪,因此把握其最核心的部分和本质性内容,梳理出一条贯穿当代边疆治理实践的指导性脉络,就显得尤为关键,也唯有这样,才能合理调配资源,并使之在全局范围内有条不紊地协调推进,形成全社会有序联动的综合治理格局。而从体系框架的视角来看,边疆治理在边疆社会各项事业中无疑居于最高序列,“制度”既是从社会中孕育而生,又为社会提供了根本性的规范性话语,因而在现实条件下,边疆治理的现代化,无疑是边疆地区其他事业之现代化得以开展的首要基础性条件。

  进一步来说,边疆社会各项具体事业现代化之内在动力与诉求纷纷涌现,但如何落实为实践行动以及厘清彼此间关系,却需要有一种外在统辖性机制予以确保,因此,从这个维度看,推进边疆治理现代化,也是当前正如火如荼推进开展的边疆社会各项事业亟需落实政策配套与强化实践功能这一内在诉求的自在延伸,正是因为有了来自边疆社会各个层面、各个领域的治理诉求,边疆治理现代化才会日渐显现出它的形貌。与此同时,应当引起我们关注的一点是,推进边疆治理现代化,本身也是一个宏观性命题,为了确保其最终目标的达成,也需要进一步细化领域和实化功能,而不能大而化之地一概而论,从这个思路出发,作为边疆治理现代化具体组成部分的边疆社会各项治理事业,也即是边疆各个具体区域、领域和具体环节的治理现代化,也应适时赋予关注并在此基础上有序展开。

  二、边疆治理现代化:新时代国家发展与安全的全新命题

  “边疆”之具体范畴与内涵指向,往往需要根据特定历史时期内政治、经济、文化、社会与自然等诸多因素的变动状况,进行综合化、系统化的具体分析。一般而言,边疆地区作为主权国家的一个下辖区域,以国家权力的构建和治理行为的延展为其存在前提。边疆问题虽然滥觞和主要作用于边疆地区,但其后续的影响以及由之产生的衍生性问题,却并不只局限边疆这一范畴之内,对于边疆问题的妥善、有效解决,不仅关系到国家的主权和领土完整,也关系到国家的和谐稳定与民族的发展前途。因此,对于主权国家而言,边疆问题绝不是一隅之暂时性问题,而是事关全局发展的根本性战略问题。所谓“边疆治理”,一般而言,就是指运用国家权力,有序调动、统筹国家和社会各方面资源,解决边疆问题之过程的综合呈现。所谓边疆治理现代化,其衡量标准或主要标志大体上涉及治理主体的多元化、治理资源的多样化、治理原则的法治化、治理思维的系统化、治理方式的科学化、治理过程的民主化、治理机制的协同化和治理业绩的高效化。也就是说,新时代推进边疆治理现代化,既是对既往边疆治理事业的继承与发展,也可为国家战略的推进提供有力支撑,并有效回应当前快速变动的外在环境以及其所遭遇的现实挑战。

  (一)边疆治理现代化是对既往边疆治理事业的继承与发展

  传统的边疆治理,更多是作为国家的一种从属性治理而存在,其对于自身治理诉求的关注度不够,也没有充分发掘本身所蕴含的发展潜能。梳理新中国成立几十年来我国边疆治理事业的轨迹与经验,不难发现,传统的边疆治理,虽然其在不同区域、不同阶段的具体治理实践形态迥异,但仍然呈现出以下几个一般性特征。

  第一,传统边疆治理在治理方式上坚持了“族际主义”的趋向,即将边疆更多视之为少数民族聚居的地方,并根据民族身份和民族差异性诉求进行利益分配以及有针对性地开展治理行动。但是,由于不同民族间的诉求往往存在着差异,这样,治理行动很容易带有“短期化”、“片面化”和“碎片化”倾向,甚至会自相矛盾、事倍功半。

  第二,在传统边疆治理过程中,国家力量发挥了关键性作用,边疆治理行动主要都是通过国家力量进行,国家是推进边疆治理的唯一主体,边疆治理政策的制定、执行与评估,都是基于国家力量组织展开。这种由上而下的治理模式,既不对等、也缺乏效率,而国家力量的“单一化”与其在边疆地区的“薄弱化”相交织,也进一步加剧了传统边疆治理的困境。

  第三,传统的边疆治理在国家政治生活中居于次要位置,它主要是服务于国家核心区域的利益和诉求,治理行动主要是围绕着国家核心区域的治理需要而展开,即更加强调作为“整体”性利益以下之“部分”的身份归属。在这种情况下,边疆社会自身的利益诉求很容易被置换和忽略。

  (二)边疆治理现代化为新时代国家战略的推进提供有力支撑

  推进边疆治理现代化,即可呼应新时代国家战略和发展布局的新背景与新需求。新时代边疆地区在我国总体战略中的地位、角色更加突出,边疆的安全、稳定与繁荣,对于我国整体安全稳定和繁荣具有重要作用,边疆治理现代化,有利于为新时代国家战略的持续稳步推进提供现实支撑和营造良好环境。

  首先,从古至今,边疆地区既是我国多民族生息繁衍的地方和中外文化交流的要道,也是国家统一安定和分裂动乱相互交错的叠加地区。从现实角度来看,我国边疆地区领土面积广袤,边境线漫长,既是多民族聚居区,也与众多国家相接壤,在我国整体国家安全与发展中具有极其重要的战略地位。国家安全与国家利益息息相关,当国家利益受损,身处其中的人们会立即感受到一种非安全的状态,这是任何形态的国家都通用的逻辑。进入民族国家时代以来,国家安全问题更加与民族利益问题、国家利益问题勾连起来。

  其次,伴随着“一带一路”倡议的提出和深入推进,越来越多的国家和地区,跨越国界实现人员、物资与文化的频繁交流与密切沟通,边疆地区逐渐成为对外开放的前沿地区和经济社会发展的新的增长极,保持边疆地区社会稳定和繁荣发展,对于推进“一带一路”倡议,构筑周边国家命运共同体,使之和睦友好、共谋发展,具有重要价值和现实意义。除此之外,推进边疆治理现代化,也有利于释放边疆社会发展潜能,可以为边疆地区的建设开发注入新的生机与活力,从而为党和国家的一系列发展战略如兴边富民行动等带来巨大助推力。

  (三)边疆治理现代化可以回应时代发展的现实需要与急切问题

  推进新时代的边疆治理现代化,之所以显得如此重要与迫切,也与当前快速变动的外在环境以及其所遭遇的现实挑战紧密相关。就国际层面而言,民族主义潮流在世界范围内进入了一个活跃周期,这对主权国家的政治选择与治理行动生发出巨大影响。就国内环境来说,中国社会正处在一个转型期,计划经济时代建立起来的各种社会组织关系和分配制度,在市场经济体制下正处于不断调适重组之中,民族的类别作为一个重要的分配指标,也涉及到社会资源的分配环节,不同民族间的利益竞争逐渐显现出来;而传统的集体生活的瓦解,也加剧了普通社会成员的“原子化”倾向,并为社会共同体意义上的“有机团结”带来潜在威胁。客观来看,边疆地区不仅是传统国家治理的薄弱环节,也是各层面压力汇聚的集中受力点,推进边疆治理现代化,就是要解决具体表现于边疆之上的各种复杂问题,从而在现实治理过程中有效纾解从“边疆”到“国家”的压力传导机制。

  三、边疆治理现代化:边疆事务逻辑演化的历时性背景与内在动能

  中国边疆事务的具体实践,大致是循着一个由“族际主义的一元治理模式”到“区域主义的多元治理模式”之演进脉络而不断向前推进。根据社会现实需求与边疆的时代性特征,适时实现边疆事务的逻辑切换与路径更新,将有助于边疆“发现它自己”。

  (一)新中国成立以来的边疆治理实践:以“物质”供给为主导的外在施力与高层行动

  在新中国成立以后的很长一段历史时期内,以“物质”供给为主导的外在施力与高层行动,构成了国家对于边疆议题的核心逻辑和指导性观念。也即是说,它更多注重的是单方面的外在施力,以及对单一性的“物质”层面的外在供给。这种逻辑和指导性行动的优势在于,它能够以很高的效率集中调配资源,并按照建设者的主观意志进行跨区域输送,从而在较短的历史时期内,快速扭转某一地区或者社会某一方面发展落后和资源短缺的局面。这对于新中国成立初期,我国边疆地区、尤其是少数民族聚居区经济社会各方面发展都很落后的现实国情,具有巨大的调节功能和现实作用。以此为标尺,连绵数十年一以贯“之”的开展推进,也为我国边疆地区的建设开发做出了重要贡献。但是,随着社会主义市场经济的不断推进以及社会转型的持续深化,社会成员个体禀赋与发展需求的差异开始显露出来,整齐划一的基础性资源供给和“一视同仁”的集体性回应,将难以再满足社会成员的异质性需求与多元化需要,以“物质”供给为逻辑主线的边疆发展事业,不可避免会遭遇社会治理效益的边际递减。与此同时,运用中央政府政治权力单方面调配资源这一路径依赖,也忽略了边疆治理内生性动力的培育和生成,将难以支撑边疆发展事业在规范化轨道上的可持续运行与自觉进化。在这种背景下,“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”,作为一种深层次扭曲关系的外化性呈现,也就开始变得越发明晰。

  (二)新时代边疆治理现代化:“本体性”价值的复归与实践路径的“整体性”嵌合

  因此,新时代边疆事务将需要实现从“一元治理”到“多元治理”的逻辑切换与路径更新。新时代的边疆治理现代化,将更加注重从“下”到“上”分享输送,推进“边缘—核心”双向互动,实现区域治理与国家总体治理的有机结合。也即是说,边疆将会从“泛中心化”的语境中“脱嵌”出来,在“去中心化”的过程中完成自我意义的重新确认和再塑造,它将不仅是一个“边缘性”的话语,而是变成一个蕴含生机与创造活力的具有标识意义的前沿领域,与之相关联的偏僻、贫穷、落后等消极概念将得到改观。新时代边疆治理现代化,将在巩固“国家视野”的基础上,更加致力于对本体论价值的发掘与找寻,并建立一个与“国家视野”相呼应的“自我视角”,从而实现从“要我发展”到“我要发展”的认知飞跃。在新时代国家治理的整体布局中,边疆治理将会发挥巨大的功能性作用,它不仅构成了国家治理这一循环链条赖以持续稳固运转的物质基石,也是国家治理之治理追求在道德价值层面得以存立的要素补充。从实践论层面而言,推进边疆治理现代化,也将有助于促成新时代中国特色社会主义治理事业“整体”与“部分”、“共性”与“个性”、“普遍性”与“特殊性”的互鉴与互补,从而实现区域性治理与国家整体性治理的有机结合。

  (三)边疆治理现代化的时代要义:“以人民为中心”与夯实基础资源

  首先,新时代的边疆治理现代化,应从以下两个进路确认自己:第一是深化问题导向意识、坚持务实的实践风格,也就是与新时代国家治理的内在取径相一致,以解决关涉国计民生的实际问题为宗旨,不断克服困难,使治理行动化归于“为人民服务”的价值基座之上。第二是站在更广阔的历史视角下把握“知识性”内容,边疆治理现代化,并非是凭空重构一套逻辑和实践体系,而是更加注重对于既往治理活动的研究和归纳,细心梳理前期成果,汲取有益历史经验,并将其中的精华部分,凝练、上升成为中国特色社会主义治理制度的组成内容,从而实现其在实践意义上的“历久弥新”。以存在论的视角观之,这一取径的深刻内涵还在于,它把已经过去了的“历史”,与我们期盼着的“未来”,跨越时间域,放置于正在发生的“现实”这一维度上实现共振与对话。

  其次,推进边疆治理现代化,需要遵循“以人民为中心”的主旨脉络。“民惟邦本,本固邦宁”,人民群众是历史的创造者,推进新时代边疆治理现代化,最根本之源动力之是为了呼应人民的心声,解决人民面临的实际困难与现实问题,维护人民的公平发展权利与利益,因此,要坚持“以人民为中心”的基本路向,推进边疆治理社会化、基层化、群众化,深化新时代边疆治理之共融、共富、共享、共建属性,不断保障和改善民生、增进人民福祉、为人民服务。要始终做到为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众,深入群众、深入基层。要将“以人民为中心”的价值内涵与实践张力作用于“实现中华民族伟大复兴的中国梦”这一时代进程,通过治理目的、治理主体、治理过程以及治理成果共享的人民性来实现“一个民族都不能少”的发展目标。“人民”之具体范畴,既是指向边疆地区生息繁衍的各民族成员,更包涵“紧紧抱在一起”之中华民族全体成员。“以人民为中心”,不仅厘清和明晰了新时代边疆治理基本的历史方位与价值依循,也预示了其在今后实践过程中的发展轨迹。

  最后,推进边疆治理现代化,其内生动力还来源于以下两个方面:一是现代国家建设的内在需求,边疆治理现代化应致力于服务统一多民族国家的巩固与发展事业;二是持续推进中华民族共同体建设之现实需要,推进边疆治理现代化,对于维护多元一体中华民族的团结凝聚具有重要意义。在治理主体上,边疆治理现代化应是中央政府、边疆地方政府、以及社会组织三者之间的有机协调与共同施力,因而在治理过程中,促成国家权力与社会力量之间的有机结合和交互共生将变得尤为关键。边疆治理现代化,也是对各类基础性治理资源的综合利用与统筹配置,与以往只依靠行政资源的单方面推动不同,新时代的边疆治理将是一个政治、经济、文化、社会等诸要素之间协调互补的系统工程,其具体的实践过程,也必然是全方位、多层次、立体化之治理图景的有机呈现。从这个意义上考察,治理资源是否得以充分挖掘与有效利用,将是衡量新时代边疆治理具体治理成效的一个关键性指标。

  综上所述,新时代的边疆治理现代化,并非是一个“理念”与“意识”所搭建的“空中楼阁”,它应该既是一个概念性的实体,也是一个物质性的实体,这不仅有赖于对鲜明时代风格的夯实与深化,也需要牵涉到对诸多基础性资源的协调配置与有机组合,只有充分保障和发掘这两方面动力机制,才能使新时代边疆治理之现代化治理图景落地为实。

  四、边疆治理现代化:“以人民为中心”的基本路向与价值追求

  实践证明,中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系。党的十九届四中全会,就如何推进国家治理现代化,已经做出了明确具体部署,围绕这些部署,本文认为,新时代的边疆治理现代化可从以下几个方面思考谋划并推进展开。

  (一)坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度,巩固边疆各族人民团结奋斗的共同思想基础

  发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量,是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。新时代边疆治理现代化,需要统筹中央政府、地方政府、地方社会组织等多个治理主体,以形成社会整体环环相扣、系统推进的有机治理局面。如何协调各治理主体之间的认知与行为,是需要解决的首要问题。众所周知,社会良性治理关系的建立离不开共同的精神基础,边疆治理现代化在实践过程中的多维联动,也有赖于各治理主体彼此相契的共同心理文化认同。更进一步来说,社会各治理主体彼此间形态各异的思维理念与行动偏好,需要有一超越“浅层次”之现实存在的文化价值体系予以指引和规范,进而达成共识、形成合力。

  首先,需要铸牢中华民族共同体意识,巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础。铸牢中华民族共同体意识,培育中华民族共有精神家园,也是为社会个体设置了一个可供参照的价值准线与可供依赖的精神归属,从而使其个人行动与时代呼求无缝衔接。中国共产党作为坚定的马克思主义的继承者和实践者, 必将进一步完善和发展边疆治理的国家战略, 并将边疆治理的方略融入中华民族共同体建构的内核中。铸牢中华民族共同体意识,还必须坚持以马克思主义为指导,积极汲取习近平新时代中国特色社会主义思想最新成果,凝神聚力,并将之运用于实践当中。在新时代的边疆治理中,应当坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度,全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,健全用党的创新理论武装全党、教育人民工作体系。

  其次,要继承发扬社会主义先进文化。就边疆治理角度而言,良序政治和高效治理机制的建立,离不开社会成员对于公共事业和政府施政行为主动积极、深刻且正面化的社会认知。特定地区自上而下的政治设计和顶层构想,必须依靠地方基层的社会文化组织才能得以实现。在新时代边疆治理的实践中,必须将内在之社会文化氛围的营造与外在的具体治理行动进行有机结合。要加强爱国主义、集体主义、社会主义教育,实施公民道德建设工程,推进新时代文明实践中心建设。要传承发展中华优秀传统文化,大力实施中华优秀传统文化传承发展工程,推动中华优秀传统文化融入国民教育、道德建设、文化创造和生产生活。更进一步的,在凝练形成了卓越的边疆文化后,还需要把其从抽象的观念形态、思想形态内化为各族群众的情感认同、内心信念和思维方式,并进一步外化为各族群众的行为自觉和行为习惯,最后化育成为弥漫于整个边疆社会的良好风尚。

  (二)坚持和完善社会主义基本经济制度,推动边疆地区经济高质量发展

  新时代的边疆治理,应当要根植中国大地、做实事,切实服务于边疆实际问题的解决。而在当前,边疆地区最为迫切的,即是需要改变经济社会依然落后的局面。边疆治理既是国家战略,也是民生事业,因此要不断致力于人民生活水平的提高,满足人民日益增长的美好生活需要,这其中最为基础和关键性的,就是要促进边疆地区的经济社会发展。经济是社会政治、文化等上层建筑的基础,经济发展水平,也是衡量社会发展水平的最直观因素和最重要标准。从人类演进的历史维度来看,经济潜藏于人类的社会关系当中,经济体系嵌入在社会关系之下。要实现社会整体治理局面的有条不紊,就必须重视经济因素在其中的作用和功能,将经济社会发展事业作为一个子系统,嵌入到社会总体治理体系之中,也即是说,要把促进经济社会发展,视作为新时代边疆治理整体性活动的有机组成部分,使经济社会发展服务于新时代边疆治理事业,让经济社会发展的成果真正为边疆社会全体成员所共享。

  第一,必须坚持社会主义基本经济制度,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,全面贯彻新发展理念,坚持以供给侧结构性改革为主线,加快建设现代化经济体系。积极推进边疆经济社会发展事业。要把各族人民对美好生活的向往作为奋斗目标,确保少数民族和民族地区同全国一道实现全面小康和现代化。第二,要大力实施乡村振兴战略,完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策,健全城乡融合发展体制机制。构建区域协调发展新机制,形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。第三,应当实现边疆治理与“兴边富民”行动的协调推进与有机结合。开展“兴边富民”行动要兼顾“国内”与“国外”两个层面的问题,既重视解决我国边疆地区的发展,也要充分利用与周边国家的有利条件,实现资金、技术、资源、人员的互补。

  (三)坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足边疆各族人民日益增长的美好生活需要

  在新时代边疆治理的具体推进过程中,还应当坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足边疆各族人民日益增长的美好生活需要。要创新公共服务提供方式,鼓励支持社会力量兴办公益事业,满足人民多层次多样化需求。健全联系广泛、服务群众的群团工作体系,推动人民团体增强政治性、先进性、群众性,把各自联系的群众紧紧团结在党的周围。因此,需要建构新时代边疆群团工作体系,充分发挥社会组织在边疆治理现代化过程中的三大作用。

  第一,党和政府的助手,社会组织本身所具备的软约束机制和长于专一研究的优势,有助于打破边疆地区政府各部门之间的藩篱,使社会公共资源可以跨越具体部门、区域和社会群体的局限自由流动,从而实现其在边疆更广阔社会场域的高效率、精准化和无差别覆盖;除此之外,社会组织可以发挥自身专长,为党和政府大政方针的制定提供技术支持和智力参谋,并持续追踪政策实施情况,对政策效果进行评估分析,提高党和政府治理行为的科学性;可以弥补政策失灵,及时补位,解决党和政府难以处理或者处理成本过高的问题,做到“到位而不越位,帮忙而不添乱”。

  第二,人民的贴心人,社会组织来自于民间,与人民联系密切、沟通顺畅。目前,边疆地方政府在文化教育、医疗卫生、贫困帮扶、社会救助等公共服务方面成绩显著,但仍有比较大的提升空间,社会组织借助自身“非营利”的性质和平台,可以获得社会捐助、汇聚社会关怀,并将之有针对性地传递给受助对象,真正做到“扶民之贫、救民之困、解民之难”。

  第三,政府与群众间上传下达的桥梁,社会组织借用其与边疆社会各群体之间普遍、密切联系的优势,以及作为社会第三方力量“价值中立”的立场,可以获得政府与群众的双重信赖。一方面,社会组织将政府政策传达、解释给普通群众,有利于促进他们对国家政策的理解和认同;另一方面,社会组织又可以实时反映边疆各族人民呼声,并通过自身渠道上陈民情、表达民意,从而增进政府和群众间的通畅交流、互信互利与有机共生。

  (四)坚持和完善生态文明制度体系,促进边疆地区人与自然和谐共生

  生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。必须践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国。我国的资源分布呈现出“西多东少”的特点,边疆地区是国家发展的重要空间依托、资源依靠。我国边疆地区地理位置特殊,面积广袤,拥有丰富的源头性生产要素,在全国生态系统中占有突出的地位,对全国经济和社会发展全局起着生态屏障的作用。与此同时,边疆地区既是资源富集区,也是生态脆弱区。因此,新时代推进边疆治理现代化,就需要在治理的过程中,更加注重环境保护与生态治理,进一步完善生态文明制度体系,促进边疆地区人与自然和谐共生。这要求边疆地区尽可能地合理利用边疆资源禀赋条件实现“三大效益”相统一,转变生产生活方式以促进资源高效利用,健全生态补偿机制以提高治理主体积极性,以及充分利用国际资源开展合作治理等推进生态治理,维护国家安全。

  五、结语

  “时代之潮,浩浩荡荡”,每一时代都有其要回应的特殊命题,每一时代也都要找寻其所存立的历史方位。“为政而不行,甚者必变而更化之,乃可理也。”新时代的边疆治理现代化,必然是在继承和发扬我国历代边疆治理制度与经验的基础上,不断推陈出新和发展深化的产物。从现实功用上看,边疆治理现代化为“一带一路”倡议及“安边富民”行动的稳步推进,构筑了一个良好的外部环境,也为边疆地区各族人民的美好生活向往和“自由而全面的发展”,提供了强而有力的现实依托;从事物之动态演进的视角看,边疆治理现代化既是中华民族共同体建设不可或缺的重要制度性支撑,也为统一多民族国家的巩固与发展注入绵延不断之内生动力。边疆既是国家之边疆,也是人民之边疆,更是“本体”之边疆,以历史的纵深视线观之,新时代的我国边疆治理现代化事业,将是地方性知识、国家性规划、人民性归属之价值逻辑与行为框架的有机统一。在此指引下,我们需要结合历史与现实、理论与实践等多维度关系,加强对于边疆治理现代化的关注与研究,注重对于边疆治理现代化理论与实践路径的探索与拓展,以确保我国边疆地区社会稳定与长治久安之治理图景深度实现,切实维护国家整体利益与发展繁荣。

  (该文原刊《中国边疆史地研究》2020年第1期,文字有改动,注释略去,引用请参照原文)

作者简介

姓名:青觉 吴鹏 工作单位:中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
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