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党建嵌入乡村治理的组织路径创新 基于某省Z镇党建示范区的实证研究
2020年04月01日 09:23 来源:《中国特色社会主义研究》2020年第1期 作者:易 卓 字号

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  [摘要]党的建设是农村工作的重要组成部分,基层党建通过乡村治理发挥引领作用。随着乡村社会的剧烈变迁和基层治理的现代化转向,基层党建的组织路径陷入“悬浮化”困境,难以突破组织建设的“内卷化”难题。调查研究表明,以区域化党建重塑整合资源的组织结构、以党员联户激活群众动员的组织过程、以治理导向再造党建嵌入乡村治理的组织路径,最终使党建成为转型期国家与社会互动的黏合剂。“嵌入式”的组织路径不仅激活了基层党建,并且从治理责任、治理方式和治理属性三个方面重塑了乡村治理,产生了积极的社会治理效应,释放了塑造乡村公共秩序的持久力量。

  [关键词]“嵌入式”党建;组织结构;组织过程;组织路径;乡村治理

  [中图分类号] D616  [文献标识码] A  [文章编号] 1006-6470(2020)01-0102-09

  [作者简介]易卓,华中科技大学中国乡村治理研究中心博士研究生

  收稿日期:2020-02-28

  本文系国家社会科学基金一般项目“国家治理现代化视域下的农村基层党组织组织力建设研究”(项目批准号:18BDJ076)的阶段性研究成果。

  基层党建是农村工作的重要组成部分。以习近平同志为核心的党中央高度重视基层党组织建设,强调“只有基层党组织坚强有力,党员发挥应有作用,党的根基才能牢固,党才有战斗力”。近年来,国家对基层党组织建设的高度重视转化为一系列的农村基层党建活动和创新,使农村的政治社会面貌明显改观。与此同时,乡村社会正处于深刻转型的过程当中,乡村治理呈现出复杂性和流变性的特征,如何有效嵌入乡村治理场域,重塑农村党建效能,应对转型期复杂的社会治理矛盾,对新时代基层党建提出了新的要求。

  一、文献综述与问题提出

  目前,学术界从不同角度分析了党建的实现形式和创新路径,主要有以下两种研究取向:一种是制度主义的,另一种则是功能主义的。在制度主义视角下,学者们侧重于党在基层的组织建设研究,探讨基层党组织建设的理论意涵、现实困境、权力结构以及党员干部培养等问题。基于对留守型村庄党建过程的具体考察,有学者认为农村党建存在“痕迹管理”取代“群众工作”的路径扭曲,使党在基层的组织建设陷入形式化和内卷化的恶劣后果{1},而保持农村党员的先进性和加强农村党员队伍建设{2},重塑群众路线在基层治理和党建中的中心地位{3},逐渐成为农村党建的基本命题。有学者认为新时代加强基层党组织建设,既要充分发挥党组织对党员的吸纳和教育管理的基本功能,也要充分发挥基层党组织密切联系群众的社会功能。{4}有学者则从更宏观的视角梳理了党与国家体制之间的历史性关联,指出在从“党建国体制”到“党治国体制”再到“党兴国体制”的历史演进中,党的建设一直将自身发展目标和国家、社会以及中华民族的发展目标进行有机链接。{5}有学者在对执政党与民众的联系进行东西方比较后,认为在中国政治的背景下,加强与群众的血肉联系对执政党能力建设有着深刻意义。{6}在功能主义视角下,党建研究被置入更为开放的外部环境中,即分析党建与基层社会治理系统的实践性关联,探讨党建在农村社会治理中的功能与定位。有学者从党群关系的实践性出发,认为乡村治理是激活党建动力和路径的重要载体,而党建又重新塑造了基层治理{7};也有学者认为农村基层党员是乡村社会中重要的治理主体,能够通过激发党员身份意识,再造党员治理功能,重塑基层治理新模式{8}。除此之外,学者们在“以基层党建创新引领和推动社会治理创新”{9}上达成一致共识,希望构建基层党建与社会治理的良性互动关系,并提出“嵌入式党建”“服务型党建”“参与式党建”“社区化党建”等创新模式,以回应转型期基层社会治理对党建提出的新要求。

  以上两种研究取向都对基层党建进行了深入的学理分析,从不同角度和层次分析了基层党建的路径、主体和方向,为本研究的展开提供了丰富的理论积累和思考启发。通过比较可以发现,制度主义视角更偏重于基层党组织本身的运转和制度建设,意在完善党建模型,其论证过程往往是基于既有的党建理论、党章、论述进行文本性的理解和逻辑式的阐发,然后与基层党建实际对照,并提出对策建议,但问题是不能很好将党建的政策话语转化为分析话语,对基层党建的经验分析不够。功能主义视角拓展了党建研究的外部视野,突出“党建引领”的治理内涵,即通过向生动复杂的治理场域开放,基层党建才能践行和再造党群关系的政治性和实践性,最终实现党建与社会治理间的良性互动,但由于聚焦治理过程中党员与群众的场景式互动,往往会忽略党群关系实践的组织依托与制度支撑,难以呈现党建嵌入基层治理的完整路径。笔者认为,这两种研究取向可以在党建嵌入基层治理的组织路径中实现融合。事实上,在中国党政文化传统中,“组织”一词具有双重意涵,既指某种特定的党组织形态、党员结构及制度设置,同时又指党员干部组织和发动群众的政治动员过程。不仅如此,二者还具有内在的有机关联:静态的组织结构为动态的组织过程提供制度资源、行为框架和价值指导,动态的组织过程则为静态的组织结构积累治理资源、合法性基础以及实践反馈,二者对立统一于具体的组织路径当中,这是党建嵌入基层治理的重要机制。当前,转型期乡村社会结构日趋老化,内生治理资源和地方规约逐渐衰弱,与此同时,基层党建的科层化与行政化趋势使得党建嵌入基层治理的组织路径受阻,导致基层党建“悬浮”于乡村社会。基于此,本文研究目标在于将基层党建的组织路径操作为组织结构和组织过程两个方面,通过对某省Z镇党建示范区的经验梳理,丰富既有基层党建的认识,并在此基础上探索社会转型背景下党建嵌入乡村治理的组织路径创新与机制分析。

  本文的问题研究与经验材料来源于笔者及所在团队于2019年8月在某省Z镇党建示范区的田野调查,主要采用半结构式访谈等质性研究方法,对党建示范区的党委干部、工作人员,党建示范区下辖行政村的村两委干部、联户党员以及普通村民进行了深度访谈,并在集体调研和讨论中获得有益思考和启发。笔者调研所在的Z 镇,为了加强服务型党组织建设,推动城乡基础设施建设与公共服务均等化,于2016年成立6个党建示范区承接公共服务下沉任务,对接全镇91个行政村。近年来,随着农村社会快速转型与基层治理模式变迁,基层党建的“悬浮化”困境凸显,由此Z镇党建示范区建设逐渐突破行政服务的职能框架,以“党建领办合作社”、区域化党建、党员联户等多种体制机制创新嵌入基层治理,成为联结乡村治理架构的中间层级,再造党员联系群众的组织路径,重构了国家与社会之间的协调地带。

  二、乡村社会转型与基层党建困境

  改革开放以来,农村市场化与农民城市化进程不断加速,农村剩余人口大量向城市非农产业领域转移,村庄社会结构逐渐老化,传统乡村社会秩序发生变迁。与此同时,国家政权建设推动了科层体制在基层的扩张,尤其是取消农业税费以后,国家依托自上而下的项目制实现对农村的公共财政转移,使得地方政府取代基层组织成为乡村治理与公共品供给的主体,规则化和程序化的官僚动员压缩了弹性化和多元化的群众动员空间。乡村社会与治理模式的双重变化使基层党建面临新的外部压力,党建嵌入乡村治理的组织路径受阻。

  (一)乡村社会变迁与基层党建的组织结构困境

  当今中国农村正处在转型之中,村庄社会的人口结构与公共秩序再生产都出现了明显的变化,这是农村党建需要面对的客观事实。

  第一,在快速城镇化背景下,乡村社会的人口结构失衡。改革开放以后,我国经济发展呈现明显的区域差异,大量农村人口脱离乡村社会,进入城市和沿海发达地区打工和生活,农民家计模式逐渐向非农化方向转变,而老、弱、病、妇等群体则滞留在村庄。青年群体的结构性外流使得村庄人口结构失衡,在村群体老龄化不可避免地产生了村治能力弱化和组织结构老化的问题。以笔者调研的Z镇王家党建示范区为例,其下辖13个行政村,中心村户籍人口1150,实际在村人口只有600多人,年轻人基本都去城里的机械厂和电子厂打工。该村党员共有56人,流动党员有5人且全部是在外打工和上学的年轻人,60岁以上的老党员有29人,他们是参加村庄组织生活的主体,但囿于文化水平较低,再加上身体机能衰退,难以参与村庄社会治理。

  第二,村庄熟人社会的价值生产秩序也在逐渐解体。中国传统农村不仅在人口结构上是完整的,同时也是一个熟人社会。正是因为村落共同体内的各家各户长期生活在这个时空场域,祖祖辈辈在此繁衍生息,彼此之间相互守望,由此也就相互熟知、知根知底。{10}长期且密集的日常交往不仅交织了熟人社会厚重的价值意义网络,同时也形塑了一套地方性的社会规范,并在国家正式权力运行范围之外发挥重要作用。村庄熟人社会的性质和内在价值规范也决定了农村党建天然具有群众性:首先,农村党建工作就是在村庄熟人社会中展开的,需要直接与群众打交道,并解决他们生产生活中的实际困难。其次,农村党建工作的顺利进行也需要依靠群众。村庄治理一般具有琐碎性、长期性和关系密集的特点,农民的治理诉求和矛盾纠纷大多是围绕着人与人的关系累积起来的,基层组织要回应农民需求,就必须密切联系群众,挖掘和激活群众资源,深入了解事件的具体脉络,找到解决问题的切入口,这就需要利用熟人社会的内在规则和资源。最后,农村党员也是来自村庄熟人社会,他们符合党组织发展党员的标准,具有先进性的一面;同时也生活在村落共同体中,符合熟人社会内生的价值判断,具有群众性的一面。在很长一段时间内,农村党员就是村庄的社会精英,他们长期在村与群众一起生产生活,接受乡土社会规范和村民的持续检验,熟人社会具有将党员从普通群众中筛选出来的识别功能。但是随着打工经济的兴起和村庄主体外流,越来越多的中青年群体在城市买房定居,几乎不再返乡,村庄社会关系网络变得稀薄,逐渐演变成“半熟人社会”{11},其公共秩序的价值生产能力逐渐消逝,党员也往往是经济精英而非社会精英。农村社会结构原子化和社会价值市场化导致党建嵌入基层治理的社会基础正趋于解体,基层党组织的凝聚力和组织力发育滞后,组织结构日渐弱化。

  (二)基层治理转型与基层党建的组织过程困境

  在乡村社会发生剧烈变迁的同时,农村基层治理模式也发生了重要转型,主要表现为治理任务从资源汲取转向资源下沉、治理方式从整体治理转向技术治理。与此相伴生的是,农村党建也被纳入基层治理现代化转向的制度框架内,其在具体实践中的组织过程也发生了明显的改变。

  第一,基层治理任务从资源汲取转向资源下沉,项目制成为重塑农村公共秩序的重要方式,基层党建的组织过程亦随之发生改变。在农业税费时期,乡村公共品供给和公共服务的成本主要由基层政府和农民来承担,而群众动员作为基层公共品供给的主要手段,形塑了基层治理秩序的主要方面。例如,在村庄道路、水利等基层设施建设方面,农村党员干部要通过群众动员的方式来收取税费、安排义务工解决人力、财力不足的问题。正是国家与农民之间的资源汲取关系,使得基层组织和农民群众之间形成了紧密的利益连带和责任连带关系。{12} 随着农业税费被取消,国家依靠自上而下的项目制实现对农村的资源输入,基层组织与群众之间的责权关系渐趋弱化,依靠群众动员积极参与公共品供给越来越困难。对党员干部而言,项目的获得来自于上级政府而非农村汲取,消解了其开展群众动员工作的动力和能力;对农民群众而言,国家承担村庄公共品供给极大减轻了他们的负担,农民选择从村庄集体事务中退出,丧失了主动参与村庄建设的积极性。

  第二,与治理任务转型相配套的是基层治理方式的转变,即以技术治理取代了综合治理。受此影响,农村党建的组织方法也呈现出规范化和技术化转向。所谓综合治理是指农村熟人社会特有的不规则性特征,要求党员干部选择多元的治理规则和治理资源来解决问题和提供服务。综合治理以治理目标为导向,在治理过程中需要利用多种策略,尤其是对群众观点和群众工作方法的运用,最终来解决乡村社会的问题,满足农民合理的公共诉求,保持社会的基本稳定。随着项目制成为塑造农村公共秩序的主要方式,国家为了保证项目资金落地的安全性和有效性,制定了一整套严密的技术程序,以治理过程的监管为导向,注重程序的合法性和规范性,以防范基层干部权力的滥用。基层治理方式从综合治理向技术治理的转向对农村党建的组织过程主要有两方面的影响:首先,是以过程考核代替目标考核,导致农村党员干部在治理过程中不再重视群众工作方法,削弱了党建引领乡村治理的政治性和群众性,弱化了基层党组织的群众动员力;其次,农村党组织自身的建设也陷入了技术主义的窠臼,忙于填写表格、整理会议资料、“痕迹管理”等形式主义工作,大量脱离农村实际情况,造成党组织建设的空转。

  综上所述,党建组织结构和组织过程的双重困境,使治理过程中党群关系的实践意义出现断裂,最终结果是党建脱嵌于乡村社会与广大群众,陷入组织建设的“悬浮化”困境。在乡村社会变迁和基层治理模式转型的背景下,既有的党建实践需要重新思考嵌入乡村治理的组织路径创新。

  三、党建嵌入乡村治理的组织路径再造

  (一)“悬浮化”问题与“嵌入式”党建

  卡尔·波兰尼在《大转型》中提出,“经济作为一个制度过程,是嵌入在经济与非经济制度之中的”{13},也就是要将经济行为和经济主体纳入社会系统的制度环境中去考察,从“嵌入”的视角来分析经济理论的适用性问题。如果把“嵌入”视角从政治经济学迁移到基层党建中来,发现其仍然具有理论借鉴意义。“嵌入”理论意味着,基层党建不是单独存在的组织系统,而是要与其他系统相互嵌合,这种嵌合集中体现在党建的组织路径当中,即组织结构和组织过程如何实现良性互动,并与乡村治理系统建构实践性的有机关联。

  具体到农村党建实践,因为没有将基层社会的复杂性与广大群众的自主性考虑在内,忽视党群关系实践的治理载体,在遭遇乡土社会变迁带来的组织结构困境时,无法有效整合乡村社会的存量资源,难以回应广大群众的治理诉求,造成党建组织过程的形式化和边缘化,使基层党组织的凝聚力、决策力和动员力没有得到充分发挥。结果因为目标偏移形成党建“悬浮化”问题,因效率较低形成“内卷化”问题。自上而下的党建任务代替了具体的群众工作,基层党组织疲于应付党建材料与各种“痕迹管理”,难以深入群众的生产生活实践,这与“从群众中来,到群众中去”的基本原则相悖,自然削弱了基层党员和党建活动的积极性,降低了乡村党组织在群众中的号召力和凝聚力。{14}

  而“嵌入式”党建则建立在群众动员的组织过程与资源整合、统筹凝聚的组织结构协调互动的基础之上。这也就意味着通过向治理实践开放,党建确立治理导向的组织目标,根据当前乡村社会实际情况,调整组织结构和治理层级,同时以具体治理事务为抓手,激活党群关系的实践性,将党的原则和理念转化为党员联系群众的具体工作,使自上而下的党建动力在乡村治理的过程中具体化{15},从而再造党建嵌入乡村治理的组织路径。党建示范区的制度创新正是体现在从“悬浮化”向“嵌入式”的组织路径转变上。通过在乡村两级之间设置具有统合功能的若干党建示范区,重造党建的组织结构,既能整合各个村存量的党建资源,集中力量办大事,同时又能解决乡镇管理幅度过大的问题,强化各村党组织的治理引领责任。通过遴选优秀党员联户,将治理的实践过程深入群众,激活党员的身份意识和治理功能,重塑群众动员的组织过程,实现群众需求表达、民主协商和共同监督的有机统一,从而使得自上而下的党建动力转化为群众工作的具体实践。“嵌入式”党建不仅激活了党建活力,而且贯通了党建组织结构与组织过程良性互动的组织路径。

  (二)“嵌入式”党建的组织路径

  1.重振集体经济与共同体意识——强化组织结构的凝聚力

  农村集体经济既是重要的治理资源,也是维系村社共同体价值观的重要基础和纽带。{16}在市场化与城市化等现代性力量的挤压下,农村的人、财、物等经济要素快速外流,分散经营的小农户缺乏内生性的统合力量,难以与现代农业和市场对接。而集体经济和统筹经营的退场进一步造成农业生产的分散化、碎片化,农民的村社共同体意识也随着与集体的经济关联和利益纽带的淡化而逐步丧失。推进乡村振兴战略,发展乡村集体经济,需要充分利用好基层党组织的统筹整合力量。党建示范区以“党建领办合作社”的新型模式,在大力发展集体经济与合作经营的过程中,重塑农民的共同体价值,强化了基层党组织结构的凝聚力,主要表现在以下几个方面。

  第一,统分结合、科学经营。党建示范区以“党建领办合作社”的形式对接国家惠农资金,提高农业生产的组织化程度,从两个方面解决了“统”的问题:一方面是逐步将农民土地收回,进行集中连片改造,解决土地细碎化问题。例如,陈家“党建领办合作社”以反租倒包的形式,以每亩600~800元的价格流转附近土地,并对荒坡、荒地等进行土质改造,建设水肥一体化基础设施,形成多个规模经营的农场,然后以1500元/亩的价格发包给有经营能力的农户,实现农业生产经营的规模效益,目前已有80%的农户都加入了合作社,农民的生产条件和劳作积极性大为提升。另一方面是在农业生产和销售等环节中保障公共品供给。例如,产前的基础设施建设环节,产中的选种、驱虫、施肥等农业技术服务环节和产后的销售、存储、冷藏加工环节都由合作社来承担。这些环节投资成本大、效益回收周期长,单一小农户无法独自承担。“党支部+合作社”的模式不仅解决了小农生产的难题,也增加了农户对集体的依赖和认同,重构了农民与村社集体之间的有机联系。

  第二,以发展为导向、提高市场竞争力。“党建领办合作社”积极发挥带头人角色,邀请农业技术专家提供专业指导,成立农机服务小组、市场销售小组、生产指导小组等分工体系,向外提高品牌知名度和农产品竞争力,增加集体经营性收入;向内对接自主经营的农户,在技术推广、服务对接等方面发挥带动作用。例如,陈家葡萄种植合作社2018年的集体收益就有350多万元,小农户平均每亩纯收益达到1.2万元左右,是以前单家独户经营的两倍。

  第三,合理分配收益、兜底弱势人群。“党建合作社”不仅重视集体经济的发展,也强调对集体收益合理分配、兜底弱势人群,弥合经济快速发展可能带来的阶层分化和社会风险。当地合作社践行统筹发展型而非利益分红型的集体经济道路,集体的主要收益用来维持合作社的运转、设施维修和农产品升级等扩大化再生产。此外,对于发展能力较弱的老人、残障人士家庭,合作社一方面通过减免土地发包租金、农机农技使用费的方式,让他们平等享有优质的集体公共服务;另一方面也会在年底发放老年金、救助金来切实解决弱势群体的实际困难,使其能够感受到村社共同体的温暖和关怀。

  “党建领办合作社”的机制创新在于基层党组织以农业治理和集体经济为抓手,重新确认了农民与集体之间的权利与义务关系,通过党支部的统筹整合能力将农民和农业生产过程再次组织起来,达成个体农户与集体经营之间的良性互动。快速城镇化背景下,农村中分散的中老年人是农业经营的经济主体与社会主体,这一现象定义了乡村建设的需求和空间。党支部充分发挥组织效能破除小农生产的“集体行动困境”,通过发展集体经济激活农民的“集体理性”,农民与集体之间的经济关联与利益纽带,并注重再分配中对弱势群体的兜底,重塑个体农民的村社共同体价值。“党建领办合作社”强化了基层党组织结构的凝聚力,为农村党建提供了有力的物质支撑。

  2.构建区域化党建与基层协商民主——提升组织结构的决策力

  为了切实发挥党建引领基层治理的功能,嵌入村民自治的地方治理实践,提升基层党组织结构的决策力,Z镇在“乡政村治”的两级治理权力架构中间,设立了一级示范区党委,确立了区域化党建的制度设置。以笔者调研的王家党建示范区为例,示范区下辖13个行政村,区党委书记是Z镇党委组织委员,负责统一管理和面上协调,区长则是有20多年基层工作经验的老乡镇干部,负责示范区内具体的治理任务,示范区的党委委员则由各村的支部书记担任。党建示范区基于区域化党建的思路创新,在既有的党组织体系下,重构了一级强有力的组织单元和治理单元,通过统合示范区内部的党建资源和制度资源,夯实农村党建组织结构的薄弱环节,为党建嵌入乡村治理打下坚实的制度基础。

  第一,基层治理目前需要处理很多跨村落、跨区域的治理事务,如果村与村之间画地为牢,那么很多治理工作就无法展开,党建示范区通过将各个行政村党支部书记纳入委员会,以党委实体化运行在村际之间形成合力来解决问题。以当地樱桃产业为例,王家村作为樱桃产业专业村,在区域化党建的引领下,开展多次技术培训,形成跨村的电商网络,并在杜村引进一家樱桃种植基地,带动周边地区形成产业集聚,现在各村几乎家家户户都种樱桃,农户一年能增收2万多元。

  第二,由于单个村庄的建设资源有限,很多农民有需求但是不好做或者不划算的公共品供给,就能够通过区域化党建的统筹优势,来整合制度资源满足农民需求,提高资源利用效率。例如,Z镇的涉农项目资源就不是由乡镇在各行政村直接分配,而是由党建示范区统筹安排。近几年,王家党建示范区根据群众生产需要,集中打了多口机井,改善本地水利灌溉系统长期破旧的情况,为农民种植经济作物提供了保障。

  第三,示范区以党委实体化运行,塑造了基层治理动力的推进器。示范区党委不是承接乡镇所有事务的执行机构,更不是村级组织的替代,而是在一定程度上重建乡村治理的统筹层级。在党建示范区的组织结构中,区书记和副书记由乡镇领导和干部担任,成员包括各村支部书记,形成了对村级工作的推动,有效提高了治理效率。区域化党建形成了有效的治理层级,通过示范区党委的传达和解释,大大提高了农村工作的落实程度,也有利于示范区对工作的及时协调参与和监督。

  第四,示范区党委在各村民小组一级设立正式的党小组,将党的组织体系和议事程序延伸到村庄社会的内里,并激活村内协商型民主的自治传统。党小组长需要定期召集党员开党小组会,而党员作为群众代表则要充分讨论村民的具体需求和实际困难。党小组议事会的组织形式,事实上重建了制度化的需求表达渠道和民主协商机制,通过党员收集群众的真实意见和想法,并在党小组会议上多方比对和反复讨论,实现本小组内治理目标的整合与公共需求的转化,以常态化的议事机制确保村民表达的真实性和公共性,推进了党建引领的协商民主政治。党小组议事会机制还与区域化党建有机结合,形成了层级明晰的基层微治理架构。整体来看,区域化党建塑造了“镇委—示范区党委—村委—党小组”的四级议事决策体系,通过对小组熟人社会的制度性动员,引导和强化村内协商议事的自治传统,将党组织建设与乡村治理能力有效统合起来,并在合适的组织层级落实解决,提升了基层组织结构的决策能力和效率。

  村民自治是实现农村善治的重要制度安排。党建示范区以区域化党建重构基层组织体系,一方面将党的组织体系与基层治理体系相结合,二者并轨运行、深度互动,激活村内协商型民主政治的内在动力,并在适当的组织层级进行统筹,将党建嵌入基层治理的深层脉络;另一方面将规则设置与事件输入相结合,基层党建对乡村治理能力的重塑,是在具体的治理事务中实现的,因此在输入规则的同时还要输入事件,通过具体事件的讨论,解决激活基层党组织体系,进而在各个层级吸纳和整合治理资源,强化基层党组织的治理引领责任,形成共建、共治、共享的乡村社会治理格局。

  3.引导党员参与社会治理与党群关系激活——重塑组织过程的动员力

  党建“嵌入”乡村治理的另一重要路径就是重塑群众动员的组织过程。党建示范区在各村遴选积极性强的党员,每个党员固定联系15到30户,通过入户积极回应农民诉求,在村庄中发现问题、解决问题,明确党员联系群众的责任,以激活党员的身份意识,重塑群众动员的组织过程。

  第一,党员联户推进了组织过程的下沉,扩大了党组织与乡村社会的接触面,重构了党群关系的实践基础。以王家村为例,在本村56名党员中遴选了较为年轻、有积极性的16名党员,分别联系20到30户,形成党员联户的网格,要求每位联户党员具体走访所联系的农户,对网格内涉及党建、民生、综治维稳、森林防火、生态文明、环境卫生、违法占地、计划生育等综合性内容的事务,做到充分了解、及时反馈、上传下达,能够现场解决的问题要及时解决。同时对联户党员实行考核管理,每人每年共计100分,如果网格党员所联系的农户没有出现重大安全或治理事件,就能拿到50的基础分,还有30分是党员上报事件和解决问题的绩效分,如违章乱建、卫生垃圾等,现场不能解决的上报到“党建示范区智慧云平台”由示范区来专门处理,剩下的20分则是农户对联户党员工作的评价分。示范区党委不仅对联户党员给予一定的物质补贴,而且对于成绩突出的党员还会在公众号、宣传栏进行宣传和表彰,给予联户党员精神激励和荣誉,鼓励他们更好地发挥带头模范作用。

  第二,党员联户是对村庄治理资源和治理手段的组织吸纳。虽然经历市场化和城市化冲击,但村庄社会共同体性质还未发生本质变化,村庄中的血缘、地缘关系网络既是党员与群众联系的具体纽带,也是可以充分利用的治理资源。在长期共同生活中,精英党员一般是被多数村民认可的、有威望的、乐于参与公共治理的社会精英,他们自身资源多、能力强,对他们进行组织激活能够扩大治理半径,降低治理的成本。在农村空心化和老龄化的转型背景下,乡村建设和治理的重心是文化建设,以丧葬改革为代表的移风易俗既是改善农民生活秩序、抑制村庄人情异化和仪式竞争的重要方式,也是乡风文明建设的题中要义。为了推进移风易俗工作顺利展开,示范区党委以联户党员为抓手,充分调动党员在村庄中的社会资本与象征性价值,依靠他们向村民宣传和解释丧葬改革工作的相关内容。党员既是群众日常生活中的一分子,其行为本身就会深刻影响农村生活秩序的达成,而且许多还是村庄中的社会精英或宗族代表,享有地方性文化的解释权和引导权,能够很快获得群众的信任和认可,以他们为切入口嵌入社会治理,取得了显著的群众动员成效。

  第三,党员联户还利用了在村党员的非正式身份来参与村庄治理。囿于国家与农民的制度性关联不断弱化,乡村治理的小微形态成为凸出焦点,而既有的治理体系不能很好地对此做出反应。小微事件具有偶发性、琐碎性和人际性的特点,虽不至影响基层秩序稳定,但却与群众的生活体验息息相关,而在村党员作为群众日常生活中的在场者,对村庄社会的小微事件更为敏感,解决起来也得心应手。更重要的是,党员通过解决群众身边的小事,其先进性和积极性得以显性化。通过联系群众、组织群众、回应群众需求和解决群众问题,党员的身份意识被激活,实践性的党群关系得以重塑。

  在乡村场域中,党员的先进性主要体现为践行群众路线的能力。党员联户推动了党建组织过程的下沉,强化了党建的社会治理导向,拓展了党建的实践空间,为党员联系群众、动员群众的组织过程提供了制度框架和价值引导。通过激活党员的身份意识、充分发挥党的政治优势、组织优势和基层党员的先锋模范作用,建立起党员和群众之间的有机联系。引导党员参与村庄社会治理,重塑了基层党建组织过程的动员能力,反过来也为党建嵌入基础治理提供了治理资源和信息反馈,夯实了基础。

  四、“嵌入式”党建重塑乡村治理

  以乡村治理实践为载体的“嵌入式”党建,不仅强化了基层党建的组织结构、激活了群众动员的组织过程,反过来也从治理责任、治理方式和治理属性三个方面重塑乡村治理。

  (一)“嵌入式”党建重塑了治理责任

  治理责任是指基层组织调动和整合正式或非正式的治理资源及治理规则来进行乡村治理的动力与责任。在当前国家大量向农村输送资源的背景下,基层组织治理责任弱化一方面表现为资源下沉过程中分利秩序的形成{17},另一方面则是治理面向上的行政依附。这两种形式都阻碍了国家与社会之间的有机联系,削弱了党群关系的实践基础。以“嵌入式”党建重塑治理责任,本质上是自下而上的激活基层组织的治理主体性,即依靠实践性的群众路线,深入群众生活、了解群众需求和解决群众问题,以“嵌入式”党建的组织路径激活村民自治,在基层民主协商的基础上达致善治。

  “嵌入式”党建重塑乡村治理责任主要表现在两个方面:一是党员政治身份的激活;二是群众参与和监督。在“嵌入式”党建的组织路径中,党建的动力不仅来自于上级任务和政策压力,而且源自党员带领群众参与乡村治理的主体意识。以具体的治理事件为载体,基层党员在动员群众的过程中亮明政治身份,促使他们形成村庄治理的主体意识,同时也与群众互动,将群众纳入治理过程,从而使党员群众都成为治理的责任主体,党群关系的实践性得以重塑,通过制度保证群众在村庄治理中的主体地位。

  (二)“嵌入式”党建重塑了治理方式

  治理方式是指治理主体在具体的治理过程中基于现实情境所援引的治理规则和治理手段。在传统的国家治理体系中,乡土社会长期基于权力的文化网络{18},利用熟人社会内生的价值规范,保持简约治理的样态。随着国家政权建设的不断深入,乡土社会权力的文化网络被权力的组织网络所替代,熟人社会的治理自主性逐渐丧失。尤其是国家依靠项目治村向村庄强力输入国家自主性,为了防范项目落地过程中基层组织和地方政府的权力失控,推动基层治理向着技术化、程序化和规范化方向转型,造成当前乡村社会陷入行政主导的技术治理体制。

  技术治理在科层组织内部有极高的效率,但是却难以解决组织外部集体行动的困境,出现乡村治理的“最后一公里”问题。其根本原因是技术治理难以把农民组织起来,缺乏群众动员的工作方法。“嵌入式”党建的组织路径有效补充了技术治理的薄弱环节:第一,“嵌入式”党建强化了集体的组织功能,如在公共品供给问题上,党建更加强调村庄的集体主义传统,通过算“平衡账”等形式重申村民与集体的权责关系,杜绝私利对公利的侵蚀。王家党建示范区现在还以集体管水为主,灌溉过程中的“平衡账”机制仍旧能够发挥作用,在灌水过程中,村民由集体来垫付水费,年底统一算账,平衡村社成员与集体的往来账目,从而有效遏制个人主义对集体利益的过分侵害。第二,“嵌入式”党建强化了对群众的动员能力,通过党员联户,密切党群关系宣传、动员和服务群众,同时也利用党员在村庄社会中的人情、面子等非正式治理资源来软化群众利益冲突和矛盾。在党建嵌入乡村治理的组织路径中激活党员,不仅有效吸纳了既有的治理资源,同时也提高了治理效率,为最终实现村庄善治提供了可靠保障。

  (三)“嵌入式”党建重塑了治理属性

  本质而言,“嵌入式”党建重塑了治理过程所必需的政治属性,坚持“从群众中来、到群众中去的”群众工作方法。党建嵌入基层治理,就是要坚持人民当家作主的主体性,关键是要通过引领基层治理,深刻理解群众困难,积极解决群众的需求,克服当前基层治理和农村党建脱离群众的行政化和形式化问题。具体而言,“嵌入式”党建重塑治理的政治属性,是通过向治理场域注入公共性来实现的。乡村治理从来都不完全是事本主义导向的,而是强调在治理过程中对群众与群众之间、群众与集体之间进行权责关系的重新梳理和平衡,而在这个过程中需要以浓厚的公共性作为支撑。能否激发和引导治理过程中的公共性很大程度上决定了乡村治理政治属性的实现,“嵌入式”党建正是在这个意义上完成了乡村治理公共性的再造,通过党建引领基层治理,以群众动员和群众参与的方式,将群众吸纳进治理实践的具体过程,引导村庄的公共性价值再生产,约束私人利益的过分扩张,最终实现人民当家作主的政治目标。

  结论

  “嵌入式”党建组织路径的关键机制是重塑了基层党组织在乡村治理中的引领作用,通过向乡村治理场域开放,党建的组织结构与组织过程得以正向循环。以党建示范区为例,通过“党建领办合作社”的创新模式,以农业治理为抓手重振乡村集体经济,在为农户提供优质生产条件和公共服务的同时,重塑了农民的村社共同体意识,以强发展带动农民的强认同,增强了党在基层治理和乡村建设中的凝聚力与组织力;通过区域化党建整合各村存量的党建资源和项目资源,集中力量办大事,形成一级强有力的统筹治理层级。在这个强化的组织结构之下,以党委实体化运行明确各村党支部的治理责任,并将党建结合乡村治理列为中心工作,推动村级党组织和党员干部了解群众需求、解决群众问题。此外,将党的组织体系与基层自治体系相结合,以党小组议事会的形式激活村内的协商民主政治,借助党建贯通村民自治的治理传统,提升基层党组织的决策力;通过精英党员联户,扩大党群关系的接触面,以村庄中的小微治理事件为切入口,重塑实践性的党群关系,党员的先进性和积极性在解决群众问题的过程中得以保持和激发,同时也提升了党组织在群众中的形象和威信,为农村党建积累了象征资本和社会资本,党组织结构得以进一步强化。由此,以治理为导向,资源整合、统筹凝聚的组织结构和群众动员的组织过程被统一起来,党建嵌入乡村治理的组织路径得以贯通,产生了积极的社会治理效应,孕育了重塑乡村公共秩序的持久力量。

  注释:

  {1}王向阳.当前留守型村庄基层党建的困境与出路——基于湖北F村基层党建实践的考察[J].社会主义研究,2018(6).

  {2}林炳玉.农村社会阶层的分化与保持农村党员的先进性[J].中共中央党校学报,2005(1).

  {3}吕德文.基层治理转型中的群众路线[J].毛泽东研究,2014(1).

  {4}刘红凛.管理、服务与治理功能的政治衡平—从历史变迁看新时代基层党组织功能的新定位新要求[J].治理研究,2018(1).

  {5}唐亚林.从党建国体制到党治国体制再到党兴国体制:中国共产党治国理政新型体制的建构[J].行政论坛,2017(5).

  {6}景跃进.执政党与民众的联系:特征与机制——一个比较分析的简纲[J].浙江社会科学,2005(2).

  {7}{14}{15}杜鹏.迈向治理的基层党建创新:路径与机制[J].社会主义研究,2019(5).

  {8}雷望红.基层党员在乡村社会转型背景下的身份重塑与功能再造——以湖北Z县党建工作为例[J].北京工业大学学报(社会科学版),2019(6).

  {9}钟宪章.以基层党建创新引领和推动社会治理创新[J].理论导刊,2016(11).

  {10}陆益龙.后乡土性:理解乡村社会变迁的一个理论框架[J].人文杂志,2016(11).

  {11}贺雪峰.新乡土中国[M].北京:北京大学出版社,2013:.

  {12}陈锋.连带式制衡:基层组织权力的运作机制[J].社会,2012(1).

  {13}[匈]卡尔·波兰尼著,冯刚、刘阳译.大转型——我们时代的政治与经济起源[M].杭州:浙江人民出版社:2007:61.

  {16}陶元浩.农村社区凝聚力指标体系实证研究——以贵州省塘约村等三个行政村为例[J].中国特色社会主义研究,2018(2).

  {17}陶正付、李芳云.“第一书记”助农村党建民生双提升——山东省“第一书记”制度建设实践探析[J].中国特色社会主义研究,2016(5).

  {18}[美]杜赞奇著,王福明译.文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村[M].南京:江苏人民出版社,2003.

  

作者简介

姓名:易 卓 工作单位:华中科技大学中国乡村治理研究中心

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
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