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理解中国治理机制变迁:基于中央与地方关系的学理再诠释
2020年03月30日 09:43 来源:《社会科学》2019年第4期 作者:臧雷振 张一凡 字号

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  作者简介:臧雷振,中国农业大学人文与发展学院教授,北京 100083;张一凡,中国科学院大学公共政策与管理学院研究生,北京 100083

  内容提要:改革开放40年和新中国成立70年的历程令中国的治理机制不断得到检验与充实,中国多元的治理形式和复杂的治理领域,亦为社会科学理论发展提供了详尽的研究资源。随着治理现代化进程的不断深入,如何进一步理解中国政治运作过程、经济绩效稳固成为亟待解决的问题。承载着历史趋势、政治文化及治理现实的中央与地方关系,成为探索中国治理发展轨迹及经验规律的重要线索。基于对改革开放和新中国成立以来央地互动变迁历程的考察,从政治权力、财政权力、公共行政的维度,深入分析中央一地方间集权与分权的历史特征和动态平衡机理,通过对不同时期背景下的央地关系与国家权力结构演变进行阐释,进而从治理目标的实现和政体韧性的维持,概念化地提炼出治理纠偏(分权与集权的时机和边界)和制度包容(民主与集中的价值融合)两个框架来归纳中国治理机制的特点和规律性,并在剖析中国治理发展未来挑战的基础上,为理解中国的特色治理体系提供了理论积淀。

  关 键 词:央地关系/国家治理/治理机制

  标题注释:本文系国家哲学社会科学重大项目“新时代中国特色政治学基本理论问题研究”(项目编号:18VXK003)的阶段性成果。

  中国政治实践中存在两种并行不悖的治理倾向,一方面,中央政府致力于以集权的方式维持大一统的政治图景;另一方面,地方政府所拥有的治理权限也在随政治经济环境的变化而不断改变。这种宏观上相互协调而微观上复杂多变的中央地方关系,对当前中国治理格局仍具深远的影响①。在中国实际治理中,既可以看到中央政府对决策权力的下放行为,又可以看到地方政府利用正式与非正式沟通获得剩余控制权的现象②,这种地方治理自主性对国家政治实践良好运作的重要影响,众多学者从不同视角考量中国的治理结构,进而归纳出“协商式威权主义”③、“分权式威权主义”④、“经济联邦制”⑤等概念,来宏观描述当代中国央地关系。

  随着步入改革开放40年和新中国成立70年的经验积累期,中国的治理成果与实践经验对经济发展的塑造、政体稳定性与合法性的维持、行政体制深化改革的推进、社会治理格局的创新等,亟须进一步探索。而对这些议题的深入探究,既需要将分析视角置于具体情境中,观察不同机制的运行机理和逻辑联系,又离不开对中央与地方微妙的互动行为加以提炼,实现从历史制度视角把握中国治理的表征与内涵。尽管已有大量学者尝试从不同角度总结中国央地关系中的规律,但中国的政策学习行为和治理试验机制,使其治理轨迹一直处于更新变化之中,这即决定了对中国发展经验探索总结也是一个需要不断完善的研究历程。

  一、如何理解中国治理:基于中央与地方关系的解读视角

  作为人口规模、地域面积、民族构成、社会阶层都极为庞大而复杂的中国,要实现中央统一管理和地区均衡发展的协同性治理难度重重,既需要中央政府在考察国家发展阶段和体制改革承受能力的基础上,确立具有普适性、兼顾性、长远性的制度供给安排和指导方针,又需要地方政府因地制宜地考量自身资源禀赋和中长期发展方向,在经济发展的总体框架内形成具有区域特色的治理细节。虽然自1949年以来,中国的发展之路就不断遭遇国内外政治经济压力的冲击,如“文化大革命”与苏东剧变对国家政治稳定性和政治信仰的影响,但中国在宏观层面却依旧保持着经济改革的平稳推进、中央权威持续稳定、地方发展积极性不断增量发展。这种政体韧性以及环境适应力驱使学者不断追寻此类现象背后的规律性智识,已有的经验成果与理论贡献大体上可以从三个层面进行解读:

  首先,在政治领域,人事权是中央与地方定位治理角色的基础。有学者对基层政府的共谋现象进行分析,指出中央政府代表一种集权式决策者和强激励机制的实施者,而地方政府则在其绩效考核制度与人事任用压力下组成了暂时性利益联盟,这种正式与非正式制度的混合,可以一定程度解释中央政策在地方推广和执行中为什么容易遇到阻力⑥。也有学者用“锦标赛体制”描述在中央分权激励下的地方治理行为,认为中央对地方的放权让利引发了地方政府间的发展竞赛,掌控着人事晋升权的中央政府在这场比赛中是地方绩效的裁判员,而各级地方政府既是其下级单位的裁判员,又是参与竞赛的运动员⑦。其他学者提出中国的央地关系处于“上下分治”的状态中,认为中央政府的职责在于人事领域的“治官”,而地方政府的职责在于具体事务领域的“治民”,这一治理体制能够分散中央的执政风险并调节其集权力度,确保了中国政体的长期稳固⑧。或者以“行政发包制”来形容中国的政府结构和权力运作模式,提出中央政府实质上是一种发包者,将经济发展、公共服务、社会治安等业务逐级下发给地方政府这一代理方,并通过经济激励和人事控制手段确保中央的权威性和地方的有效治理⑨。

  其次,在经济领域,财权是中央与地方治理实践的驱动机制。有学者提出中国在改革开放前对政治权力的运行,呈现出一种总体支配特征,即中央政府大体上统揽了地方的财政收入和政策安排,而改革后的权力结构则更加关注专业化、技术化和精确化的分工,尤其是财政权主体的明晰令央地关系和国家治理更具技术理性⑩。也有学者用“软性威权主义”和“分权式威权主义”来形容中国在财政上的分权策略,认为这种权力划分形式有助于激发地方对经济发展的动力,是中国模式得以形成的重要机理(11)。还有学者提出“碎片化威权主义”(12),认为虽然政治系统处于中央的统一控制下,但体制内的决策权却分散在不同层级和职能的政府部门中,令地方政府有能力对中央的部分决定进行讨价还价,这尤其体现在财政权限的分配上。

  再次,在公共治理领域,事权是中央与地方规划权力范围的依据。对政策进行试点和推广是中国在长期治理中形成的特色机制,在改革开放后更成为了中央与地方的主要互动行为(13)。随着政策试点形式的多样化,愈加发现事权的分配是影响地方政府治理有效性的关键,从而为中国公共政策质量的提升贡献了诸多理论。如德国学者韩博天(Sebastian Heilmann)所总结的“分级制试验”概念(14),更为系统地揭示出中国由点到面的政策探索过程,将中央对公共事务治理权限的下放规则进行了具体阐释,对地方创新精神和中央主导地位的融合贯通做出了有力解读。

  上述对既有研究进行的回顾分析,可见基于中国央地关系已经初步形成复杂的理论体系,概念之间的分歧与互补丰富了中国的治理现实,也为预测和规划未来的治理发展方向奠定基础。但现有研究多来源于对单一现象的观察考证,对理论体系间的比较分析却较为欠缺,一味追求概念的简化性和普适性也使部分理论在解释层面的精准度和稳定性有所下降,或者对西方价值的机械套用和本土化提炼的匮乏,令中国治理的理论解读缺乏有效的范式转换与革新,进而呈现出一种无序状态。总体来说,已有研究并没有解释清楚分权与集权的具体结合特征,也没能回答分权与集权相互交替的时机和边界,更无法体现中国治理机制中蕴含的价值规范。并且,中国的治理发展在不同阶段有着不同的特征,这决定了对治理机制的解读,不仅需要从不同领域入手,更需要从历时性角度进行比较分析。因此,为拓宽既有理论的成果以及弥补上述研究的不足,下文融合了宏观的历史演进与微观的案例分析,从政治权力、经济权力、公共治理的角度,来具体解读位于央地关系变迁背景下的中国治理特性。

作者简介

姓名:臧雷振 张一凡 工作单位:中国农业大学人文与发展学院;中国科学院大学公共政策与管理学院

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:孙志香)
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