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现代化进程中的民主发展 中国特色社会主义民主政治发展40年
2020年03月23日 10:02 来源:《政治学研究》2018年第6期 作者:周少来 张君 字号

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  作者简介:周少来,张君,中国社会科学院政治学研究所。北京 100028

  内容提要:现代化与民主发展,是近代以来世界大多数国家面临的两大主题。改革开放之初,党和国家将工作重点转移到社会主义现代化建设上,民主发展从属于现代化的总基调由此确定。40年来,中国特色社会主义民主政治建设大致可划分为起步期、发展期、拓展期和逐步成熟期四个阶段。综观这一进程可以发现,中国的民主发展有其运作逻辑。具体来说,民主发展是在现代化进程中展开,并且从属于、服务于现代化建设。同时,民主在现代化进程中不断扩展和深化,表现为有序扩大、渐进发展的路径方式。中国的现代化实践证明,现代化与民主发展存在耦合关系,二者都不可能单兵突进。民主发展具有突出的问题导向,是由现代化遇到的问题倒逼而来的。民主的整个发展历程是上下互动、相融共生的互动共进过程,每一次的增量发展基本上都经历了试点、扩大、总结、推广的过程。更重要的是,改革开放40年来的实践告诉我们,民主发展必须从现代化实际出发,坚持走中国特色的民主发展道路。

  关 键 词:改革开放/现代化/民主发展/政治参与

  改革开放40年来,我国的社会主义现代化建设一直处于快速推进之中,中国特色社会主义民主政治随之稳步成长,这充分印证了邓小平在改革开放之初提出的历史性论断——“社会主义愈发展,民主也愈发展”①。因此,在改革开放40周年之际,回顾分析现代化进程中,中国特色社会主义民主政治的发展历程,总结其历史经验和发展规律,揭示其理论与实践意义,尤为重要。

  一、改革开放40年中国民主发展的基本历程

  改革开放40年来,在社会主义现代化建设的不同时期,中国特色社会主义民主政治相应地呈现出不同的阶段性特征,整体发展历程可划分为起步期、发展期、拓展期和逐步成熟期四个阶段。

  (一)起步期:从1978年底到20世纪80年代末,确立了民主发展为现代化服务的总基调,重在恢复和巩固原有民主制度活力,调动人民群众和基层的积极性

  早在改革开放之初,邓小平就指出,“我们当前以及今后相当长一个历史时期的主要任务是什么?一句话,就是搞现代化建设。”②现代化建设由此成为当务之急、最大的政治,这里的现代化指工业、农业、国防和科学技术的现代化,明显侧重于物质层面。要推进这样的现代化,就必须在坚持四项基本原则前提下,结合中国自身情况,走出一条中国式的现代化道路。中国式现代化道路需要发展社会主义民主来保驾护航,根据中国的实践、中国的情况来决定政治体制改革的内容和步骤,“总的目的是要有利于巩固社会主义制度,有利于巩固党的领导,有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力”③。为此,在反思“文革”时期权力过分集中、法制遭受严重破坏的基础上,邓小平高度重视民主和集中的辩证关系,强调使民主制度化法律化、民主和法制两手都不能削弱,明确提出“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化”④,主张采取各种措施继续扩大党内民主和人民民主。

  “文化大革命”的结束尤其是党的十一届三中全会的召开,使恢复原有民主制度活力提上议事日程。在党内民主方面,邓小平强调真正实行民主集中制和集体领导,恢复党内民主作风,实现党内民主的制度化。1980年,《关于党内政治生活的若干准则》总结了党内政治生活几十年来的经验教训,归纳出党内政治生活十二条基本原则,推动党内政治生活逐步走上正轨。与此同时,以邓小平为核心的第二代中央领导集体采取一系列措施,解决了实际上存在的领导干部职务终身制问题。先是党和国家在1982年初出台了《关于建立老干部退休制度的决定》等重要文件,推动建立起干部离退休制度;之后,党的十二大提出干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”新标准,决定在中央和省一级设立党的顾问委员会,发挥老干部的参谋作用;1982年宪法对国家领导人和地方各级领导机构的任期作出了明确规定。⑤在社会主义民主方面,邓小平强调不搞多党竞选、三权分立和两院制,迅速恢复和巩固了原有的人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度。同时,1982年宪法从全国人大专门委员会设置、委员会会议制度、地方人大立法权限等多个方面,健全了人民代表大会制度,并且第一次以宪法形式明确了人民政协的性质和作用,恢复了1954年宪法关于民族区域自治的规定。1982年,党的十二大报告指出,要继续坚持“长期共存,互相监督”、“肝胆相照,荣辱与共”的方针,加强与各民主党派和无党派民主人士等的合作。1984年通过的《民族区域自治法》,则以基本法的形式把党和国家的民族区域自治政策固定下来。

  面对改革开放初期百废待举、百业待兴的局面,我国要推进社会主义现代化建设,就必须解决好人民群众和基层组织的内在动力问题。邓小平曾在许多场合反复强调要调动人民群众和基层的积极性,明确提出“调动积极性是最大的民主”⑥,指明了向基层下放权力、给各行各业更多自主权的改革方向。就扩大基层民主来说,这一阶段的最主要成就是建立了基层群众自治制度。当时,在恢复和健全城市居民委员会的同时,广西一些地区的农民开始自发组织起来,以建立自治组织的形式进行自我管理。在总结城乡基层组织建设经验基础上,1982年宪法以根本法的形式明确了居民委员会、村民委员会的性质、任务和作用,1987年和1989年又先后通过了《村民委员会组织法(试行)》和《城市居民委员会组织法》,进一步保障了基层群众的自治和各项民主权利。

  (二)发展期:从20世纪90年代初到本世纪初,加强社会主义民主法制建设,坚持依法治国基本方略,形成中国独特的政治发展道路

  20世纪90年代初是我国改革和社会转型的重要节点,当时随着改革开放和发展社会主义市场经济的实践不断深入,社会各领域干事创业的积极性得到了极大的调动。与此同时,社会主义现代化建设面临着一些前所未有的新情况新问题,比如私营经济的日益成长等,亟待进一步加强社会主义民主法制建设。江泽民指出,“民主总是同法制结合在一起的,什么样的民主就由什么样的法制来体现和保障”⑦。加强社会主义民主法制建设,必然要发展社会主义民主、健全社会主义法制,这对于发挥人民群众的积极性、创造性,保护广大人民群众的权益,确保改革开放和现代化建设的顺利进行,都具有非常重大的意义。江泽民强调,社会主义民主是“实现全体人民利益的民主,是与社会主义法制必然结合在一起、保障有领导有秩序地进行社会主义建设的民主”⑧,“发展社会主义民主,必须与加强社会主义法制结合起来,坚持依法治国的基本方略,促进社会主义民主的制度化、法律化”⑨。

  面对前所未有的新情况新问题,社会主义现代化建设亟需制定新的法律法规作保障,这使得我国社会主义民主政治的法治特征愈加突出。江泽民强调,依法治国是党和政府管理国家和社会事务的重要方针,要求国家各项工作逐步走上法制化的轨道,社会主义民主逐步实现制度化和法律化。1996年,八届全国人大四次会议将“依法治国,建设社会主义法制国家”作为基本方针之一,写进《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。1997年,党的十五大将“依法治国”正式确立为党领导人民治理国家的基本方略,强调要进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制。1999年,依法治国的基本方略和奋斗目标被写入宪法,完成了从党的主张向国家意志的转变。⑩依法治国的前提是有法可依,建设社会主义民主政治最重要的是坚持和完善人民代表大会制度,通过完善人大及其常委会的各项职能,进一步加强立法工作。正是经过这一阶段的持续立法工作,到2002年,我国初步形成中国特色社会主义法律体系。

  “政治发展道路”这一概念,是江泽民在2002年5月31日的讲话中提出的。他强调,推进政治体制改革,要从我国国情出发,坚定不移地走自己的政治发展道路。这里所说的政治发展道路,始于改革开放,发展于20世纪80年代、90年代,并以党的十六大报告提出“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”为形成标志。实际上,在正式形成前,党的十五大报告曾提出“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”,初步理清了党的领导、人民民主和依法治国三者之间的关系,可以看作最终表述的萌芽。(11)1998年,在学习邓小平理论工作会议上,江泽民指出,发展社会主义民主政治,必须处理好党的领导、人民民主和依法办事三者之间的关系;其中,党的领导是关键,发扬民主是基础,依法办事是保证。(12)党的十六大报告系统阐述了三者之间的关系,强调“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”(13),三者必须有机地统一起来,这是发展中国特色社会主义民主政治的根本所在。

  (三)拓展期:从本世纪初到第二个十年的开端,提出构建社会主义和谐社会重大理念,确定中国特色社会主义政治制度体系的基础框架,重视以扩大党内民主带动人民民主

  在改革开放20多年后,我国经济基础和社会结构发生显著变化,现代化建设在面临前所未有发展机遇的同时,也遭遇了各种政治和社会问题的易发多发期。一方面,市场经济体制的建立触动原有利益格局,利益多元化局面逐步形成,各利益群体之间的矛盾大量出现;另一方面,不同的利益群体和利益诉求必然带来比以往更为强烈的权利意识,这种权利意识又催生出更为明确的政治诉求。这一阶段的民主发展必须回应现代化建设中遇到的这些难题,通过健全民主制度、丰富民主形式,进一步有序扩大公民政治参与,维护和实现人民群众的根本利益。为此,2002年,党的十六大报告在全面建设小康社会的奋斗目标中提出了“社会更加和谐”的要求。2004年,《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次完整提出“构建社会主义和谐社会”的概念,将其正式列为全面提高党的执政能力的五大能力之一。2005年,胡锦涛对社会主义和谐社会的基本特征作了深刻阐述,民主法治位列六大基本特征之首,其内涵是社会主义民主得到充分发扬,依法治国基本方略得到切实落实,各方面积极因素得到广泛调动。

  胡锦涛指出,人民民主是党始终高扬的光辉旗帜,必须发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主,把制度建设摆在突出位置,充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。(14)继党的十五大将民族区域自治制度确立为我国的基本政治制度后,党的十七大首次将基层群众自治制度纳入中国特色社会主义政治制度范围。这样,中国特色社会主义政治制度体系的基础框架确定下来,除人民代表大会制度这一根本政治制度外,还包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度。胡锦涛强调,“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,最重要的是坚持和完善人民代表大会制度,要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。”(15)就人民代表大会制度来说,该阶段最主要的一项成就是取消城乡差别,实现“同票同权”。《选举法》历经2004、2010年两次修改,城乡每一个人大代表所代表的人口数比例由8∶1到4∶1再到1∶1,实现了城乡按相同人口比例选举人大代表的目标。就多党合作和政治协商制度来说,2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次明确提出,人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商是我国社会主义民主的两种重要形式,着重强调了发展社会主义民主政治要善于运用人民政协这一民主形式。

  在发展中国特色社会主义民主政治进程中,除了加强人民民主制度建设外,还要坚持以扩大党内民主带动人民民主。在这一阶段,扩大党内民主的制度举措,主要体现在以下四个方面。一是坚持和尊重党员主体地位。2004年《中国共产党党员权利保障条例》对党员的知情权、参与权、选择权和监督权等各项权利进行了规范,对党员权利的保障措施也作了进一步完善。二是改革和完善党内选举制度。党的十六届四中全会强调“改进候选人提名方式,适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”,党的十七大进一步提出要改进候选人提名制度和选举方式,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。三是探索试行党代表任期制和提案制。继党的十七大提出实行党代表大会代表任期制后,2008年《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》发布,2009年《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出要建立各级党代表大会代表提案制度。四是强化党内监督力度。《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党巡视工作条例(试行)》等党内法规的出台,为加大党内监督提供了制度保障。(16)应该说,扩大党内民主的这些进展,对于带动人民民主发展意义重大。

  (四)逐步成熟期:从本世纪第二个十年的开端至今,加快推进国家治理体系和治理能力现代化,强调人民民主的真谛是众人的事情由众人商量,着力推进协商民主广泛多层制度化发展

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面推动中国的改革开放伟业,中国特色社会主义由此进入新时代,其重要标志是“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。社会主要矛盾发生的显著变化,不仅意味着我国的改革开放和社会主义现代化建设进入了新的发展阶段,同时也意味着改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出,这就对党和国家的工作提出了许多新要求,对国家治理体系和治理能力现代化提出了更高的标准。为此,党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标,也就是“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平指出,必须完整理解和把握这两句话组成的整体,“前一句规定了根本方向,我们的方向就是中国特色社会主义道路,而不是其他什么道路。后一句规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。”(17)这就要求我们必须不断提高运用中国特色社会主义制度的各项能力,推动国家的有效治理。

  我国要推进国家治理体系和治理能力现代化,发展社会主义民主政治必然是题中应有之义,其实质就是要体现人民意志,保障人民权益,进一步激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。(18)习近平指出,“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”(19)在党的十九大报告中,他再次强调“有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛”。所以说,实行人民民主,保证人民当家作主,其实质就是要求我们在涉及人民利益的事情时,在人民内部各方面进行广泛深入的商量和协商。

  从历史上看,世界上实现民主的形式是丰富多样的,没有一种放之四海而皆准的评判标准。就中国来说,社会主义民主政治包括人民通过选举、投票行使权利以及人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商两种重要形式,二者之间是相互补充、相得益彰的关系。其中,协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,它深嵌于社会主义民主政治的全过程和各环节。习近平强调,协商民主“应该是全方位的、而不是局限在某个方面的,应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的”(20)。这样就必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系,着力推动协商民主广泛、多层、制度化发展,尤其是要大力发展基层协商民主,在基层群众中深入开展协商。从党的十八大首次将健全社会主义协商民主制度写入党的代表大会文件后,党的十八届三中、四中全会以及党的十九大都对推进协商民主作了进一步的阐述,社会主义协商民主进入了发展的快车道,集中体现在协商主体更加广泛、协商渠道更加多样、协商层次更加明晰、协商制度更趋完善等方面。(21)仅从制度建设来看,2015年我国就密集出台了一系列有关民主协商的规范性文件,比如《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等,极大地推动了协商民主广泛多层制度化发展。

  二、改革开放40年中国民主发展的根本逻辑

  (一)民主发展的背景:伴随现代化进程而展开,始终服务于现代化目标

  中国近代以来的历史表明,追求中国的现代化、实现民族独立和国家富强是整个中华民族面临的历史任务。新中国成立后尤其是改革开放以来,探索实现国家富强、人民富裕的现代化道路变得愈发迫切,聚焦发展的现代化建设具备了压倒一切的紧迫性和优先性。改革开放40年时间里,现代化建设始终是党和国家的中心工作,其内涵也得到了不断的拓展和充实。从最初的工业、农业、国防和科学技术现代化到党的十二大报告在沿用“四个现代化”的同时提出了“高度文明、高度民主”;从党的十三大提出“富强民主文明”,到党的十七大拓展为“富强民主文明和谐”,再到党的十九大进一步提出“富强民主文明和谐美丽”,我国现代化建设早已不再局限于器物层面和物质追求,而是与“五位一体”总体布局相衔接,涵盖了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设等多个领域。

  正如习近平总书记所指出的,“中国特色社会主义政治发展道路,是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果”(22)。中国的民主发展深深植根于近代以来中国对现代化的持续追求,改革开放40年来一路伴随社会主义现代化建设的步伐而逐步展开。正是在现代化主题的不断引领下,中国特色社会主义民主政治一步步扎实发展并逐步成熟起来。

  (二)民主发展的功能:以民主发展推动现代化进程

  自党的十一届三中全会召开后,党和国家的工作重心从以阶级斗争为纲转到以发展生产力为中心,社会主义现代化建设呈现出鲜明的发展导向,强调社会主义的根本任务是发展生产力,中国解决所有问题的关键是要靠自己的发展,发展才是硬道理。尤其是党的十三大系统阐述社会主义初级阶段的基本路线后,“以经济建设为中心”成为中国领导集体执政兴国的普遍共识,经济建设作为重中之重的地位更加稳固。在推进经济体制改革过程中,随着改革的逐步深入,党的领导层深深感到政治体制改革的必要性,认为不搞政治体制改革,经济体制改革就难于继续前进。因此,进行政治体制改革的总目的,就是要发展社会主义民主,调动人民和基层单位的积极性,确保社会主义现代化建设的顺利进行。(23)这种政治体制改革,显然是针对发展导向的适应性改革,是与经济体制改革相配套而发生的制度变迁。

  民主发展是我国政治体制改革的核心内容。在推动社会主义现代化建设过程中,民主发展的最主要功能,就是充分调动人民群众参与经济社会建设的积极性。改革开放之初,社会主义民主的重要内容之一就是权力下放,通过下放权力,给人民群众和基层单位更多的自主权,以此调动他们的积极性。邓小平反复强调,“调动积极性是最大的民主”,“调动积极性,权力下放是最主要的内容”,“要使人民有更多的民主权利,特别是要给基层、企业、乡村中的农民和其他居民以更多的自主权”。他认为农村改革的经验是给了农民更多的自主权,调动了农民的积极性,因此,强调把权力下放的经验应用到各行各业,调动各方面的积极性。(24)在社会主义市场经济体制确立后,社会主义现代化建设推动了多元化利益主体和多样化利益诉求的出现,民主发展面临着体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力的新要求。因此,民主政治呈现出更多的法律化、制度化特征,更加重视以法律形式和制度体系保障人们的各种权利和利益,以此调动人民群众参与现代化建设的积极性。

  实际上,民主发展之于现代化进程不仅仅具有工具性价值,民主在现代化进程中也逐渐被明确为一项重要的目标和任务。在党的十二大报告中,高度民主就已经被列为现代化建设的奋斗目标之一。20世纪80年代末,邓小平在会见美国总统布什时谈到“民主是我们的目标,但国家必须保持稳定”(25)。之后,民主发展的目标价值得到了越来越多的认可。江泽民在2002年中央党校省部级干部进修班毕业典礼上明确指出,“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是社会主义现代化建设的重要目标”。当然,民主发展虽然兼具工具性价值和目标价值,但在强调发展导向的现代化进程中,民主发展显然属于适应性改革的内容,表现出更多的从属性,始终以推动现代化进程为依归。

  (三)民主发展的特点:在逐步展开的现代化进程中扩展和深化

  改革开放40年来,我国现代化建设表现出不同的阶段性特征,民主政治的发展也是如此。这一发展过程,首先体现在采取各种措施发扬党内民主和社会主义民主,一方面是恢复党内民主生活,进一步发扬党内优良传统和民主作风;另一方面是恢复和巩固原有的民主政治制度,通过把权力下放给广大人民和基层单位,推动基层民主建设步伐。其次,伴随着人民群众参与现代化建设积极性的高涨,民主发展的法律化、制度化的需求愈发强烈。于是,民主发展主要体现为依法治国,保证有法可依、有法必依,执法必严、违法必究。最后,随着利益主体多元化和利益诉求多样化的出现,民主发展需要解决经济和社会结构变化所产生的各种矛盾和问题,丰富民主形式、健全民主制度变得迫切起来。在党内民主扩大的示范带动下,各地民主实践逐渐丰富起来,人民群众有更多的参与渠道发表意见建议,影响公共政策的制定和实施,各种矛盾纠纷由此大为减少。进入新时代后,面对社会主要矛盾发生的历史性变化,推进民主发展必须进一步扩大公众参与、推进多元化协同治理,国家治理体系和治理能力的现代化正式提上议事日程,协商民主由此步入快车道。

  从空间维度看,民主发展往往呈现出竞相创新的局面,各地结合现代化建设中的实际情况,确定民主制度的具体落实形式。20世纪80年代初,农村民主自治组织的出现就说明了这一点。当时,广西多个地方的村民自发建立了自治组织,以此解决农村基层组织的涣散问题。比如,宜山县三岔公社合寨大队的果作生产队村民投票选举产生了村民委员会,同属河池地区的罗城县也建立了类似的农民自我管理组织,名称为村治安领导小组或者是村管会。(26)进入本世纪后,基层政府层面也出现了民主制度竞相创新的生动局面。以参与式预算为例,全国已经有十多个省份进行了探索实践,比较有代表性的有:浙江温岭市民主恳谈基础上的参与式预算改革,江苏无锡市在乡镇、街道层面单笔固定金额的预算改革试验,云南盐津县的群众参与预算改革等。(27)即便是在同一地方,下属各乡镇之间也是分头创新、互学互鉴,形成了类似锦标赛式的制度创新态势,比如温岭市不仅有新河模式、泽国模式,还有多层次多样化的预算恳谈实践,涵盖了片区恳谈、代表联络站恳谈、行业恳谈、性别恳谈、预算收入恳谈等。

  (四)民主发展的方式:有序扩大公民政治参与

  随着我国经济社会的不断发展,人民群众在政治参与方面的意识和诉求随之高涨,公民政治参与实践一直处于有序扩大、渐进发展之中。这种民主发展的方式集中体现在公民权利的扩充和公民权力的强化两种路径上。

  笼统来说,公民权利可以划分为民事权利、政治权利和社会权利三大类。改革开放40年来,我国公民权利的扩充呈现出民事权利、政治权利、社会权利依次递进的总体态势,并且各类权利呈现出不均衡发展的格局。其中,民事权利发展得最早也最为全面,自20世纪80年代初获得优先发展后,国家对人身自由、财产权等民事权利的保护更为全面。政治权利在发展顺序上紧随其后,在20世纪80年代末开始推动,一直处于稳步发展之中,尤其是在基层政治领域,村民自治、居民自治等基层选举实践确保了公民选举权、被选举权的行使,政务、村务和预算公开制度保障了公民在基层公共事务方面的知情权和监督权。社会权利的发展相对晚一些,但由于受教育、社会保障等权利日益受到民众重视,《义务教育法》《就业促进法》《社会保险法》等一系列法律法规在近十年里相继出台,确保了社会权利的迅速跟进。(28)

  公民权力的强化主要体现在参与治理过程并影响公共决策方面,包括说信息获取、咨询建议、事项议决、监督问责、议程设置以及规则制定等类型。在这些不同类型的政治参与中,公民所扮演的角色也不相同。其中,最低层次的政治参与为获取政务信息,公民扮演的是关注者的角色;比这稍高的参与层次为通过发表意见建议、直接参与来影响公共决策的制定与评估,公民扮演的是政府治理的参谋助手角色;更高层次的政治参与为公民直接主导公共决策的议事日程、制定具体的决策规则,由此从政府那里必然会获得和分享更大的权力,此时公民扮演的是议题主导者的角色。(29)自2007年《政府信息公开条例》及其配套文件施行以来,我国公民获取信息的要求已经得到了切实保障,提出的意见建议也越来越多地被政府决策所采纳。目前,公民政治权力参与主要集中于影响公共决策阶段,并且各地的发展程度不一,允许公民政治参与的制度化程度还存在着较为明显的差别。

  三、改革开放40年中国民主发展的经验启示

  改革开放以来,中国发生了深刻的历史性变化,社会主义现代化建设取得了举世瞩目的成就,中国特色社会主义民主政治持续健康发展,这给我们观察分析现代化视域下的民主发展提供了很好的实践支撑。

  (一)现代化与民主发展存在耦合关系

  回顾近代以来的世界史可以发现,无论是早发内生型国家还是后发外生型现代化国家,其现代化进程每往前推进一步,都会或多或少推动所在国家的民主发展,进而导致公民政治参与的扩大。比如说,英国在19世纪的经济和社会改革中,就出现了选民范围多次周期性扩大的情况。先是1832年议会改革后,选民财产和身份方面的限制有所降低,选民人数有了一定幅度的增加。之后,1867年的改革使得大部分城市工人获得了选举权。到1884年时,选民的财产资格进一步降低,农业工人也获得了选举权,英国成年男子的普选权基本实现。类似这样的民主发展之后,其结果是经济社会的发展活力进一步得到释放,由此又反过来促进了经济社会现代化的发展进程。现代化与民主发展之间的这种耦合关系,在中国改革开放和社会主义现代化建设的实践中也得到了证明。在中国特色社会主义民主政治发展的每一个阶段,都有现代化这个“看不见的手”在幕后推动,而一旦经由民主发展解决了现代化进程中所遇到的阻碍后,现代化建设又能加速前进。现代化与民主发展这种互动共进关系,使得二者都不可能保持较长时间的单兵突进态势。现代化的单兵突进,一方面会导致经济社会发展过程中遇到的阻碍得不到及时的清除,造成发展主题受阻;另一方面会导致新社会群体的参与诉求得不到及时的回应和满足,在长时间压制下很可能造成政治参与的内爆局面。民主发展的单兵突进,则会造成公民政治参与的过度扩大,超出经济社会现代化特定阶段的允许范围,导致权利超速情况下现代化陷入停滞甚至是衰退的局面。应该说,走向现代化是世界各国面临的必由之路。中国在迈向社会主义现代化强国的新征程中,仍然需要继续发挥民主发展的工具性价值。与此同时,现代化进程的顺利推进,也必然会推动中国特色社会主义民主政治的进一步发展,其实现形式和具体内容也将变得更加多样化。

  (二)民主发展由现代化面临的问题倒逼而来

  以政治参与为主要内涵的民主发展,“与其说是精英、群体或个人把它当作目标或手段而有意选择的结果,不如说它更可能是发展的意外后果或副产品”(30)。在现代化进程中,不同阶段面临的任务或者问题不同,对民主政治提出的要求也就不同。这就造成了民主发展具有突出的问题导向,民主是由不同阶段的现代化问题倒逼而产生,并在不断解决问题中得以深化。以对私营企业主的政治吸纳为例,在我国经济现代化的推进过程中,新兴的私营经济领域快速成长,由此产生出掌握相当规模经济资源和社会资源的私营企业主阶层。他们在对我国经济持续快速发展发挥重要作用的同时,也希望分享公共权力,在政治领域扮演更加重要的角色。为促进经济社会发展和政治稳定,中国共产党主动顺应了社会阶层结构的变迁,对私营企业主采取了政治吸纳策略,开放了政治参与的多种渠道,其主要途径包括吸纳私营企业主进入行业协会和工商联、私营企业主当选为政协委员和人大代表以及入党等。(31)进入新时代后,社会主要矛盾变成了人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一变化是事关社会主义现代化建设全局的历史性变化,具体来说,一方面人民美好生活需要日益广泛,人民不仅对物质文化生活提出了更高要求,在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也随之增长;另一方面在社会生产力水平总体上显著提高的同时,我国正面临着更加突出的发展不平衡不充分问题。(32)未来,随着现代化任务侧重点的调整与变化,民主发展在人民美好生活需要中的位次要适当前移,这就需要给公民提供更加广泛、更加多样的政治参与渠道。

  (三)民主发展是上下互动、相融共生的结果

  民主发展是一个复杂的系统工程,每一项新举措都涉及千千万万人的利益,必须慎重地分步骤实施。民主发展的复杂性、系统性,决定了它不可能是某一群体或者精英们单方面选择的产物,而是多方角力、互相作用的结果。村民自治制度的产生过程就是一个典型例子。1980年,在广西宜山县三岔公社合寨大队的果作生产队,村民们选举产生了村委会这一新的农村基层组织,并且制定了村规民约,这使得本村社会秩序混乱的局面迅速改善。受此影响,各级部门先后对这一做法经验进行了调查、总结及推广,涵盖了合寨大队、河池地委、广西壮族***及中央等多个层面。1982年4月,《中华人民共和国宪法修改草案》充分肯定了全国一些地方建立村委会的探索情况,明确地把我国农村基层组织确定为村民委员会。同年8月,中央发文要求各地有计划地进行建立村民委员会的试点工作。当年年底制定的1982年宪法,正式以国家根本法的形式规定了村民委员会是我国农村的基层组织。1983年起,改革农村生产大队管理体制、建立村民委员会的试点工作在全国范围内普遍开展起来。在试点基础上,1984年全国全面展开了建立村委会的工作。到1985年2月,全国范围内已经普遍建立起村委会。(33)从这一改革中可以看出,我国的民主发展是上下互动、相融共生的结果,遵循了试点推进的务实策略,经过了试点、扩大、总结、推广的过程。此外,还有很多地方的制度探索在取得良好成效后,被上升到中央层面来扩大推广,比如浙江温岭市参与式预算的实践成果被写入新预算法,桐乡市首创的自治、法治、德治三治融合的基层治理经验被吸收进党的十九大报告。未来,民主发展要想尽快提升治理体系和治理能力的现代化水平,就离不开上下互动、相融共生的增量发展方式,有序扩大政治参与仍将是中国民主发展的现实路径。

  (四)民主发展要坚持走中国特色的发展道路

  以什么样的思路来谋划和推进民主政治的发展,在一国政治生活中往往具有管根本、管全局、管长远的作用。二战结束后,世界上有许多发展中国家照搬西方的民主制度,其中很少有国家就此顺利地进入到发达国家行列,反而是造成了国内的种种民主乱象,在不少国家里引发了多米诺骨牌效应,使经济社会发展长期处于停滞甚至倒退局面。这些失败的教训告诉我们,民主发展必须走好自己的路,从自身的特点和实际出发。改革开放以来,党的中央领导集体都反复强调坚持走自己的政治发展道路,从本国的国情和实际出发来推进民主政治建设。因此,改革开放40年来,中国特色社会主义民主政治不仅形成了一整套适合自身情况的民主制度安排,包括中国共产党领导下的人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,同时也探索出了一条中国特色社会主义政治发展道路,其核心内容就是始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这也是中国特色社会主义民主发展的根本道路。

  注释:

  ①《邓小平文选》,第2卷,第168页,人民出版社,1994年版。

  ②④《邓小平文选》,第2卷,第162页,第168页。

  ③⑥《邓小平文选》,第3卷,第241页,第242页,人民出版社,1993年版。

  ⑤房宁:《民主的中国经验》,第90~92页,中国社会科学出版社,2013年版。

  ⑦《江泽民文选》,第2卷,第258页,人民出版社,2006年版。

  ⑧《江泽民文选》,第1卷,第356~357页,人民出版社,2006年版。

  ⑨(13)《江泽民文选》,第3卷,第221页,第553页,人民出版社,2006版。

  ⑩肖扬:《依法治国基本方略的提出、形成和发展》,《求是》,2007年第20期。

  (11)席文启、仲计水:《关于中国特色社会主义政治发展道路的几个问题(上)》,《人大研究》,2008年第10期。

  (12)房宁:《民主的中国经验》,第108页。

  (14)《胡锦涛文选》,第3卷,第632~633页,人民出版社,2016年版。

  (15)《胡锦涛文选》,第2卷,第28页,人民出版社,2016年版。

  (16)王雪超:《十六大以来党内民主建设的巨大成就与基本经验》,《理论导刊》,2013年第2期。

  (17)(19)(20)《习近平谈治国理政》(第二卷),第289页,第292页,第297页,外文出版社,2017年版。

  (18)习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,第36页,人民出版社,2017年版。

  (21)史瑞杰:《协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势》,《光明日报》,2018年3月23日。

  (22)习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,第36页。

  (23)(24)《邓小平文选》,第3卷,第176~180页,第242页。

  (25)《邓小平文选》,第3卷,第285页。

  (26)房宁:《民主的中国经验》,第105~106页。

  (27)贾西津:《参与式预算的模式:云南盐津案例》,《公共行政评论》,2014年第5期。

  (28)肖滨:《改革开放以来中国公民权利成长的历史轨迹与结构形态》,《广东社会科学》,2014年第1期。

  (29)肖滨、方木欢:《扩大公民有序政治参与的双轨路径——基于中国改革开放以来实践经验的理论分析》,《政治学研究》,2017年第4期。

  (30)塞缪尔·P.亨廷顿、琼·纳尔逊:《难以抉择——发展中国家的政治参与》,第180页,华夏出版社,1989年版。

  (31)黄金辉、魏倩:《中国共产党对私营企业主阶层的政治吸纳与整合——改革开放以来中国政治稳定的一个解释视角》,《教学与研究》,2017年第12期。

  (32)习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,第11页。

  (33)白益华:《我国农村村民自治制度的产生和发展(上)》,《百年潮》,2017年第3期。

作者简介

姓名:周少来 张君 工作单位:中国社会科学院政治学研究所

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